我國行政法法典化的意義與路徑

民法典的編纂對行政法的法典化具有重要的示范意義。推進行政法的法典化，對于實現行政法規范的體系化、彰顯行政法治的基本價值、加快法治政府的建設、推進國家治理的現代化、凝聚社會共識、節約立法資源、填補行政立法空白、優化法治政府建設推進機制、帶動行政法學科發展、堅定文化自信等具有重要意義。

民法的法典化也并不意味著取消特別民法，民法典只是規定社會達成了共識的、具有較強穩定性的民事規則，在公司法、保險法、消費者權益保護法等單行法中仍然存在著大量的特別民法規范，這些規范并不會因為民法典的制定而失去其效力。行政法的法典化也同樣如此。

推進行政法法典化有幾種不同的路徑可供選擇。這些路徑各有優缺點，需要加以綜合權衡。

第一種路徑，制定一部統一的行政程序法。統一行政程序法方案的優點在于有很多域外經驗和地方實踐可資參考，行政法學界在這方面也已經進行了大量的研究，取得了豐富成果。但這一方案也有其缺點。一方面存在名不副實的問題，其中必然會包含很多實體性規定。另一方面，受程序法之名的影響與限制，依據這一方案作出的立法，在體系結構、規范容量等方面又難以凸顯實體性規定的重要性。

第二種路徑，制定一部行政法通則或行政基本法。制定行政法通則方案的優點在于，既能夠對一般行政法領域中最為基本的和重大的問題進行規范，又不會因為容量過大、規范事項過于復雜而在短期內無法實現立法目標。但其缺點在于容量有限，對一般行政法領域的有些基本或重要問題可能仍然難以規定。

第三種路徑，制定一部完整的行政法典。制定完整統一的行政法典方案的優點在于容量大、事項全，缺點在于立法任務重，對于行政法理論儲備的要求高，各方面達成共識的難度相當大。

第四種路徑，制定一部行政法總則。行政法學界倡導制定行政法總則的應松年教授，最初將行政法總則和民法總則作類比，主張以民法總則為范本，采取“提取公因式”的辦法，將行政法律制度中具有普遍適用性和引領性的基本規范制定為一部行政法總則；然后，根據我國國情和法治特點，同樣形成行政法各分編。可見，這種意義上的行政法總則相當于行政法典中的總則編，但目前應松年教授所帶領團隊起草的專家稿，有走向行政法通則的傾向。因為參與起草工作的學者，普遍對行政法總則有很高的期待，自覺不自覺地擴大了其調整范圍，最后導致名為“總則”實為“通則”。

作者認為，為推進我國行政法的法典化，在目前階段可將制定行政法通則即簡明版的行政法典作為目標，待積累經驗、條件成熟后再制定完整版的行政法典；也可先制定行政法總則，在將來編纂行政法典時略加調整后以其為總則編（鑒于此，在確定行政法總則的具體調整內容時要統籌考慮行政法典各分編的內容）。

從我國編纂民法典的經驗來看，《民法通則》（1986年）共9 章，依次為基本原則、公民（自然人）、法人、民事法律行為和代理、民事權利、民事責任、訴訟時效、涉外民事關系的法律適用以及附則；《民法總則》（2017年）共11 章，依次為基本規定、自然人、法人、非法人組織、民事權利、民事法律行為、代理、民事責任、訴訟時效、期間計算以及附則。由于制定時間相距甚遠，其間我國經濟社會與法制狀況均發生了深刻變化，因此二者的實質內容有很大差異，但在規范結構和事項上卻高度一致。之后民法典總則編（2020年）基本保持了民法總則的結構和內容不變，只是根據法典編纂體系化的要求進行了微調。以此為參照，先制定行政法通則還是先制定行政法總則可能并無太大的差別，二者的主要結構和規范事項均可為將來的行政法典所吸收。

應當特別說明的是，無論制定何種形式的行政法典，都不是要取代部門行政法。與行政法總則相對的行政法分則，或者與行政法典總則編相對的各分編，主要是針對不同類型的行政行為加以調整，仍然屬于一般行政法而非部門行政法。其實，民法的法典化也并不意味著取消特別民法，民法典只是規定社會達成了共識的、具有較強穩定性的民事規則，在公司法、保險法、消費者權益保護法等單行法中仍然存在著大量的特別民法規范，這些規范并不會因為民法典的制定而失去其效力。行政法的法典化也同樣如此。