問題二：如何實現環境法法典化

呂忠梅：以“適度法典化”方式進行中國環境法典編纂

首先，應界定“生態環境”基石概念，厘清環境法律關系。第一，在某種意義上說，環境法典編纂如果不能以確定的基礎概念統領編纂思路，對現有環境法律進行環境污染防治、自然資源保護等簡單的類型化處理，實質上是在重復“要素問題——立法應對”的碎片化立法思路，根本無法滿足法典周延性與協調性。因此，界定“環境”的概念是實現法典調整范圍適度的前提條件。同時，方法論上確定的“環境”概念也必須與認識論上的“可持續發展”能夠高度契合。第二，基于“生態環境”而產生的各種社會關系，在為法律規范所調整后，即形成以權利義務為內容的法律關系。環境法律關系與可持續發展，實際上本源相通：法律關系自是對社會關系之法理抽象，而可持續發展也緣起于“自然的、社會的、生態的、經濟的以及利用自然資源過程中的基本關系”。可持續發展在法典語境下即是通過環境法律關系之治理，而環境法律關系亦是可持續發展法治化的形式載體。因此，可以通過不同的標準，對環境法律關系進行污染防治關系與自然生態保護關系、平權型環境法律關系與隸屬型環境法律關系、絕對環境法律關系與相對環境法律關系、抽象環境法律關系與具體環境法律關系等類型化論證，從立法技術上保證環境立法的“適度法典化”。

其次，以“生態環境法典”命名，采取“雙法源”模式。以“生態環境法典”命名，有憲法依據，既能彰顯生態文明時代特色，又能契合可持續發展目標價值，還能標示本質的基石概念，是最佳選擇。值得注意的是，當前我國的生態文明體制改革還正在進行中，一些“補短板、強弱項”的生態環境立法還在研究制定過程中。這在客觀上要求環境法典編纂在注重確保體系穩定的同時，必須保持對改革實踐的開放性。因此，環境法典編纂的任務主要在于將新時代國家戰略和憲法確定的“美麗中國”建設目標法律化，整合提升現行環境法律規范的基本價值、共性原則，改變分散立法、分別立法所帶來的法律沖突和重疊等問題，形成具有基礎涵蓋力與綜合協調力的框架體系型環境法典。同時，也需要適當保留部分環境單行法，以規范處于復雜、變動狀態的局部領域，補充、完善和細化環境法典，并利用單行法進行適應性增刪或修正的簡便性，減少法典封閉、僵化等弊端。采取這種方式，也有利于妥善處理環境法典與民法典、刑法、訴訟法、生態環境政策、國際條約之間的關系。

最后，以可持續發展為價值目標，以“生態環境”為基石概念，以法律關系為體系化工具，構建環境法典框架體系。環境法典編纂以可持續發展為目的價值，統轄整個法典，其效力主要源自法典目的對可持續發展規范內涵之詮釋。可持續發展作為環境法典的價值目標，不僅完成了可持續發展自身的法律淵源化，而且實現了現代環境法價值體系的重構。這充分體現了環境立法的雙重理性：可持續發展是居于主導地位的目的價值，是環境法典所追求的目的與理想，體現的是價值理性；而生態安全、環境公平、公益保障是環境法為實現可持續發展目標的工具性價值，是環境法典應有的基本法律屬性或共性價值，體現的是工具理性。目的性價值決定并統合現代環境法的動態運作，但實現其目的性價值離不開工具性價值的支持與具體實施。將法教義學方法運用于環境法典編纂，必須體現環境法的實質法特性，構建以目的價值為核心、以工具價值為技術方法的基礎概念與基本邏輯體系。

環境法典編纂應將“環境法典概念與邏輯”與“環境法典編纂的概念與邏輯”有機結合：前者以“可持續發展”為核心展開，圍繞可持續發展價值目標，以可持續發展的基本內涵——可持續經濟、可持續生態環境、可持續社會構架環境法典的分編體系，充分體現可持續發展以生態可持續為基礎、經濟可持續為條件的環境與發展綜合決策理念方法，強調人類在發展中系統考慮經濟效率、關注生態和諧和追求社會公平的系統性、整體性思維方法，促進人的全面發展的最高目標，明確環境法典的“價值半徑”；后者以“生態環境”為基石概念，以法律關系為基本邏輯，將可持續發展確定的“價值半徑”具體化為環境法典的調整范圍、調整對象及主客體關系，在立法技術上實現“適度法典化”目標。

