易地扶貧搬遷對可持續生計理論的貢獻

劉誠

經過長期的反貧困理論研究和實踐，“可持續”已成為全球公認的扶貧工作的核心要義。近年來，我國貴州等地啟動了涉及上百萬人口的易地搬遷扶貧活動，這是對可持續生計理論的偉大實踐和理論創新，真正做到了人與環境的可持續，提升了長期生計能力，是對全球扶貧事業的巨大貢獻。本文從可持續生計理論的歷史發展脈絡入手，探討我國的易地扶貧搬遷實踐對可持續發展生計理論的貢獻。

一、可持續生計理論的內涵

1987年，世界環境與發展委員會向聯合國提交研究報告《我們共同的未來》，首次提出“可持續生計”這一概念，認為人們應該具備維持基本生活所必需的充足的食物和現金。1992年，聯合國環境與發展大會上通過的《全球21世紀議程》把可持續生計作為世界各國消除貧困的主要目標。

近年來，對于可持續生計理論研究的新進展主要集中在設計精細化的實踐方案或實驗做法，以落實和強化貧困人口的“可持續生計”能力。如2019年諾貝爾經濟學獎獲得者班納吉、迪弗洛和克雷默的主要貢獻就是“在減輕全球貧困方面的實驗性做法”。正如英國《金融時報》所指出的，諾貝爾獎獲得者的學術研究仍在可持續生計理論的基本內涵之下，他們的獲獎很大程度上是因為扶貧的現實意義重大。具體到我國的扶貧事業，做好扶貧實踐的理論總結，向世界扶貧事業提供中國智慧和中國方案具有重要的理論價值和現實意義。

改革開放40多年來，我國7億多人擺脫貧困，對世界減貧貢獻率超過70%。我國扶貧的重大勝利不是從天上掉下來的，更不是誰賜予的，而是在中國大地上“土生土長”出來的。因此，講好中國扶貧故事，做好扶貧實踐的理論總結，向世界扶貧事業提供中國智慧和中國方案具有重要的理論價值和現實意義。

二、可持續生計理論的國際實踐及問題

可持續生計理論最初關注宏觀層面，隨后關注個人和家庭福利，之后很多組織和機構開始運用這些概念制定戰略、目標和政策等。這些機構包括聯合國開發計劃署（UNDP）、美國援外匯款合作組織（CARE）、英國國際發展部（DFID）、世界銀行（WB）以及亞洲開發銀行（ADB）等。可持續生計理論在這些國際組織的實踐應用中得到細化、總結和提煉，形成了適用于不同細分領域的指導框架。然而，我們必須認識到，盡管可持續生計理論在國際實踐中越來越精細化，結合當地實際情況形成了靈活多變的制度設計，且取得了一定的成效，但是仍存在諸多問題和不足。

（一）不能解決“一方水土養不起一方人”的根本性問題

國際扶貧項目大都遇到了“發展權利和環境保護”的矛盾，即當地民眾在發展中往往會對自然環境造成破壞，面對發展優先還是環境優先這一兩難問題，決策機構往往左右為難。因此，為了盡可能降低項目實施對環境的不利影響，具有爭議性的國際項目一般都是通過進行小規模的實驗來展開的。即在其他條件可控的情況下對小范圍民眾進行局部性救助。可以說，這種做法僅僅是“靜態”的“小范圍”救助活動，不具備大規模長期實踐的可行性，長期貧困地區往往是發展權利和環境保護之間具有不可調和的矛盾，若不能跳出“時空”局限，不走出“一方水土養不起一方人”的根本困境，就無法真正賦予當地貧困人口可持續生計能力。

（二）短期援助的方式治標不治本，未能形成可持續生計能力

國際社會對外扶貧的主要解決方法是援助，而部分經濟體援助機制背后的思維模式是計劃者用自上而下的方式為援助接受方規劃宏大的發展路徑，實質上剝奪了當地人在發展中的主體地位。此外，傳統的發展經濟學強調的是對貧困地區特定時期特定領域的援助，一般僅限于農業、環保、醫療和就業等少數領域，這是一種消極的發展觀和扶貧觀。“授之以魚不如授之以漁”，真正符合可持續生計的扶貧做法，應該是更加積極的，更加富有創造性的，如通過城鎮化、工業化帶動當地整體經濟的增長和社會事業的發展，提升群眾長期生計能力和生活幸福感。

（三）對移民援助的偏見，顯示出扶貧的真實意愿較低

國際扶貧項目往往都是基于在當地進行援助，沒有將移民作為主要援助內容，而這恰是提高當地人力資本最直接有效的方式。英國是援助非洲較多的國家，超過1/3的官方援助被分配到撒哈拉以南非洲。即便是這樣的對非援助強國，對移民相關舉措也極為謹慎。2018年8月，時任英國首相特雷莎·梅在訪問非洲時的一項援非措施或者重大外交成果就是，通過英國政府志奮領獎學金項目向最多100名非洲年輕人開放。實際上，在面對外來貧困人口時，部分發達經濟體不是采取救助措施，而是封鎖邊境不讓難移民進入。從這些國家對待難移民的態度可以看出，其全球扶貧的真實意愿并不高，一些國際項目的創建更多地是一種“姿態”，一種“國際戰略”選擇。

