問題三：行政復議的制度選擇

章劍生：有限司法化或許是中國行政復議制度的完善良策

行政復議制度框架是“依申請—權利救濟”。為了滿足“權利救濟”的需要，行政復議制度就不能如行政處罰制度、行政許可制度等一樣，基于層級制邏輯行使職權，它需要融入若干司法性機制。又由于行政復議畢竟不是行政訴訟的一審程序，因此，即便是為了申請人的“權利救濟”，行政復議不可以、也不可能全部照搬行政訴訟制度。因此，有限司法化或許是中國行政復議制度的完善良策。

行政復議是行政程序和行政訴訟程序之間的一個連結點，也是行政過程向司法過程過渡的一個程序，在相當程度上，它是行政程序效率性和行政訴訟程序公正性基于“權利救濟”需要而做出的權衡產物。

基于此，以下幾項司法性機制可以作為行政復議與訴訟程序融合的最低限度選項。

其一，組織中立性。依照日常生活的經驗，并非只有中立性組織才能提供權利救濟，但是，如果雙方協商不成或者禁止私力救濟，那么，中立性組織便是權利救濟最好的制度性保障。

其二，人員專業性。行政復議是通過對被申請行政行為作合法性審查來實現申請人的權利救濟的，就此而言，它與法院審理行政案件有相同之處。在統一法制原則下，合法性審查標準也應具有同一性才能充分保障申請人合法權益。為此，從事行政復議的人員應當與法官一樣具有相同的專業性，合法性審查標準統一才有基礎與保障。

其三，程序正當性。程序正當性旨在達成公民對國家治理事實上因“同意”而做出的服從，而這種“服從”則是公民通過其所認同的法律程序產生的自我拘束力下的一種遵守規則的狀態。畢竟行政復議程序呈三角形模式，如果不淡化它的執行性，那么行政復議權利救濟功能就可能難以正常發揮。當然，行政復議程序的三角形模式并不意味著它要“訴訟化”，只不過是它需要保持一種最低限度的程序正義，為行政復議程序發揮其執行性保留足夠的空間。程序正當性旨在確保行政系統內的行政復議機關通過行政復議程序，以相對客觀超然的立場，公正、合理地作出行政復議決定，提升作為權利救濟的行政復議制度在社會民眾心目中的公信力。

周佑勇：行政復議如何發揮主渠道作用

“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”這一立法目的條款的提出，體現著行政復議制度在化解行政爭議過程中的目標導向和制度功能定位。而這其中，有效運行的復議制度供給至關重要，否則這一立法目的條款就會被虛置。對此，在制度選擇與改革上，必須進一步擴大行政復議受案范圍，完善其與行政訴訟的機制銜接，優化行政復議資源配置，健全行政復議中權利救濟保障機制，以及借助現代科技提升行政復議能力，從而有效實現行政復議實質性化解行政爭議的主渠道作用。

其中，擴大行政復議受案范圍的舉措應包含以下幾項：

其一，為充分發揮和實現行政復議化解行政爭議的主渠道作用，應降低行政復議申請條件，擴大行政復議受案范圍，只要是復議渠道能解決的問題，盡量通過這個渠道予以解決。

其二，行政復議并不能解決所有的公法爭議，需要對其適用范圍進行必要限定，將范圍限定為對相對人權益造成實質性影響的行政行為，以及部分對相對人權益造成損害的行政事實行為。而階段性事實行為，以及不服信訪處理意見等，不宜納入復議范圍。

其三，在具體條款設置上，可以采取“概括加排除列舉”的形式。一方面，以“概括式”規定，凡是對公民、法人或者其他組織合法權益產生實際影響的行政行為，以及部分事實行為，均屬于行政復議受案范圍。另一方面，采用“負面清單”模式明確列舉不屬于行政復議受案范圍的行為類型，具體包括行政立法行為、國家行為、刑事偵查行為、調解、仲裁、信訪，以及對相對人權利義務沒有實際影響的監督、規劃、指導等事實行為。

其四，發揮行政復議對抽象行政行為的監督和救濟功能，可以單列條款明確將行政法規、規章以外的其他行政規范性文件納入復議審查范圍，并加大對行政規范性文件的審查強度。除現有附帶審查方式外，還應當增加對行政規范性文件的獨立審查和依職權審查。

另外，還應做好行政復議與行政訴訟的機制銜接。程序機制是行政復議與行政訴訟銜接的核心。在行政復議與行政訴訟的機制銜接上，應改革目前“自由選擇”的制度設計，確立“復議前置為原則”的新模式。同時，在兩者程序機制銜接上，應當遵循“窮盡行政救濟原則”，對爭議量大、專業性較強的案件普遍實行復議前置。復議受案范圍大于訴訟受案范圍，更有利于保護相對人的合法權益。關于復議前置事項，可以采取由行政復議法列舉和專項法律、法規規定相結合的方式。同時，為了防止行政復議機關不作為或者故意拖延履行復議職責，應當賦予行政復議申請人在特殊情形下直接起訴的權利。行政復議與行政訴訟機制銜接的另一個問題就是“雙被告”制度。鑒于行政復議行為本身的“準司法”性質及其作為化解行政爭議的主渠道定位，行政復議機關并不適合因其“維持原行政行為”而作為行政訴訟的被告。為確保行政復議制度的良性發展，筆者認為應廢除“雙被告”制度，而從其他多維度來提高行政復議的公信力和權威性。

徐運凱：行政復議制度如何實現定分止爭、案結事了

要真正實現行政復議解決行政爭議的主渠道目標，必然要圍繞“行政爭議解決機制”這一性質定位，按照實質性解決行政爭議的內在機理與核心要素，完成行政復議法修改的充分回應，包括包容性回應、公正性回應、效率性回應和實效性回應。