孫佑海：環境法典編纂在內在邏輯體系上，主要分為體例結構、內部構造和內容取舍等方面

首先，體例結構分為總則、分則和附則。在結構安排上，考慮到我國現有的環境法律體系以及為法律界所習慣的歸類模式，在體例結構上分為總則、分則和附則三個部分較為恰當。總則部分單獨成編，具體可以分為三章。第一章規定基本的環境法規范。包括編纂環境法典的立法目的、適用范圍、基本國策、基本原則、環境資源保護的一般權利和義務、監督管理的基本體制、建立跨行政區域協調機制、設置流域管理機構、財政投入、環境教育、科研、獎勵等。第二章為重要制度，其內容涵蓋國家環境與資源保護領域的主要制度并明確生態環境監管體制機制等。第三章為公眾參與和信息公開，集中規定公民的基本程序性權利，包括獲取環境信息的權利、參與公共環境事務決策的權利、環境權益被侵害后獲得司法救濟的權利等。在分則編，應當對影響人的生存環境的污染行為、生態破壞行為和不適當利用自然資源的行為作出規范。

總則編和分則編的關系，應當按照“總則抓宏觀、分則抓中觀微觀”的原則進行安排，總則進行統攬全局的原則性規定，分則分門別類對不同領域的利用環境和資源的行為作出規范。

其次，內部構造應以污染控制和生態保護為主。環境法典的編纂，是一項復雜的立法工程。雖然我國目前環境法的體系已經基本形成，但是從環境法的調整對象來看，污染防治和生態保護的立法相對完備一些，而自然資源保護的立法比較薄弱，在法律部門發展不平衡的情況下，就應當優先考慮對成熟的部分進行編纂。其一，應當優先考慮編纂污染控制領域的立法，包括大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治、海洋污染防治、固體廢物污染防治、噪聲污染防治、放射性污染防治、核污染防治以及其他公害防治的立法。其二，應當考慮編纂生態保護的立法。包括生態鑒定、生物多樣性保護、自然保護地監管并對污染防治制度與生態保護制度的銜接，作出明確的規定。其三，對于自然資源開發中產生的不利于環境保護和資源節約的行為，作出明確規范，使之符合黨和國家生態文明建設的基本要求。

最后，內容取舍方面堅持守正與創新相結合。環境法典的編纂，絕不是簡單的法律合并。在進行環境法典編纂的同時，應當根據制度之間的內在關聯以及環境管理的客觀需要，將有利于環境與資源保護的有效制度予以繼承，對實施過程中存在問題的制度予以完善和革新，同時填補環境與資源保護領域的法律制度空白。這個立法思路，可以概括為：“需要守成則守成、需要創新則創新。”在制度守成方面，建議將環境標準制度、環境影響評價制度、排污許可制度、“三同時”制度、環境監測制度、環境稅制度、環境保護規劃制度、自然保護區制度等成熟的制度措施列入其中。在制度創新方面，在污染防治領域，建議增加防治光污染、熱污染、化學物質污染等新規定；在生態保護領域，建議將生物多樣性保護明確為國家戰略；在自然資源保護領域，建議增加在自然資源開發利用中促進“碳中和”的制度和規范。

汪勁：將適度法典化、提取公因式和銜接單行法律適用規則作為環境法典框架體系的構建原則和方法

首先，中國環境法典框架體系構建應當采用適度法典化方法。限于中國環境法體系的廣義性和法源的廣泛性，加上國家為履行環保義務、實施環保法律而設立有多元行政機關統一或者分工負責參與環境管理事務，環境法學者為此提出了以“適度法典化”的方法編纂中國環境法典的框架體系構建思路。環境法典編纂中的適度法典化，實質上是指以一定原則和方法為標準對構成環境法典法源的環境單行法律作出納入法典或者保持原狀的編纂方法，保持環境法體系的“法典－單行法律”并行的最終構造。我認為，將環境法典編纂的范圍“適度”確定在環境保護法、污染防治法、自然保護法和綠色低碳發展法等領域，排除自然資源法和能源法以及其他關聯性環境保護法律規定是最優方案。

