守正與創新：行政處罰制度的三點擴容

張曉瑩

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從關系黨和國家前途命運的戰略全局出發，把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，作出一系列重大決策部署，開啟了中國特色社會主義法治的新時代。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，我國民主法治建設邁出重大步伐，依法行政進程不斷加快，法治政府建設深入推進，行政領域改革加速向縱深拓展，同時也對行政法治建設提出了更高要求。行政處罰法作為規范行政執法行為的一般法，勢必要根據新時代的新使命新要求，貫徹習近平法治思想，踐行新理念、邁向新高度、構建新格局，保障行政處罰權在法治軌道上有序運行。新行政處罰法正是在這樣的時代背景下，應運而生。

2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議以159票贊成、1票棄權通過了《中華人民共和國行政處罰法》，對頒布實施近25年的行政處罰法首次作出全面修改，原法85%左右的條文均作了調整。行政處罰是行政機關實施行政管理的重要手段，行政處罰法的修改，涉及全國各領域各層級行政機關的權力行使，關系廣大公民、法人、其他組織合法權益，社會各界都給予了高度關注和期待。

法律是時代的鏡像。作為我國行政法治歷程中具有重要里程碑意義的一部法律，行政處罰法的制定和修改，深刻體現了我們黨全面推進依法治國的歷史進程和國家治理逐步走向現代化的歷史演進。在1996年，它的頒布主要是為了解決“亂處罰”“濫處罰”問題，樹立依法行政的理念；而2021年它的修改，則是為了貫徹習近平法治思想，促進嚴格規范公正文明執法，推進國家治理體系和治理能力現代化。此次修法全面堅持了1996年制定行政處罰法時確立的處罰法定原則、公正公開原則、過罰相當原則、處罰與教育相結合原則等基本原則。同時，以問題為導向，適應實踐需要，回應人民期待，作了一系列制度創新。修改內容涉及行政處罰制度的五大方面三十余個問題，本文難逐一評析。特從此次修法對行政處罰制度進行補充、擴容的角度，選擇各方較為關注的行政處罰種類、行政處罰設定權和鄉鎮街道執法主體地位三個問題，圍繞修法背景和動因、立法爭議和考慮、新規理解和適用展開討論。

規制范圍的擴容——增加行政處罰種類

行政處罰種類的規定規范的是“哪些是處罰”的問題，直接關系著行政處罰法的規制范圍，簡言之，決定著某一行政行為是否受到行政處罰法的權限約束，是否必須適用行政處罰程序，是否為當事人提供相應救濟。行政處罰種類的規定體現了國家對行政權的“束權”力度，是行政處罰法的核心條款。

原法第八條共列舉了6類10種行政處罰，包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留，并規定了兜底條款“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。行政處罰法實施二十余年來，這一規定對于嚴格限定處罰種類發揮了重要作用，處罰名目繁多、亂設處罰的現象得以改觀。但隨著社會治理手段的不斷創新，面對日新月異的行政管理實踐，單靠傳統的行政處罰種類難以實現有效治理。一些身處行政執法一線的同志反映現有的處罰手段不夠用、不好用。盡管有兜底條款“法律、行政法規規定的其他行政處罰”，但由于缺乏行政處罰的定義，對于法律、行政法規規定的哪些行政措施屬于新創設的行政處罰種類，難以作出判斷。適當擴大行政處罰種類，將實踐中一些具有行政處罰性質的行政管理措施納入行政處罰法進行規范，加大對行政處罰行為的約束和對當事人的保護力度，各方呼聲較強，共識較高。

但對于如何擴大行政處罰種類，立法過程中各方提出了兩條不同的思路。不少意見認為，應采用類型化模式規定行政處罰種類，將行政處罰歸納為精神罰、資格罰、財產罰、行為罰和人身罰五類，如此包容性最強，既能夠涵蓋名稱各異的處罰種類，又能夠為處罰種類的創新發展留有較大空間。但另一種意見認為，類型化模式固然強化了法定處罰種類的包容性，但同時也弱化了對行政處罰類型的約束力，容易成為亂設、濫用行政處罰的突破口，導致行政處罰再次由“治”到“亂”，應當維持現有列舉模式，通過增加列舉的方式擴充行政處罰種類。

考慮到行政處罰法作為我國行政處罰領域的基礎性通用性法律，應當對我國行政處罰的主要種類作出明確，既是指引，也是規范，防止實踐中巧立名目。同時，從便于理解和操作的角度，列舉式模式指向更加具體、明確。特別是此次修法增加規定了行政處罰的定義，激活了兜底條款，一定程度上能夠解決現有規定包容性不足的問題。