其中，包容性回應指的是行政復議要實質性解決行政爭議，必須進一步擴容，并增強申請的便利性，以吸納更多爭議。因此修法的首要任務就是要敞開入口，盡可能將行政爭議引入行政復議渠道。可以借鑒行政訴訟法修改的思路，將“具體行政行為”修改為“行政行為”，并將規章授權組織的行為明確納入復議審查范圍。有關行政復議和行政訴訟在受案范圍方面的銜接問題，即對于哪些行政爭議進入行政復議要采用強制性規定的方式，目前《征求意見稿》在原法基礎上增加了部分適用簡易程序的處罰案件和信息公開的案件納入法定復議前置范圍。從充分發揮行政復議實質性解決爭議的優勢出發，也可以考慮將亟需實質性解決的爭議全部納入復議前置的范圍，做到“應收盡收”，從而助力于主渠道目標的實現。

公正性回應包括以下幾方面：

其一，落實行政復議體制改革方案，明確除中央垂直部門外，實行地方各級政府集中管轄的行政復議體制，由地方政府統一受理以本級政府部門和下級政府為被申請人的行政復議案件，并在行政復議機構設置的表述上盡量突出其相對的獨立性。

其二，根據行政復議體制改革方案的要求，設置有專家學者等外部人員參與的行政復議咨詢委員會，以解決行政復議存在的天然結構性缺陷，改變原本在形式上存在的“官官相護”之嫌。

其三，實現行政復議審理最低限度的程序公正。行政復議程序應當以聽取意見為辦案的基本要求，但聽取意見的方式則由個案所決定，即在保證復議效率的同時，允許行政復議機關采取線上、線下等靈活的方式聽取意見，但是對重大、疑難、復雜案件，應當舉行聽證會。聽證是聽取意見程序最正規的方式，并非每個案件都要適用，但如果當事人提出申請的，應當尊重當事人的選擇。

其四，應當強化行政復議決定的公開，明確行政復議決定書不涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的，一律向社會公開，接受公眾監督，以公開求公正，推動行政復議機關及其工作人員不斷提升行政復議的裁判質量。

其五，要進一步強化監督和法律責任，解決“刀刃向內”的自我監督的持續性和有效性的問題，確保行政復議決定的執行力。

效率性回應要求進一步發揮行政復議制度在實質性解決行政爭議方面的便捷高效優勢。實效性回應既要求公正高效、便民為民地辦理行政復議案件，有效糾正違法和不當行為，切實維護群眾合法權益，也要從頂層設計上提升行政復議的制度彈性，使行政復議機關有足夠的制度工具，來關注并解決群眾法律訴求背后的真實利益訴求，能夠運用行政機關統籌調度資源的優勢，切實解決群眾關注的合法、合理訴求，避免程序空轉，力爭實質性化解爭議，真正將行政爭議解決在行政復議程序中。

曹鎏：如何增進民眾對行政復議制度的信任感

未來行政復議自身的體制機制改革和完善應當側重以下三方面：

第一，盡快實現集中復議體制的全面鋪開。本次行政復議體制改革的核心就在于要將原來行政復議的“條塊管轄”調整為“‘塊塊管轄’為原則、‘條條管轄’為例外”的管轄模式，即原則上由縣級以上地方人民政府統一設立行政復議局集中管轄所屬部門及其下級政府的復議案件，但實行垂直管理體制的領域除外。要同時考慮復議局設置可能引發的獨立性障礙問題。對于司法行政部門自身的復議案件以及其他可能存在明顯獨立性不足的相關領域，亦可以考慮將“條條管轄”作為補充規則，以防止再次落入“自己審自己”甚至“兒子審老子”之窠臼。

第二，依托于行政復議委員會盡可能實現中立、超然的地位。行政復議局模式解決復議機構設置問題，復議委員會解決案審機構的組成問題，兩者并不排斥，而是相得益彰。實踐已經說明，2008年以來地方有關行政復議委員會的探索，即通過引入外部專家組成行政復議委員會參與復議案件審理是符合我國國情、又能夠直接緩解“官官相護”之嫌的最有效路徑，沒有之一。行政復議委員會的功能定位是案件議決型還是咨詢型，均要以解決好“選好專家”“用好專家”，以及專家審案的權責統一等問題為基礎。如果將行政復議委員會的功能定位為咨詢型，則必須輔之以配套性的保障制度，以防止行政復議委員會“形同虛設”、被“束之高閣”，甚至淪為“工具”。

第三，有關行政復議程序的再造絕非司法程序的簡單復制，而是需要在確保行政復議高效、便捷優勢得以發揮的同時，又能夠實現最低限度的程序正義的基本要求。在《行政復議法實施條例》基礎上進一步擴大聽證程序的適用范圍，明確除非案情簡單、事實清楚且證據確鑿的，否則聽證程序為必經程序，以實現兩造主體的對抗性以及充分的言辭辯論。

【來源文獻】

章劍生：《論作為權利救濟制度的行政復議》，載《法學》2021年第5期。

周佑勇：《行政法原論》（第三版），北京大學出版社2018年版，第359頁。

周佑勇：《行政復議的主渠道作用及其制度選擇》，載《法學》2021年第6期。

徐運凱：《論新時代行政復議的功能定位及其評價體系》，載《行政法學研究》2019年第6期。

徐運凱：《行政復議法修改對實質性解決行政爭議的回應》，載《法學》2021年第6期。

曹鎏：《作為化解行政爭議主渠道的行政復議：功能反思及路徑優化》，載《中國法學》2020年第2期。

曹鎏、馮健：《行政復議“雙被告”制度的困境與變革》，載《中外法學》2019年第5期。