其次，從廣義環境保護理念和分類規制特征，提取公因規則和有所為有所不為的方法。編纂環境法典總則的意義和功能在于強調總則對所有環境法律關系領域的各類環境利用行為的統一指導性和統一適用性。然而，民法典總則編以私法原理為結構主線提取公因式規則的模式并不能適用于環境法典總則編的編纂。在我國環境法體系的范疇中，因立法所保護價值的目的不同，環境立法的價值呈多元化傾向等因素的大量存在，難以從立法目的各異、公私規范夾雜、行政部門主導的單行環境與資源保護法律中提取作為統一指導并統一適用的“公因式”規則。我認為，我們可以繼續以潘德克頓體系關于法律關系與法律行為理論指導環境法典總則編的編纂，以單行環境立法在污染防治、自然保護和綠色低碳發展等領域確立的共通性法律規范作為總則編纂提取公因式規則的主要法源。從廣義環境保護理念和分類規制特征分別提取公因式規則的方法，就是對構成我國環境法體系范疇內的法律部門作出取舍，從環境保護價值相同的環境污染防治法、自然保護法和綠色低碳發展法中提取總則所需的公因式規則，并以此指導自然資源法、能源法和其他環境利用行為單行法律在環境保護領域的立法和適用。鑒于我國自然保護立法相對薄弱，環境法典總則編的若干基本原則和基本制度還需要通過立法創新予以確立。

最后，應當為國家基本法律和環境資源單行法律的適用規定銜接條款。

在環境法典框架體系的構建創新中，可以安排三條路徑分別規定環境法典和國家基本法律和環境單行法律等的銜接條款：第一條路徑是和國家基本法律的銜接。主要有與《刑法》有關規定的銜接、與民法典有關規定的銜接、與國家訴訟法律（行政訴訟法、民事訴訟法和刑事訴訟法）的銜接。如當前有諸多環境污染和生態破壞案件就涉及多個法律責任的追究問題，既涉及實體規則的交叉適用，也涉及程序規則的交叉適用，還涉及不同性質訴訟中對同一證據的效力判定規則等，這些法律適用的新問題在各單行訴訟程序法律中并未作出規定，因此環境法典應當根據環境審判的特點對此作出銜接性規定。第二條路徑是和國家環境單行法律的銜接。在適度法典化原則下編纂環境法典必須有所取舍。采取環境法典與單行法并行的方式，并在環境法典中規定與環境單行法律之間的銜接條款。一是為環境單行法律提供適用指引；二是就法律之間的不一致提供選擇適用的基本規則。第三條路徑是針對環境領域的新情況和新問題，通過授權性規范授權政府主管部門依法制定與規制變化中的環境問題保護一致的政策措施，以及授權制定處于變化中的科學標準和技術規范等規則的銜接規則。

李摯萍：立法編纂程度的適度、法典結構及內容的適度、法典編纂進度的適度

首先，立法編纂程度的適度。近年來，大陸法系國家關于法典編纂和法律匯編的區分已日益模糊化，體現出逐漸融合的特點。現在在歐洲國家中使用“法典化（codification）”一詞與大陸法系語境中對“法典化”的傳統界定已經不完全一致，加入明顯的匯編特點，如意大利的《環境法典》，而且各國之間的法典化差異也相當大。總的來說，大部分國家采取的是“編纂+匯編”的方法。如法國的《環境法典》，總則是創新性的立法，具有編纂性，分則以匯編為主。為了減少立法的難度，中國宜采取“編纂+匯編”的方法。重點對總則進行編纂，將分布于各個單行法中的一般性規則進行抽象總結，對新的理念進行吸收采納，對于普遍適用的制度進行總括性規定。而分則則在對編入的單行法進行清理重復、矛盾、過時條文的基礎上進行匯編。

