大數據視閾下基層政府應急管理能力提升路徑研究

李曉輝

(中共寧德市委黨校 管理學教研室，福建 寧德 352199)

一、引言

隨著大數據時代的來臨，大數據信息技術所具備的快速預警、精準定位、資源整合、深度剖析等功能，被廣泛地應用在基層政府的應急管理工作中?；鶎诱ǔ鞘休爡^、縣、鄉鎮三類人民政府，是能與群眾直接接觸，提供公共產品和服務，依法履行其職能的政府機構。基層政府借助其功能可實現應急處置的靠前掌控與有效化解，可以說，大數據不僅能推動基層政府治理能力的現代化，而且還可以促使基層政府應急管理手段和思維發生變革。但是，大數據信息技術在帶來諸多便利的同時也給基層政府治理能力增添了許多新的內容和管理難題。可以說，這既是一種機遇也是一種挑戰。大數據正在轉變著我國應急管理的處置方式，處置水平的高低體現著基層政府應急管理的效率和水平，其結果又將直接影響政府公信力。由此可見，大數據的發展與應用對提升基層政府應急管理能力具有重大的現實價值。關于大數據與應急管理的研究國外主要集中在大數據在應急管理中的應用以及大數據社交媒體分析對應急管理的重要意義上。我國的大數據研究起步較晚，學者研究的重點多集中在大數據與政府治理領域。馬奔等論述了大數據在政府治理中不可或缺的作用，運用云計算、互聯網、大數據等海量數據優勢和處理方式，提升政府部門預判與處置風險事件的能力。基于國內外相關學者的研究成果，本文對大數據對基層政府應急管理的現實意義、大數據視閾下基層政府應急管理能力面臨的困境作出分析，并在此基礎上提出破解困境的路徑。

二、大數據在基層政府應急管理中的現實意義

大數據是指所涉及的數據量規模巨大到無法通過人工在合理時間內達到截取、管理、處理，并整理成為人類所能解讀的信息。大數據是繼云計算、物聯網后新一代信息技術上的技術革命，其具有海量存儲、高效運轉、形式多樣、直觀可靠、信息來源廣泛等優勢特征。大數據信息技術不僅有效地推動了國家治理體系和國家治理能力現代化，而且通過對大數據的研究與應用也將潛移默化地轉變人們的應急管理思維方式和決策方法。

大數據依托海量的數據資源，正逐漸改變著人們的生活方式，也推動著政府管理方式的變革和進步。在大數據時代背景下，應急管理作為政府社會治理的重要工作內容之一，其管理模式、管理理念、管理方法等均得到進一步創新和發展，也被賦予了全新的現實價值。這種巨大價值主要表現在以下幾個方面：

一是增強應急管理資源整合能力?；鶎诱鞑块T管轄范圍各異，各自獲取信息不盡相同，當突發事件發生時，各相關部門在事件處置中不可能孤立存在，需要多部門間的協同與配合，各部門所掌握的信息、人力等資源各異，通過大數據信息技術，可以快速整合異構的數據信息，匹配最優資源去應對突發事件，避免資源的浪費和閑置，提高應急管理資源整合效率，科學合理地利用應急資源。

二是提高應急管理預警能力。大數據信息來源豐富多樣，并且具備高速運轉海量數據的技術功能，基層政府在應急管理過程中可借此功能來增強突發事件的研判能力，從而提升其應急管理的服務效能。此外，基層政府還可以通過大數據及時準確地掌握最新的突發事件信息，再運用數據技術對信息進行篩選和預警預測，通過科學的分析和精準的預判，進而增強突發事件應急管理的預見性。傳統的應急管理注重的是事后管控，然而依托大數據，通過對實時數據信息的分析與研究，能快速捕捉突發事件的發生、預測事件發展的態勢，從而實現對可能將要發生的突發事件進行前瞻性的預判，進而快速采取最佳的解決措施，實現解決問題的“關口前移”，最終避免或減輕因突發事件所帶來的各項損失。