因此，修改行政處罰種類規定時，遵循了穩中求進、適度擴大的原則，維持了原有的“列舉加兜底”模式，避免對行政處罰種類的確定造成過大沖擊，確保行政處罰制度在平穩中發展。同時，將實踐中適用較多、符合行政處罰性質的行政管理措施納入行政處罰種類，對行政處罰種類作了創新。修法后，行政處罰種類由8類擴展到13類，增加了通報批評、降低資質等級、責令關閉、限制開展生產經營活動、限制從業5類處罰種類，以回應實踐需求。通報批評一般是指在一定范圍內，通過書面批評加以譴責和告誡，指出其違法行為，避免其再犯的處罰形式。需要注意的是，實踐中，通報批評運用較為廣泛，并非所有的“通報批評”都是行政處罰，比如公職人員政務處分和黨的紀律處分中的通報批評都不屬于行政處罰。降低資質等級一般是指將當事人所取得的行政許可由較高等級降為較低等級，其實質是限制了當事人的生產經營活動范圍。限制開展生產經營活動則是指限制當事人從事新的生產經營活動或者擴大生產經營活動范圍，主要側重對當事人尚未從事的生產經營活動的限制。責令關閉一般是指停止當事人全部生產經營活動的行政處罰，較為嚴厲，適用應慎重。限制從業是限制當事人從事一定職業的處罰種類，主要針對公民而非企事業單位，限制的是非行政許可類的從業活動。

此外，我們注意到，在全國人大常委會初審后向社會公開征求意見的行政處罰法（修訂草案）中，曾將“責令停止行為”“責令作出行為”列入行政處罰種類，但最終作了刪除。其考慮是，“責令停止行為”“責令作出行為”的具體適用情形和行為構成較為復雜，并非都屬于行政處罰。有的屬于對當事人權益的減損或義務的增加，可歸入行政處罰；有的則屬于責令當事人停止違法行為、履行法定義務，應歸入責令改正行為，不屬于行政處罰。因此，行政處罰種類中未將其一概列入，如屬于行政處罰的，則歸入“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。

修改行政處罰種類規定時，遵循了穩中求進、適度擴大的原則，維持了原有的“列舉加兜底”模式，避免對行政處罰種類的確定造成過大沖擊，確保行政處罰制度在平穩中發展。同時，將實踐中適用較多、符合行政處罰性質的行政管理措施納入行政處罰種類，對行政處罰種類作了創新。

設定規則的擴容——增加補充設定行政處罰制度

行政處罰的設定規范的是行政處罰“怎么設定”的問題，是規范行政處罰行為的關鍵環節，行政處罰設定規則的規定也是行政處罰法的核心條款。原法關于行政處罰設定規則的規定包含兩層內容，在某行政管理領域沒有上位法的情況下，行政法規、地方性法規可以設定該行政管理領域的違法行為及處罰；在某行政管理領域有上位法且上位法對違法行為已經作出行政處罰規定的情況下，行政法規、地方性法規應在上位法規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定行政處罰。這一規定有效規范了行政處罰“設定亂”的問題。

在行政處罰法實施二十多年間，時代背景和法治環境發生了巨大變化。一方面社會治理手段不斷創新，盲目依賴行政處罰、濫設行政處罰的情況有了較大改觀；另一方面，依法治國進程不斷加快，中國特色社會主義法治體系建設不斷推進，中央層面的立法不斷健全，法律留白的空間大幅壓縮。與此同時，經濟社會加速發展，社會治理中的新情況新問題迅速涌現，法律難以及時作出精準應對，為解決上位法的“掛一漏萬”，行政法規尤其是地方性法規需要根據實際情況“拾遺補缺”。不少意見呼吁為地方立法適當“松綁”，給地方性法規更大立法空間。因此，如何完善行政處罰設定規則、擴大地方性法規設定空間，成為修法過程中的重要課題之一。

立法過程中有兩條思路：一條思路是應徹底放開，地方性法規只要在遵循不抵觸原則的前提下，就可以對地方事務設定違法行為和行政處罰。另一條思路是適度放開，堅持有限設定行政處罰的基本原則，根據上位法規定的具體情況，明確地方性法規可以增加設定行政處罰的情形。另外，還有觀點提出，在放寬地方立法行政處罰設定權的同時，應當加以一定的約束和限制。

最終，行政處罰法第十二條增加一款規定：“法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定，地方性法規為實施法律、行政法規，可以補充設定行政處罰。”同時對行政法規設定行政處罰的規則也作了相應調整。“補充設定行政處罰”制度填補了“對違法行為未作出行政處罰規定”的情形下的設定規則，是對行政處罰設定規則的重要創新和補充。可以看出，立法者在堅持“設定權有限”原則的同時，通過“小切口”審慎適度放權的立法思路，確保在維護國家法制統一的前提下充分發揮地方性法規的治理能動性。