其次，法典結構及內容的適度。將所有的環境立法納入一個法典中既無可能，也無必要。但是環境法典包含哪些領域，納入哪些單行法則是需要我們認真研究的。環境法典的體系結構不宜過大，條文不宜過多，否則會走向另外一個極端，一個過分復雜的法律文本本身同樣會讓用法者無所適從。建議首先優先考慮對立法已經比較成熟，而且內容高度同質化領域的立法進行編纂。如污染防治法，同質化的條文很多，有必要進行簡化和整合。自然資源法方面，各種自然資源的特性相異較大，如《森林法》與《水法》，它們之間的同質化立法條文不多，編入法典對于法律簡化的意義不大。此外，生態保護領域的立法目前相對缺乏，建議利用法典編纂的機會進行補足，增加自然保護地法專章（其中包括國家公園立法），還應該補充生物多樣性立法、濕地保護立法。

最后，法典編纂進度的適度。環境法典的編纂不能操之過急，不必一步到位，可以分兩部走，先總則，后分則。總則在環境保護法的基礎上進行修改完善。環境保護法是我國環境保護領域的基本法，該法雖然于2014年修改過，是最早將促進生態文明建設寫入立法宗旨的法律，但是由于歷史的局限性，該法修訂過程中仍然存在對自身的定位和宗旨使命不夠清晰，對生態規律反映不夠深入，缺乏山水林田湖生命共同體理念，對生態系統的功能和價值認識不充分等問題。為了使環境保護法承擔起統籌山水林田湖生態環境綜合保護修復龍頭法的重任，該法需要進一步完善。應在環境保護法中明確人與自然生命共同體以及山水林田湖草生命共同體理念。環境保護法必須從尊重“生態環境”的綜合性、系統性和相互關聯性的本質特征出發來進行制度構建。國家環境保護應該以改善環境質量為目的，形成陸海空綜合協調、整體保護、系統修復的格局。國家的環境保護總體政策應該更加體現環境保護的宏觀性、整體性和綜合性。從國家環境治理現代化和生態文明建設的需要出發，完善生態環境制度體系。補充生態環境綜合決策、生態環境質量管理、生態紅線管理、生態環境修復制度等新制度，修改環境影響評價、環境許可、生態保護補償等重要制度。從生態安全和合理利用資源以及保護公民環境權的目的出發，完善生態保護的一般性規定。從生態環境保護的特殊性出發完善生態環境責任體系和問責制。第二步是編纂分則，重點編纂污染防治編以及生態保護編。污染防治編以現有法律條文的簡化及重組為主，生態保護編以補充性立法為主。

秦天寶：環境法律規范的類型化整理是環境法典編纂的重要基礎

環境法典編纂所面臨關鍵問題之一，就是通過系統性的法律法規和典型案例梳理，解決法典所內含抽象性、普遍性和穩定性特征，與環境問題的具體性、個別性和速變性之間的張力。

首先，針對環境問題的復雜性與法典的簡約性不兼容的問題，可以通過“總則+分則”的環境法典立法模式，進而借助具有統領性和全局性意義的總則編纂，能夠實現二者的適當平衡。特別需要強調的是，環境法典總則是破解環境法律過度復雜、碎片化的核心。環境法典的編纂不能是現行環境立法的簡單匯編，否則就失去了意義。通過總則對普遍性和共同性的內容加以集中規定，可以減少法律條文的編排，進而極大地節約法典的篇幅，使法典在邏輯上大大精煉，避免或減少現行環境法律中的冗贅、重復、沖突之處。而在類型化思路下進行系統性的規范歸納整理及深度分析，是避免環境法典編纂淪為“法律匯編”的必要保障。

其次，針對環境問題的個殊性與法典的統一性不配套的問題，可以通過科學理性的方式找到一定的共同性特征作為法典編纂的基礎。環境法典的編纂須以生態環境的整全性保護為宗旨，在綜合考量自然、經濟和社會各種因素的前提下，確立一個最低限度的、普遍適用的且符合生態環境規律的環境保護共識。這一工作有賴于對現有環境法律規范的深層次分析，亦即類型化的規范整理。

