問題二：行政復議的功能定位

章劍生：權利救濟是行政復議制度的基本功能

正如有學者所說：“歷史和經驗都已經表明，中國人，首先是中國的普通民眾，從來都不缺乏對自己利益作出判斷和根據環境變化調整其行為方式的實用理性。”

行政復議要發揮應有的功能，前提是必須開啟行政復議程序。依照行政復議法規定，開啟行政復議程序必須有行政相對人來申請，而行政相對人申請行政復議，必須是他們有對復議機關保護其合法權益的信任；沒有信任，行政相對人要么選擇上訪，要么選擇行政訴訟。可見，沒有行政相對人來申請行政復議，行政復議制度設計得再精妙也沒有意義。

因此，作為依申請才能啟動程序的行政復議制度，其基本功能必定是權利救濟，否則，行政相對人有何內在動力來申請行政復議？

周佑勇：權利救濟是行政復議的價值性功能，更是其主渠道作用的價值基礎

我國30多年來的行政復議制度實踐已經表明，行政復議作為行政機關體系內部一種重要的層級監督和糾錯機制，對于有效促進法治政府建設、監督行政機關依法行使職權，具有特殊、獨立的功能優勢。然而，我們也必須充分認識到，行政復議并不是一種純粹的內部層級監督和自我糾錯機制，其程序啟動必須依賴于行政相對人基于自身權利救濟而提出的復議申請。

因此，要想真正讓相對人的合法權益獲得有效救濟，就必須充分發揮行政復議實質性化解行政爭議的主渠道作用，并監督行政機關依法履行職責。從行政爭議兩造解決爭議的目的、過程、本質觀察，行政復議制度是行政爭議雙方的合意之選，亦是“權利救濟”與“內部監督”的復合。

這亦表明，行政復議在本質上具有“準司法”性質，兼具“化解爭議”“權利救濟”和“監督行政”功能。這三者之間在邏輯上，既相互獨立，又相互依托和支撐。其中，化解爭議是基礎性功能，權利救濟是價值性功能，監督行政則是原生性功能。這種功能定位亦符合行政復議制度內部的固有秩序，且能夠為行政爭議雙方所理解、掌握。

隨著行政復議化解行政爭議主渠道作用的確立，復議制度似乎更側重于“化解爭議”這一基礎性功能。但是，行政復議主渠道作用的發揮和實現并非立法或政策設計的單向選擇，而應以“權利救濟”作為行政復議主渠道作用的價值基礎。可以說，“權利救濟”使得行政復議的功能和效力都獲得了正當性基礎。

徐運凱：解決行政爭議是行政復議的基礎功能

行政復議的主導功能并不是一成不變的，而是在不斷與時俱進，因應實踐發展、回應時代訴求的基礎上確定的。總的來看，快速、低成本地解決行政爭議是行政復議制度產生和發展的根本動力，是行政復議不可或缺的基礎功能。同時，行政復議機關在解決行政爭議的過程中，通過判明是非、依法裁斷，實現了對權力的監督和權利的救濟。

當前，我國改革進入深水區，發展進入關鍵時期，國際國內不穩定不確定因素疊加，及時有效化解爭議的需求進一步凸顯，用法治來破解改革發展中諸多問題的步伐進一步加快。在這一背景下，對行政復議主導功能的認識，應當放在新時代法治政府建設對行政復議的新定位、新要求中去把握。

基于此，如果明確行政復議的行政司法性質，那么與行政訴訟更側重于救濟不同，新時代的行政復議應當在強化其解決行政爭議的基礎功能的同時，突出其監督的主導功能。

曹鎏：行政復議的功能定位具有高度的復合性

行政復議的功能定位應當是全方位、多角度的。解決爭議、內部監督或行政救濟，任一方面都僅僅構成審視行政復議功能定位的單一切入點。任何偏狹、局限的功能定位不僅不符合行政復議的應然屬性，更會極大地削弱行政復議在實質性化解行政爭議方面的復效性與天然優勢，進而也會成為影響復議改革的源頭性阻力，降低公民對該制度的認同感和信任度。解決爭議、內部監督、行政救濟三項功能既邏輯上相互獨立，又緊密共生。

首先，解決爭議是行政復議制度存在的基石。行政復議遵守“不告不理”原則，沒有老百姓申請解決爭議，行政復議程序無法啟動，解決糾紛、化解爭議是行政復議的首要功能。

其次，內部監督是行政復議機關得以化解行政爭議的根本依托，即復議機關化解行政爭議是通過行政監督權實現的，行政監督成為行政機關化解行政爭議的外在表現形式。實際上，正是這種系統內的層級監督成就了復議在化解行政爭議方面的天然優勢，又實現了行政系統內的自我糾錯，進而重塑政府公信力并助推法治政府建設。

最后，行政救濟是行政復議機關通過監督權化解行政爭議的自然延伸。對于公民來說，能否解決行政糾紛、捍衛自己的權利，是其申請行政復議的根本原因。

由此，行政復議的功能定位應當具有高度的復合性，其中化解爭議是行政復議的出發點和落腳點，是構建行政復議制度的根本目的，而內部監督和行政救濟則是行政復議化解行政爭議過程的客觀反映以及自然延伸。因此，只有綜合、全面地考慮行政復議制度的功能定位，才可以更好地理解隱藏在其背后的制度價值，正確把握行政復議改革的方向。