陜西西安鞏固脫貧成效路徑研究

焦衛冬 景春玲 桂潔 李丹

2020年是全面建成小康社會目標實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年。為了解原建檔立卡貧困戶對脫貧攻堅成效的滿意度，以及從貧困發生到退出，再到鞏固成效、防范返貧等面臨的問題，國家統計局西安調查隊對西安市300戶建檔立卡貧困戶（簡稱“貧困戶”）開展調研，了解貧困戶脫貧后生產生活變化，分析脫貧路徑及摘帽后存在的問題，以期為做好脫貧后鞏固工作提供決策依據。

一、整體成效

（一）精準幫扶“一對一”全覆蓋

1.增強扶貧隊伍力量。扶貧攻堅以來，西安市共派出380個駐村工作隊、1223名駐村隊員、24020名指定聯戶干部，對全市291個省定貧困村、89個市級重點幫扶村和貧困戶實現了“一對一”全覆蓋式的精準幫扶。

2.發揮扶貧組織優勢。西安市3000多家民營企業、110家商會組織、284所學校和醫院集中發力，實施“部門聯村”舉措，通過“一企幫一村”“一院幫一村”“一校幫一村”和“多區幫一縣”等行動推動各類優勢資源向貧困地區集聚，既幫扶提升硬件設施，又幫助開拓發展思路。

（二）產業扶貧“點對點”重實效

1.激活集體經濟活力。農村集體經濟產權制度改革之后，西安市為142個貧困村落實了共計7100萬元的集體經濟發展資金，為貧困村集體經濟增強動能。西安市把貧困戶嵌入集體經濟中，強化了利益聯結機制，提高了貧困戶生產資料的參與度。808個村集體經濟組織實施了“帶貧益貧”發展策略，共計帶動貧困戶25830戶、91251人；286家集體經濟組織發展新型經營主體，帶動貧困戶2.1萬戶。

2.突出產業扶貧效力。西安把貧困戶脫貧嵌入特色產業上，大力發展獼猴桃、奶山羊和石榴等扶貧主導產業，積極推進食用菌、中草藥、草莓、花椒和藍莓等小眾特色產業，每個貧困村都有主導產業重點發展，每個貧困戶都有特色產品促進增收，形成以大帶小、大小互促的產業扶貧格局，幾萬建檔立卡貧困戶通過產業幫扶脫貧。

（三）收入水平“年比年”見增長

1.擴大就業收入來源。有勞動能力和就業意愿的貧困人口增加收入的最主要渠道是實現勞動就業，11.83萬貧困勞動力人口實現轉移就業，6262人通過各類公益專崗就業，建檔立卡貧困人口依靠外出就業實現家庭收入“再生”。西安市75%的建檔立卡戶通過外出務工或農業產業活動增加了收入，實現了脫貧。全市建檔立卡貧困戶2019年人均純收入為11271元，比2017年增長了71.6%。

2.夯實托底收入保障。西安市2.65萬戶、7.22萬貧困人口先后納入低保。“非造血”性的轉移收入起著很強的“托底”保障作用，占建檔立卡戶純收入的12%以下，主要是幫扶有老弱病殘且缺乏勞動力的家庭。西安市2019年農村低保標準比2017年增長66.7%。2020年9月，在剩余在冊的5338戶貧困戶、8606個貧困人口中，96.4%的戶已經納入低保戶和特困供養戶，以最低生活保障“托底”，夯實貧困線上的保障線。

二、脫貧戶脫貧成效反映

（一）“兩不愁三保障”全面實現

1.居住保障安家穩戶。從政府層面看，西安市累計實施“十三五”易地扶貧搬遷1858戶、6630人，完成農村危房改造8120戶，其中建檔立卡貧困戶7291戶；農村危房改造工作連續四年在陜西省考核排名第一；全市累計建成農村供水設施2364處，實現飲水安全全覆蓋、水質水量雙達標。95%的貧困家庭住房以自建房（包括父母傳承給自己的）為主；八成貧困家庭對住房條件滿意。移民搬遷貧困戶中，89.5%的貧困戶認為“交通便利，出行更加方便了”；73.7%的貧困戶認為“房子新、面積大、水電配套齊全了”；68.4%的貧困戶認為“居住環境改善、地面硬化、垃圾分類了”；52.6%的貧困戶認為“出行方便增加了就業機會”；36.8%的貧困戶認為“增進鄰里間的交流”。