最后，針對環境問題的速變性與法典的穩定性相互調和的問題，法典編纂者基于有限理性須選擇“適度化”的編纂策略，出臺具有基礎涵蓋力與綜合協調力的框架體系型環境法典，允許起拾遺補缺、細化說明作用的單行性環境法作為環境法典的“衛星法”而獨立存在，在“解法典化”與“再法典化”之間搭建制度接口。環境法典與并存的單行法相互關系如何處理，也需要建立在對中國環境法律規范發展及司法裁判情況動態考察的類型化梳理基礎上。

李艷芳：以法典體系效益為綱，從確定性、穩定性與開放性三個維度予以具體展開

首先，在適度法典化這一定位的指引下，體系效益在法典確定性的維度上要求對環境法典的調整范圍予以明確。確定環境法典的調整范圍是立法者圍繞環境法的核心范疇進行外延劃界的過程。我國現階段的環境法典編纂對劃界依據需要進行綜合考慮，在避免重大遺漏的同時警惕“環境法帝國主義”。環境問題作為環境法產生的客觀因素，法典應在現行法的基礎上繼續對此有所回應，但應基于生態整體主義的視角對環境規范進行選擇。環境保護主管部門與環境法的制定與實施聯系緊密，加之我國剛剛完成生態環境部與自然資源部等相關部門的權責調整，環境法典需要適應新的機構職能，明確各部門內的環境保護職責并完善部門間的溝通協調機制。人類對環境的影響總是通過作為或者不作為的行為而產生，盡管由于環境行為的概念界定過于抽象使其當前難以作為法典規范構建的核心范疇，但可以考慮將其融入原則條款對法典范圍在抽象層面予以適當拓展，從而為未來情形預留解釋空間。在社會生活各方面牽涉甚廣的背景下，法典編纂過程可謂是環境利益的文本化，尤其是當環境權陷于理論糾葛而難以法定化之時，環境利益不失為一個規范串聯的線索，但為避免利益泛化而導致法典過于求全，環境利益需要結合環境法淵源而進化為環境法益。

其次，法典邊界劃分之后，其內部規范在體例構造上的嚴密程度影響著法典體系效益在穩定性上的發揮。自我國民法典對《德國民法典》總分結構的繼受以來，是否采取總分結構這一前提性問題在我國法典體例的討論中似乎是一個不證自明的結論。但對于環境法而言，答案實際上取決于法典化的程度，具體在此體現為規范關聯方式，即環境法規范是在垂直抑或水平維度上被切割的。若依據規范所針對的環境問題進行垂直切割，則法典內每個部分將會自成體系而不需要總則；若依據規范之間普通與特別的關系進行水平切割，則普通性規范自然會形成總則。誠然，環境法規范因其具有明顯的問題導向特征而容易被垂直切割。在環境法的子領域中，一類環境規范的創制旨在解決某一環境問題。在法典編纂中若依此進行分割，各編內部則自成一體，法規范也難以跨越各編界限進行橫向關聯從而形成真正意義上的總則。這一規范切割的思路便于單行法時代法律的制定與實施，也因此可以滿足基于現行法統一而成的形式法典的需求。然而，隨著環境問題的增多與復雜，此種切割方式會引發法典各分編之間的重復與混亂。因此，基于我國適度法典化的立場以及生態整體主義的考量，應當主要以規范的水平分割為法典化方向，也因此宜采總分結構。

最后，環境法典與其外部的環境法規范進行有機銜接，以保持一定的開放性。環境法典與其他部門法的關系在法規范上主要體現在制度措施與救濟方式兩方面。其一，環境法典在制度措施方面有賴于行政法與經濟法的現有框架。環境規制理論將環境保護措施分為命令控制型與市場激勵型，前者依托行政行為來實現，后者涉及稅收、價格、財政以及金融等經濟法上的宏觀調控制度。其二，環境法典在救濟方式上需對接訴訟法、民法、行政法與刑法有關訴訟程序與法律責任的規定。