三是提升應急管理執行能力。大數據時代給應急管理處置方式帶來前所未有的革新，各類數據信息成為應急管理事前預警、事中處置、事后修復的技術支撐。基層政府通過數據聚匯進行共享與分析，來搭建各層級網格平臺和應急管理平臺。這些應急管理平臺在及時獲取突發事件最新動態的基礎上，將各類應急信息同步傳遞給相關部門，以便能在第一時間了解真實情況，進而快速采取應對措施。此外，大數據所建立的共享資源能打破各層級政府間信息閉塞的困局，政府也可借助共享數據來協同各部門間的工作，通過數據分析來掌握事件中民眾的真實需求，進而更有針對性地采取應急處置措施，同時也便于調動各方力量解決突發事件，最終將突發事件熄滅于“燃點”或遏制事件往惡性方向發展，從而提升政府應急管理執行能力。

四是開拓應急管理創新能力。目前基層政府在應急管理中均能看見大數據信息技術的影子，兩者間的巧妙融合，給應急管理的管理理念帶來翻天覆地的變化。傳統的應急管理更多地借助人為方式進行決策和研判，而大數據技術將徹底改變這種傳統模式。在基層政府應急管理過程中，依托大數據信息技術獲取更為可靠的數據資源去佐證其決策和研判的正確性，從而避免因人為因素可能存在研判誤差的問題，實現管理理念的“更新換代”。理念的創新必將推動行為方式的創新，最終達到各項應急管理工作的創新發展。

大數據信息技術為突發事件的源頭信息追溯、防控信息預警、跟蹤傳播路徑、防控資源配備等方面提供了有利保障。當前，突發事件的頻發正在倒逼政府部門快速推進全面數據化的建設。大數據信息技術的普及正不斷落深落細落實，用數據監測、用數據分析、用數據決策的數據化政府正在快速形成，將大數據信息技術應用到突發事件處置中是政府提高自身應急管理能力的必然選擇。

三、大數據視閾下基層政府應急管理能力面臨的困境

(一)海量數據整合分析要求高

基層政府可利用大數據信息技術來獲取海量的應急信息，但想從海量數據中捕捉到真正有用的數據信息，就必須要對數據進行過濾、整合及分析。海量數據信息分散且異構，這就加大了數據篩選和整理分析的難度，并且各部門間的信息采集和管理標準不一，管轄的范圍和內容不盡相同，職責權限也差異較大，這就容易造成各部門之間在信息共享的速度和范圍上受到不同程度的影響，甚至短暫性地出現“數據孤島”的現象。此外，海量數據的形式多種多樣，這對基層政府獲取信息技術的能力提出更高的要求，若利用傳統的數據分析工具來整合分析各類音頻、視頻、文檔等不同形式的數據信息，勢必影響挖掘數據信息的深度和效力。

(二)數據管理法規不夠完善

當前大數據正朝著更寬廣、更深度的方向發展，但其管理邊界、責任區分不清晰等問題越發凸顯。我國對數據管理上的相關法律法規還不夠完善和明晰，如何依法依規對海量數據進行歸屬分類、提煉挖掘、整合利用、有序銷毀，都將加大對數據開發利用和共享效果的難度，這也對政府數據綜合管理能力提出更高的要求。其中，政府部門的應急管理不可避免地需要對數據信息進行整合管理、數據分析和開發挖掘等工作，其行動是否依法有效，將影響著公共穩定與社會安全，而政府對公共安全危機處置的好壞又關系到政府公信力的構建。