修法之后，有三點基礎設定規則并無改變，仍需堅持：一是行政法規、地方性法規能夠設定的處罰種類有限。二是對于沒有上位法的情況，行政法規、地方性法規可以設定違法行為和處罰。三是對于上位法對違法行為已經作出行政處罰規定，行政法規、地方性法規需要作出具體規定的，必須在上位法規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。

同時，針對有上位法但上位法對違法行為未作出行政處罰規定的情況，增加了補充設定行政處罰制度。這一制度要注意從四個“特定”來理解：

一是補充設定行政處罰制度只適用于特定對象，即只有行政法規、地方性法規才能適用補充設定行政處罰制度，規章不能適用。

二是補充設定行政處罰制度只適用于特定情形，即在上位法對違法行為未作出行政處罰規定，且行政法規、地方性法規為實施上位法的情形下，可以補充設定行政處罰。即如果上位法作了義務性或禁止性規定，但未規定相應行政處罰的，為了有效促使當事人為一定行為，或者禁止其為一定行為，行政法規、地方性法規可以對違反義務性或禁止性規定的行為補充設定行政處罰。此外，為保持上下位法之間的法律價值取向相一致、相匹配，對于與上位法規定的違法行為同類的違法行為，行政法規、地方性法規經過慎重評估認為確有必要加以規范的，也可以規定其違法并設定行政處罰。比如擅自移動文物保護單位標志與損毀文物保護單位標志即屬于同類違法行為。

三是補充設定行政處罰時應把握兩個特定要素，即“為實施法律、行政法規”和“補充”。“實施”要求應以與上位法確立的基本精神和基本原則相一致，將實現上位法的立法目的和行政管理目標作為補充設定行政處罰的出發點。“補充”則要求在上位法劃定的基本行為規范體系內規定違法行為并設定行政處罰，確保“不出框”“不失當”。

四是補充設定行政處罰應遵循特定程序。在賦予行政法規、地方性法規必要立法空間的同時，仍然要警惕盲目設定行政處罰的沖動，加強對補充設定行政處罰的制約和監督。因此，行政處罰法同時規定：“擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。地方性法規報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況。”

補充設定行政處罰制度的創新對于立法實踐將產生重要影響。以《中華人民共和國大氣污染防治法》為例，其中第五十三條規定在用機動車不符合制造當時的在用機動車污染物排放標準的，不得上路行駛，但對違反這一規定的未設定相應的行政處罰。某地方大氣污染防治條例對違反這一規定的行為設定了處罰，全國人大常委會法工委在法律詢問答復中提出，對于禁止超標排放的機動車上路行駛的措施，地方性法規可以作出具體規定，但不得增設對機動車超標排放的罰款等行政處罰。對于這類即上位法作了禁止性規定但未規定行政處罰的行為，在修法前，不允許設定行政處罰，而在修法后，地方性法規為更有效地規范這類行為，結合當地行政管理實際，可以補充設定行政處罰。

實施主體的擴容——明確鄉鎮、街道處罰主體地位

實施主體規范的是“誰來實施”行政處罰的問題。實施主體的范圍在較大程度上取決于行政執法體制改革實踐所處的發展階段。在傳統行政管理體制下，鄉鎮、街道一般不具有行政處罰等執法權。根據行政處罰法關于級別管轄的規定，行政處罰的實施主體的級別一般限制在“縣級以上”，除非法律、行政法規另有規定。而在社會管理實踐中，鄉鎮、街道卻承擔了大量行政管理職責，其中多數具體管理職責都要落實到行政執法中。這種有管理職責但無執法手段的體制造成了“看見的管不了，管得了的看不見”問題，難以適應當前基層社會治理的實際需要。為解決這一問題，實踐中探索出多種鄉鎮、街道參與執法的模式，如“街鄉吹哨、部門報到”、聯合執法、委托執法，也有的將處罰權直接授權給鄉鎮、街道等，在一定程度上解決了鄉鎮、街道權責不一的問題，但這種間接執法的方式效果有限，且合法性受到一些質疑，鄉鎮、街道執法普遍面臨法律依據不足、法律地位不明的困境。

將執法權下放到鄉鎮、街道是深化行政體制改革過程中的時代要求。黨的十八大以來，黨中央多次對基層政權在社會治理中的角色定位提出了要求。中辦、國辦《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》等文件中明確提出，推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，逐步實現基層一支隊伍管執法。將行政處罰權下移給鄉鎮、街道，體現了我國社會治理模式的轉變和行政管理體制的變遷，對于構建更加簡約高效的基層管理體制，加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力基礎具有重要意義。