（四）附加較多的政治條件，限制了項目組織與執行能力

西方發達經濟體援助發展中國家政府的扶貧項目，往往設定政治條件，如當地政治領袖應在打擊腐敗、環境保護和性別平等方面遵守特定標準。Acemoglu和Robinson（2012）認為，綁定“自由市場或走向民主”等政治條件，不能有效改變當地制度環境，最終結果只能是犧牲了當地政府和民眾的靈活性、自主性和發展動力，拉低了扶貧項目的執行力和實際創造力。2020年，世界銀行發布的《精英俘獲國際援助：來自離岸銀行賬戶的證據》顯示，約7.5%的國際援助資金流入了貧困國家精英人士的海外賬戶。

三、我國易地扶貧搬遷對可持續生計理論的傳承與創新

人的生存和發展權利是毋庸置疑的，但是當它與自然環境產生矛盾時，往往會產生認知分歧。可持續生計理論注重人與自然的和諧相處，2015年9月聯合國發展峰會通過《2030年可持續發展議程》，著眼統籌人與自然和諧共處，兼顧當今人類和子孫后代發展需求。然而，現實中發達國家卻經常以氣候和環保為理由，限制貧窮國家的發展權利。

與之相比，我國實施的易地搬遷扶貧政策真正傳承了可持續生計理論對于人與自然和諧共處的精神實質，并從發展角度拓展了可持續生計理論的內涵，向世界提供了一個大規模扶貧的現實可行方案。

（一）對可持續生計理論的傳承

人的可持續發展、人與自然的和諧共處是可持續生計理論的基本理念，也是相關實踐的初衷與使命所在，易地扶貧搬遷與之完全耦合。國家發展改革委公布的數據顯示，截至2020年3月底，全國累計建成易地扶貧搬遷安置住房266萬余套，實現搬遷入住建檔立卡貧困人口947萬人，搬遷入住率達99%。可以說，我國通過易地扶貧搬遷的方式，為世界各國和國際組織踐行可持續生計理論提供了一個很好的范例。我國易地扶貧搬遷始終與可持續生計理論的本意相一致，堅持人與自然和諧共處，反對破壞生態環境，但更要給予貧困人口發展的權利和能力。

（二）對可持續生計理論的拓展

長期以來，圍繞打贏脫貧攻堅戰，中央和地方相繼出臺和完善了“1+N”政策體系，涉及多方面的內容，很多“老大難”問題都有了針對性的措施，打出了政策組合拳。易地扶貧搬遷抓住了“一方水土養不起一方人”這個“人與自然”“發展權利與保護環境”的根本性問題，將環境造成的資金、土地和人才等一系列生計資本和社會保障等問題，通過空間的挪移來解決。如果說貧困人口是全面建成小康社會最突出的“短板”，那么生活在“一方水土養不起一方人”地方的貧困人口則是“短板中的短板”。既然“一方水土養不活一方人”，既然重重大山阻隔了村民分享現代化的紅利，既然貧困趕不走、小康進不來，那么最好的選擇就是搬遷。這一做法跳出了傳統可持續生計理論就地扶貧的局限性，是一個革命性突破，而更大的突破還體現在搬遷的規模上，國際扶貧項目大多是小規模試驗，較大的項目也不過上萬人而已，但在我國的具體實踐中，僅貴州省的搬遷人口就達到了世界銀行幾十年的扶貧規模。

（三）展現了強大的組織力和執行力

易地扶貧搬遷是由各級政府主導的、以群眾自愿參與為基礎的人口遷移活動，是將居住在自然條件惡劣地區的農村貧困人口搬遷到生存與發展條件好的地方，從根本上改善其生產生活條件，實現搬遷脫貧、易地發展的一種扶貧方式。強有力的易地扶貧搬遷政策和制度保障讓可持續生計構建不再是一項自發的、個體的行為，而是會對搬遷人口生計資本重構、生計能力再造、生計策略選擇以及可持續生計實現的全過程都產生重要影響的行為。

（四）與生態移民和市場移民有極大的不同

“易地扶貧搬遷”這一概念屬于我國的特有詞匯，在國外一般被稱作“生態移民”，其本質是對貧困群體生存環境、生存成本與生存方式關系的系統性考量，是針對“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口進行系統與整體搬遷的一種扶貧方式。它既不同于因自然災害或者國家重點工程建設而產生的移民，也不同于因市場力量驅動而產生的移民，而是在推進精準扶貧、推進新型城鎮化建設與全面建設小康社會的宏觀背景之下，兼具減貧發展、生態保護與社會和諧多重目標的制度性扶貧方式。所以說，易地扶貧搬遷是在可持續生計理論框架下的搬遷活動，不是純粹的生態問題，也不是純粹的市場問題。它是為了扶貧而做出的搬遷，不僅實現了生態保護，還取得了農民增收、產業發展、城鎮化等多樣化的效果，這與生態移民的目的不同。易地扶貧搬遷的“搬遷”是由政府主導的，為的是為貧困人口提供可持續的生計能力，這與市場移民的本質不同。因此，對搬遷的決策和執行過程，構成了對可持續生計理論的拓展，這是之前的理論沒有系統闡述過的內容。