(三)數據信息管控難度增大

伴隨著社交媒體技術的發展，數據信息的傳播變得愈發快捷，海量數據在推進信息渠道來源多樣化的同時，也使得這些數據信息更容易處于失控的狀態。任何人都可以借助各類社交媒介來實時獲悉信息資源，這對基層政府的信息把控能力無疑也是一種新挑戰。突發事件的發生機理蘊含著重要的新聞價值和社會沖擊力，因其突發的特性以及媒體“漣漪”式的效果，容易造成“蝴蝶效應”般的擴張，甚至可能瞬間“點燃”突發事件，極易使政府陷入被動防控的窘境。此外，媒體監督影響力會隨著大數據信息技術的發展而不斷增強，這也更加迫切地要求基層政府要不斷地提高現代化信息技術管理能力?；鶎诱F代化信息技術管理能力的高低，將關系到其是否可以充分發揮新聞媒體引導輿論走向的現實價值，以及平息不實信息和遏制謠言所帶來的負面影響的治理成效。

(四)輿論引導復雜性加劇

基層政府部門在突發事件應對過程中的信息是否及時準確地公開，是否能占領輿論引導主陣地，這對事態的控制起著至關重要的作用?；鶎诱粝胍龑ЬW絡輿論的正確走向，便需要及時主動向社會公眾公開透明地披露事件信息，避免造成不必要的恐慌。大數據信息技術對基層政府輿論引導的技術要求和把控方式與過去不可同日而語，它要求基層政府要掌握更為先進的輿論引導手段和策略，實時管控網絡信息動態，減輕或消除突發事件中不實信息帶來的負面影響，同時還要其具備把控全網輿論動態的戰略思維。

綜上所述，大數據信息技術參與到基層政府應急管理的態勢必定勢不可擋，它被賦予了新的時代使命。大數據背景下的基層政府應急管理變得更為精準化、更具現代化、更加科學化，但同時存在兩者融合與發展過程中不可避免的新挑戰，如何攻克這些困境，也是今后應急管理能力提升的關鍵所在。

四、大數據視閾下基層政府應急管理能力提升的路徑

(一)強化多元協同治理能力，統一各部門數據規則

基層政府可借助大數據信息技術搭建應急管理服務治理平臺，借此統一各部門數據信息的格式標準、利用范圍、銷毀程序等口徑與要求，從而避免相關部門因口徑不一而影響共享效果。基層政府要引導社會組織、企業、高校等多元主體，參與到政府數據資源的開發中，善于借助尖端企業、知名高校的技術開發能力，鼓勵多元主體向政府提供相關大數據技術與服務，協同推進多元主體間數據資源的協同共享以及應用整合，以便推進大數據應急管理服務治理平臺的日臻完善，再憑借大數據強大的技術功能來提升應急管理服務水平和治理效能，最終提高政府的社會治理能力，樹立良好的政府服務形象和口碑，使政府公信力得到鞏固和強化。眾所周知，海量數據若得不到有效利用，便是一種資源的浪費，多元主體間的協同治理是尋求打破數據壁壘的有效方法。實現數據資源的協同共享，從而提高數據資源整理利用的效益。如此而來，將有利于提升基層政府在應急管理過程中采集及時、準確、可靠的數據信息，也有助于實現多元主體間的最優整合和規則統一，進而破除“數據孤島”的問題。此外，大數據信息技術可助力基層政府構建多元危機治理格局，對社會不確定危機因素進行前瞻性的預判，診斷當前環境是否潛在導致突發事件的致因要素，從而制定出消除危機的最佳方案。

(二)樹立大數據治理思維，完善數據治理的法律規范

大數據思維是一種數據作為載體的技術和思維的結合?；鶎诱拇髷祿季S要始終強調以人為本的觀點，并在公平正義的基礎上與應急管理體系內外部之間相互適應。大數據背景下的應急管理思維與以往傳統應急管理思維有著較大的差異：應急預測由零散數據共享演變成集成數據分析，行政主體行為也由各自為政轉變為協同合作。此外，大數據思維強調的是在應急管理中不設立所謂的數據特權，不管是行政系統內部還是外部都實行資源共享。這種思維方式既有利于避免數據壟斷的出現、防止“數據孤島”現象的發生，又便于每個人在創造數據信息的同時，享受到數據共享給自身帶來的紅利。與此同時，基層政府要制定更為完善的數據管理法律法規，明確數據利用和銷毀等規范標準與細化要求，將大數據信息技術在應急管理中的運用匡正在法制的框架內，而領導干部依據數據管理的相關法律規范來明確自身管理邊界和權限，始終做到以法治意識武裝自身思維，用法治手段指導實踐。