2.醫療保障不再致貧。西安市建檔立卡貧困人口全部參加基本醫療保險和大病保險?！耙徽臼健奔磿r結算服務實現全覆蓋，大病救治率穩定保持在95%以上。以周至縣為例，100%的建檔立卡貧困戶參加城鄉居民基本醫療保險，周至縣開展縣、鎮、村三級家庭醫生簽約服務，全面摸清健康狀況和疾病救治需求，建立貧困戶健康檔案，建立了重大疾病應急周轉金制度及慢性病兜底保障制度，設立基金保障了縣外區域大額醫療費用和貧困戶慢性病自費負擔部分，實現因病致貧減存量、控增量，78%的貧困戶表示“生病后能夠及時就醫”，大大降低了后顧之憂。

3.教育保障政策加強。西安市共資助建檔立卡家庭學生11.72萬人次、資金1.11億元；1.99萬名建檔立卡家庭義務教育階段學生無人輟學，通過發展教育斬斷貧困代際傳遞。86.5%的貧困家庭贊同“通過教育改變命運、解決貧困”，并愿意為子女創造條件；分別有67.3%、50.7%和43.3%的貧困戶希望能夠在學習輔導、人生觀價值觀引導以及日常心理輔導等方面加強幫扶。

（二）脫貧后收入明顯增加

1.收入提升結構合理。幫扶后，96.4%的貧困戶認為“收入水平顯著提升”。分別有48.7%、47.7%和43.3%的貧困戶反映在務工收入、農業生產經營和轉移性所得（養老、救濟金、贍養和贈送收入等）三方面得到了有效提升；7.7%的貧困戶反映在非農生產經營方面獲得提升；因各項扶貧產業、合作社發展，12.7%的貧困戶認為財產性收入（利息、紅利等）增長明顯。

2.政府補貼作用轉變。73%的貧困戶認為“如果去除政府幫扶補貼不會返貧”，其中分別有17.7%、20.7%和34.6%的貧困家庭認為“沒影響”“會下降但不影響正常生活”“會下降但仍能維持在貧困線以上”；27%的貧困家庭認為“收入會下降，并降至貧困線以下”。七成多貧困戶內生動力增強，政府幫扶補貼主要作用已轉為兜底保障脫貧。

3.后期增收預期向好。脫貧取得勝利之后，貧困戶的收入增長仍然受到政府關注，他們對未來收入增長的預期整體向好，據了解，87%的貧困戶表示“非常有信心”或“有信心”；9%的貧困戶表示“不好確認”；僅有4%的貧困戶因為家人將要步入老年，人員外出就業存在不確定性，對未來增收信心不足。

（三）脫貧內生動力明顯增強

1.就業幫扶增強能力。在政府就業幫扶方面，主要依靠發展產業帶動就業、提供勞務就業信息、職業技能培訓以及公益性崗位兜底等方式保障不同勞務層次的貧困勞動力就業。42.3%、40%和19%的貧困家庭在就業幫扶方面主要是在職業技能培訓、提供就業信息服務、安排公益性崗位方面受益很大；并有5%的貧困家庭子女接受過技工學校教育。

2.產業扶貧增加機會。產業扶貧項目主要是結合當地自然條件因地制宜施策，以水果、苗木花卉、蔬菜、雜果和中藥材等特色種植業和豬、牛、羊、畜禽、中蜂等特色養殖業農業項目為主。59%的貧困家庭明確表示接受過產業扶貧幫扶。從幫扶類別看，56.5%的貧困家庭接受了技術指導或技術培訓；40.7%的貧困家庭接受了農民合作社、龍頭企業等新型經營主體帶動；39%的貧困家庭在項目資金、實物的幫扶下獨立發展產業；17%的家庭在銷售環節接受了幫扶；10.7%的貧困家庭在產業幫扶的資金信貸上接受了幫扶。從幫扶效果來看，90%的貧困家庭認為“取得很好的幫扶效果”。