陳海嵩：規范“生態環境治理體系”的“1＋3”邏輯理路

我國環境法典總則中應用專門章節規定“生態環境治理體系”，按照“1＋3”邏輯理路展開。我國環境法典總則應順應生態環境治理現代化的目標，設立專章對“生態環境治理體系”予以專門規范。該章節內容則按照“1＋3”邏輯理路展開，即包括兩個主要的方面：一是基于現代環境治理要求的“生態環境監管體制”，明確誰來管、管什么、怎么管的問題；二是基于環境治理體系實施邏輯而針對環境治理多元主體規范性要求，即主體所承擔的生態環境保護職責，具體分為黨委與政府、企業、公眾三個部分，明確其中的職權、權利與義務。從性質上看，環境法典總則應當提供通過“提取公因式”而成的基礎性規范。因此，環境法典總則對有關主體的規定應當為相關主體行為提供基本依據和指導性原則，在分則中加以擴展細化；同時，總則對于不同主體的規定應當全面，避免生態環境治理某類主體的規范缺失。

徐以祥：應當從內在價值體系構建、完善環境法律的總體結構和增強環境法律制度的體系功能三個方面進行推進我國環境法律實現體系化

首先，以環境價值融貫性為核心建構環境法的內在價值體系。生態文明的理論要求法律對具有公共性的、體現未來時代人利益和自然生態本身價值的生態環境利益進行系統性、整體性的保護，這決定了僅僅依托傳統的法律部門不能對生態環境提供有效的保護。生態文明需要一個以生態環境價值為核心價值，以生態環境公共利益保護為核心訴求的法律體系。在生態環境保護的法律規范中，生態環境保護是其核心的價值訴求，這些法律規范對生態環境提供直接的保護，為生態環境利益設置核心的法律原則，構建生態環境保護的核心制度體系。

其次，以內容全面性和邏輯自洽性為重點完善環境法律的整體組成及其結構。一方面，我國的社會主義法律體系中應當確立環境法律體系的地位，并按照生態文明的總體要求建構內容全面的環境法律體系。在當前法律體系中，環境資源法沒有成為獨立的法律體系。污染防治法被劃入了行政法，有關資源和生態保護的法律被劃入了經濟法。在生態文明入憲的背景下，環境法作為一個獨立的部門法律體系的地位應當得到確認。而且，應當根據生態文明的要求，彌補環境法律的空白和短板。特別是在目前比較薄弱的自然資源法和生態保護法兩個領域，需要通過修改相關法律和制定新的法律來彌補我國環境法律體系的空白和短板。另一方面，應當選擇合理的模式來進行環境法律體系整合，以促進環境法律內部的邏輯自洽和結構合理。未來可以考慮通過適度法典化的方式來進行我國環境法律的體系整合。即從生態環境資源一體化規制的視角，制定針對污染防治、自然資源利用和生態保護的總則性規范，通過這種總則性規范來實現環境法律的體系整合。

最后，以提升有效性為目標推動環境法律制度體系的功能優化。一方面根據環境、資源和生態整體性保護的理念對污染防治、自然資源保護及生態保護三大制度板塊進行體系整合。第一，應當強化總體的生態環境狀況評估制度和規劃制度在環境資源法中的基礎性地位。科學的風險評估是生態環境風險系統管理的基礎性和前提性的步驟。第二，確立生態環境資源綜合規劃在各種規劃中的先定性效力。另一方面，構建以人體健康和生態安全為初級目標、以不斷提升生態環境品質為高級目標的制度體系。第一，確保人體的健康和生態系統的安全是制度體系首先應當實現的目標，相關的制度短板需要優先得到彌補。在公眾健康保護方面，我國應當建立健全公眾健康保護的相關環境規劃制度及標準制度、健康風險評估制度、公眾環境健康風險管理制度、公眾環境健康風險交流制度等具體制度在內的法律制度。在生態系統安全方面，我國應建立健全以生態紅線制度和國土空間開發保護制度為核心的相關制度體系，確保生態空間和生態功能的基本安全。第二，要達成生態環境品質提升的目標，需要強化生態環境效果總體管控制度在我國環境資源法律制度體系中的地位。側重于總體的環境質量管控的主要制度包括排放總量控制制度、取用總量控制制度、基本環境能力保持制度、保護區制度和環保“紅線”制度、環保名錄制度、環保規劃制度等。

【文獻來源】

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李艷芳，田時雨：《比較法視野中的我國環境法法典化》，載《中國人民大學學報》2019年第2期。

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陳海嵩：《生態環境治理體系的規范構造與法典化表達》，載《蘇州大學學報(法學版)》2021年第4期。

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