(三)加強數據管控力度，制定大數據應急人才培養戰略

基層政府可利用大數據信息技術創新管理機制，提升政府治理數字化的程度，促進政府組織形式的創新和能力的突破。當基層政府數據化達到一定程度后，便可以借助數據服務平臺提供更加智慧科學的公共服務，基于數據治理的應急管理便可及時回應公眾需求，也為公眾參與社會治理提供了更為便捷的渠道，公眾通過數據平臺表達個人訴求和建議，政府及時了解民意，從中獲取量化的數據信息，這些事實數據信息便可作為網絡輿情的風向標，通過這些輿情信息及時開展監控，從而避免網絡輿情事件的發生。精準化的應急管理服務，勢必會進一步強化數據管控力度?；鶎诱€可以加快數據政府的構建步伐，將其打造成便民利民的數據服務平臺，通過數據管理的創新改進政府服務水平，進而從根源上降低部分基層政府因信任危機所產生的負面影響。

基層政府作為應急管理的行為主體，在處置突發事件時體現著自身的能力水平，因此加強應急管理人才隊伍的建設起到舉足輕重的作用。要培養一批既懂數據信息技術，又具備公共安全危機管理思維的綜合型大數據人才，以此來提升地方社會治理的整體水平。開展周期性、常態化的大數據技能和法治知識的相關培訓，潛移默化地影響行為主體應急處置的方式，如安排相關人員到高校、企業和科研院所接受系統化的專業培訓，以提高大數據信息技術能力和應急管理能力。這樣，基層政府在應對突發事件過程中更能科學、高效地跟蹤和分析事件發生的內在機理以及尋求破解的方法對策。

(四)依托大數據信息技術科學施策，借助陽光型政府占據輿論主陣地

基層政府若要避免發生沖突，就要善借大數據信息技術來剖析和總結海量數據中的社情民意，提前獲悉有可能引發突發事件的“燃點”因素，而后制定出便民利民的科學決策，并做好相關配套法律保障。政策的制定既要突顯解決問題的針對性，又要確保政策的延續性，不宜貿然制定出朝令夕改的政策，要全方位、多角度的考察政策的前瞻性，避免政策出現不必要的短板，強調民情培養的長期性，要高度重視民意、體察民情，依法去維護群體的現實利益，這樣才能依法維護好群眾的利益訴求，推進社會和諧穩定。鑒于此，在政策制定的過程中要充分發揮大數據現代化信息技術的功能，讓政策的形成更貼近民生、體諒民意，通過數據來科學剖析現實問題，最終達成政策智能化和長期性的有機結合。

基層政府通過大數據平臺可以使政務工作變得更加公開與透明?；鶎诱畬ψ陨硇蜗蟮闹厮?，可借助大數據平臺，拿出“權力清單”，給出“負面清單”，理出“責任清單”，搭建政務信息公開透明的陽光型政府。隨著群眾民主意識的覺醒，對自身權利的維護更加重視，更渴望享有更多的政務信息知情權，消除自身與政府之間信息不對稱的問題。由此，提升政務信息公開透明度已然成為群眾對政府的迫切要求，而依托大數據信息技術的數據平臺，則是拓寬群眾獲悉更多信息來源的有效渠道。在群眾知情權得到滿足的過程中，也是基層政府引導輿論走向和把控輿論主陣地的最佳時機，一旦占據主陣地，便可實時洞察群眾輿情訴求，消除不實信息帶來的負面影響。此外，基層政府在制定重大決策時，要時刻牢記群眾路線，運用現代化信息技術引導群眾參與到決策制定全過程，方能使所制定的決策在民主參與中精準實施，如此才是引導輿論走向的有效方法。