3.“扶智扶志”提升信心。扶貧還要“扶智”“扶志”，通過各項幫扶政策的落實，以及幫扶干部的持續努力，大多數貧困戶家庭一掃心底的“陰霾”，客觀看待貧困。70%的貧困戶認為“只要有志氣就必然能翻身擺脫貧困”；62%的貧困戶認為“窮不扎根、富不長苗，一定能擺脫階段性的貧困”；60.3%的貧困戶認為貧困戶家庭若要擺脫貧困更應勤儉持家、勤勞致富。脫貧后，87%的貧困戶對當前自家的生活表示滿意；96.3%的貧困戶認為未來生活只會越來越好。

三、問題

（一）政策宣傳不夠深入

調查發現，部分貧困戶對已經享受的扶貧政策并不完全清楚。以產業幫扶為例，有四成貧困戶在初次溝通時不清楚是否接受過產業幫扶，對于各類幫扶政策只是簡單地理解為“給錢了”“培訓了”。在確認墻上貼著的產業幫扶“明白卡”上相關信息時，一部分貧困戶仍然不太清楚。

（二）產業扶貧項目略顯單一

產業扶貧項目是貧困戶脫貧的重要抓手且已見成效。以周至縣為例，從產業扶貧項目看，在接受中長期產業幫扶的23450戶貧困戶中，扶貧產業結構單一，以農產品種植和養殖為主，各類農業產業項目占到95.7%，電商、加工業、鄉村旅游和其他三產服務的幫扶項目僅占4.3%。貧困戶因自身條件所限，農業產業扶貧優點是容易上手、短期見效快，適合居家務農的貧困戶家庭參與；不足是產業附加值不高，一旦農產品價格波動加大，容易影響貧困戶家庭增收。

（三）住房仍有更高更好要求

隨著危房改造和移民搬遷的推進，貧困戶家庭住房得到了極大改善。調查顯示，57.7%的貧困戶認為“當前住房還存在需解決問題”。其中，63.6%的貧困戶反映“在增加取暖設備上有需求”；37.6%的貧困戶“在增加室內衛生間上有需求”；25.4%的貧困戶“在改造危舊房（漏水、電氣路老化）上有需求”；23.1%的貧困戶“在修建房舍和院落排污管水道上有需求”；19.7%的貧困戶“在人均面積增加上有需求”。就移民搬遷戶而言，73.7%的貧困戶反映“搬遷后的生活成本增加”；52.6%的貧困戶反映“難舍老宅的心理因素仍存在”。

（四）向往優質教育有心無力

調查顯示，49.3%的貧困戶家中有在校學生。貧困戶認為在子女教育中存在的突出問題主要有：39.2%的貧困戶因文化程度低、在外務工影響，沒有管教子女學習的能力；國家雖免除義務教育學雜費，但是22.3%的貧困戶反映沒有為子女選擇優質學校的能力；在當前教育壓力非常大的情況下，中考、高考形勢嚴峻，20.3%的貧困戶反映經濟條件差不敢為孩子報培訓班。

（五）勞動力短缺制約發展信心

勞動力不足是貧困戶家中存在的主要問題之一，有勞動力且充分就業是增收脫貧的關鍵因素。調查顯示，分別有51.3%和48.7%的貧困戶家中有大病患者和沒有技術能力，導致其對家庭收入后續持續增長的信心不足。39%的貧困戶家庭有在家賦閑的勞動力，其中六成主要因照顧年邁的老人、患有重大疾病的親人或幼小就學的孩子而不能外出，三成因為找不到合適工作而沒有外出。

四、建議

（一）政策與“智志扶貧”同駐心中

1.政策解讀細致全面。西安市各部門制定了一系列扶貧專項政策，分開看具有獨立性和專業性，合起看具有全面性和系統性。每個貧困戶適用其中部分政策，扶貧部門和扶貧干部在政策解讀上要體現出深入性和連續性，讓貧困戶不僅知曉“給錢了”“給東西”“給技術”“給崗位”等“實惠”，還要知曉政策依據、內涵要求和條件篩選，為什么給、給哪些人、給到何時、什么時候遇到什么難事還可以重新再申請和享受另外的政策等，要讓脫貧戶加深對政策的認識和持久了解。脫貧之后的鞏固期內，墻上“明白卡”還需進一步深入人心。