同時，在討論將行政處罰權下移到鄉鎮、街道的過程中，也存在一些擔憂，從全國范圍來看，各地的地域特點、法治發展程度、鄉鎮街道執法能力水平具有較大差異性，將行政處罰權下放到鄉鎮、街道很難“齊步走”“一刀切”，需要各地根據實際情況對下放的必要性、合理性、可行性作出具體判斷，一旦出現上面不切實際、隨意下放，下面承接不住、胡亂執法的情況，將激化人民群眾和基層政府的矛盾，引發大量的行政爭議。

經綜合考慮現實必要性和地區差異性，行政處罰法修改一方面堅決貫徹落實黨中央推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉的改革要求，推動在鄉鎮、街道相對集中行使行政處罰權，明確鄉鎮、街道實施行政處罰的法律地位；另一方面堅持處罰“權由法定”的法治原則，秉持因地制宜、審慎推進的思路，對行政處罰權的下放設置了諸多程序和實體條件。第二十四條規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。”

在理解適用這一規定時，要把握六個“并非”：

一是并非直接下放給鄉鎮、街道。行政處罰法授權由“省、自治區、直轄市”自行決定行政處罰權的下放，“省、自治區、直轄市”既可以是省（區、市）人大及其常委會，也可以是省（區、市）人民政府。決定的具體形式既可以是地方政府規章或者決定、命令等規范性文件，也可以是決議、決定或者地方性法規，但形式應當盡量嚴肅，以通過制定地方性法規或者地方政府規章下放為宜。

二是并非能夠隨意下放。行政處罰法并未將下放行政處罰權的決定權無條件地交予省（區、市），而是要求其遵循事前評定、事后評估、公開決定等一系列程序。下放前，各省（區、市）應當根據當地實際情況進行充分評估；下放后，應當定期組織評估，包括行政處罰實施效果是否良好、下放的行政處罰事項是否適當、鄉鎮街道是否具有承接能力等；下放的決定應當向社會公布，方便社會公眾及時了解行政處罰主體的調整情況。

三是并非所有的行政處罰權都能下放。對于哪些行政處罰權可以下放，新法設定了“基層管理迫切需要的”和屬于“縣級人民政府部門的”兩項前提條件。“基層管理迫切需要的”，如一些直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的行政管理事項。“縣級人民政府部門的”，意味著縣級人民政府、市級人民政府所屬部門以上行政機關的行政處罰權不能下放。

四是并非所有的鄉鎮、街道都能下放。新法對承接行政處罰權的鄉鎮、街道提出了“能夠有效承接”的條件，這就要求各省（區、市）在下放行政處罰權時，應當充分評估鄉鎮、街道的承接能力，確保其有充足的人力、物力、財力、能力行使行政處罰權。對于不具備承接能力的鄉鎮、街道，不應下放行政處罰權。

五是并非意味著行政處罰權的必然轉移。新法采用了“交由”鄉鎮人民政府、街道辦事處行使的表述。從法律意義上講，“交由”與“賦予”具有差別。下放行政處罰權的具體形式既可以是直接授予行政處罰權，也可以是委托行使行政處罰權或其他方式。

六是并非“一放了之”。為防止下放行政處罰權的有關地方人民政府及其部門“懶政怠政”，特別是要防止有關縣級人民政府部門以行政處罰權已劃轉為由拒不履行其他監管職責，行政處罰法提出了明確要求，對承接行政處罰權的鄉鎮、街道，要求其加強執法能力建設，依法實施行政處罰。對有關地方人民政府及其部門，要求其加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度，以確保鄉鎮、街道執法取得實效。

此外，在行政處罰實施主體的范圍上，行政處罰法也對綜合執法體制改革的新成果和新要求進行了吸收和體現，確立了綜合執法的法律地位，對行政處罰主體作了發展豐富，此處不再展開論述。

*結 語*

法律修改不是平地起高樓，而是要在原有“地基”和“主體工程”上“養護修繕”“添磚加瓦”，要在對原法的吸納、延續的基礎上加以創新、發展，避免大破大立，堅持穩中求進。從前述三個問題的立法酌量中可以看出，立法者既立足時代要求和實踐需求，優化升級了行政處罰制度，創新發展了行政處罰理論；同時，對行政處罰的基礎性制度固本培元，賡續了長期堅持的立法精神和立法原則。以守正固根本，以創新利長遠，以良法促善治。隨著新時代全面依法治國的不斷深入推進，我們相信，新行政處罰法必將為推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設注入新動能、激發新活力，在推進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮新的更大作用。