(五)暢通群眾利益表達線上渠道，健全突發事件應急管理機制

當前群眾的利益需求逐漸多樣化，民意呈現多元訴求，若多元訴求得不到有效解決，便有可能積壓負面情緒，從而容易導致社會矛盾的尖銳化?；鶎诱苊膺@種負面情緒轉變為突發事件的“導火線”，就要著眼于開拓多樣化的利益表達渠道。基層政府要拓寬社情民意表達渠道，就要緊密干群關系，完善領導干部聯系群眾制度，健全電子政務平臺，推進群眾利益訴求納入制度化與規范化軌道?；鶎诱€需要加大資金的投入力度，暢通矛盾糾紛排查化解渠道，通過匯集與了解民情，搭建民情數據的網格化平臺。通過現代化信息技術，收集和研究信訪信息，并將其匯總成數據資源，科學預測突發事件的爆發節點，再通過完善的溝通渠道，合理有序地化解民怨。此外，基層政府還需組建一批高素質、能力強的信訪工作隊伍，強化工作職責，改進工作作風，按照“分級管理、屬地管理”的原則，落實職責范圍，借助現代化信息技術更高效、更妥善地回應群眾的信訪訴求。

基層政府要始終致力于完善“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”的突發事件應急管理機制，有效地預防和控制突發事件的發生?；鶎诱谶\用大數據信息技術的基礎上，建立健全應急預警預測機制，當突發事件“初露苗頭”時，能及時有效地采取預防措施，全方位掌握誘因發展動態，實現“關口前移，預防為主”，及早發現問題，公布準確的官方預警信息，把握網絡輿論媒體導向，杜絕不實謠言傳播，及時出臺利益分配方案，依法貫徹落實政策法規，最終平息危機的產生。此外，基層政府應著力建立健全應急協調聯動機制，當突發事件發生時，不僅要及時、公開、透明地發布事件的最新發展動態，還要積聚非政府組織、企業、媒體等多方力量有序參與到應對突發事件過程中，共同參與消除事件所帶來的負面傷害，在事態控制上占據主導地位。同時，加快建立健全責任追究機制，突發事件結束后既要做好恢復和重建工作，也要做好問責和改進工作，依法追究相關部門和個人在突發事件中的行政不作為或失職行為，并在責任追究過程中發現和總結問題的根源，實現懲教結合。

五、結語

大數據時代背景下，基層政府的應急管理技術手段也隨之變革，其依托海量數據和先進技術使得應急管理數據信息的獲悉方式、管理手段、工作效率變得更為科學與合理，但在帶來諸多便捷的同時也面臨數據信息整合分析難度高、信息管控強度大、大數據思維薄弱等挑戰。打破“數據孤島”，改變數據資源利用效率不高，實現大數據思維和技術貫穿于應急管理全過程中，將依舊是今后應急管理工作的重中之重。應急管理與政府公信力之間存在相輔相成的關系。當應急管理得當時，公眾安全就會得到保障，公眾對政府的擁護自然而然就會提升；當應急管理失利時，社會矛盾不斷尖銳化，公眾對政府的信任感也將大打折扣。因此，基層政府的應急管理工作變得愈發重要，借助于大數據信息技術可以全方位實現應急管理的各項工作與環節的革新，是推動基層政府應急管理取得進步的有效手段。然而，大數據背景下的應急管理還存在亟需改進之處，如海量數據資源甄選困難、數據信息共享障礙、信息失控風險增高、傳統應急管理思維局限、突發事件應急處置機制還不夠健全等問題，這些都制約著政府應急管理能力的提升。若這些問題未取得實質性的進展，將可能引發政府信任危機，這些問題的破解路徑都將成為該領域今后研究的重點?；鶎诱帕Φ奶嵘枰獙崿F應急管理與大數據信息技術的無縫對接，其探索依然任重而道遠。