2.“智志扶貧”加力持久。要用好的政策和關懷為貧困戶思想注入更多的內生動力，讓脫貧之志、致富之志由內而發，增強其通過自身努力達到脫貧和致富的信心。“扶智”與“扶志”相輔相承，提高貧困戶學習動力、提升思維能力，提高眼界認識，從根本上解決貧困戶“意識貧困”。

（二）農業與非農產業同步發展

1.繼續鞏固產業基礎。產業扶貧與就業扶貧占到收入總量的70.7%。發展產業扶貧要壯大農業產業發展規模，區域小產業要做強做大做優，優化產業結構、增加科技含量、提升產品品質，支持鼓勵農產品配套深加工企業發展，提高產業品牌綜合競爭力，減少初級農產品離地賣難對貧困戶收入穩定性的影響和沖擊。

2.加強非農產業扶持。積極開拓非農產業扶貧，完善產業扶貧、產業致富的長效發展機制。因地制宜發展倉儲物流運輸業、電子商務和鄉村旅游等產業，綜合性地提升貧困地區經濟環境，非農產業可以提供和穩定一部分就業崗位，讓更多年輕人就近就業，有益于貧困地區、貧困人口從脫貧到致富。

（三）崗位與培訓增強扶貧效力

1.持續加大就業幫扶。42.7%的貧困戶認為持續跟蹤脫貧戶就業情況有助于鞏固脫貧攻堅成果?？赏ㄟ^扶持村集體經濟、家庭農場等新興經濟主體等發展帶動貧困人口增收，向有勞動能力的貧困戶提供就業機會，對于沒有勞動能力的貧困戶通過土地資源流轉、入股分紅等方式保障收益。此外，可通過發展社區養老、住宿制學校、資質合格的學養托管機構等方式解決農村留守老人贍養、兒童撫養以及生活、學習照顧問題，充分釋放勞動力就業，增加務工收入。

2.繼續深化技能培訓。持續加強貧困戶職業技能培訓，結合產業發展、集體經濟體制改革后村集體經濟發展特點、貧困戶后續技術需求等因材施教，精準培訓，切實提高貧困戶技術水平。建立貧困戶技能培訓師資庫。確保貧困戶培訓師資力量充沛，保障技能培訓常態化、深入化，爭取從缺乏技能到一人一技、一人多技，提高貧困人口勞動技能競爭能力，減小失業風險從而提高收入。

（四）層次和需求標準提升

1.全面提高保障水平。民生領域中教育、醫療、住房在“三保障”中得到有效落實，保障了貧困戶的基本需求。但全面保障水平還有待提升：持續增強農村水、電、路、通信、污水處理、垃圾處理服務水平；繼續加強幼兒園、衛生室的配套提升和管護力度；繼續加強農村師資力量配備，優化教師隊伍結構，提升學校硬件設施，促進義務教育全面均衡發展。

2.繼續傾聽訴求意愿。調查發現，部分貧困戶在“三保障”方面有更高的需求和目標，如更好地修繕房屋、提供更好的子女就學環境以及更高的報銷標準等，實現更高層次的需求是貧困戶的心聲也為黨和政府所關注。這就需要在日后對部分絕對貧困線邊緣群體以及相對貧困群體的幫扶過程中，不斷完善政策、繼續提升標準，讓更加美好生活的愿望都能實現。

（五）脫貧和致富永遠在路上

1.脫貧之后加強鞏固。決勝脫貧攻堅后鞏固脫貧成果、加強返貧監測、杜絕新增絕對貧困是工作重點。做好政策銜接，建立扶貧脫貧后續幫扶長效機制，繼續加強因戶施策、因人施策，實行差異化扶貧幫困鞏固成效。做好人才銜接，合理利用幫扶干部了解貧困戶的優勢，整合人力資源鞏固脫貧攻堅成效、持續帶動推進貧困農民發展。全面推進鄉村振興是“三農”工作的重大任務，與鞏固脫貧成效有效銜接，必須按照全面實施鄉村振興戰略要求，統籌推進鄉村規劃工作，因地制宜研究制定支持產業發展、村莊基礎設施和農村公共服務建設等政策，扎實實施鄉村建設行動，增強脫貧地區內生發展能力。

2.致富之路任重道遠。脫貧摘帽是脫貧的首要目標，但不是終級目標。解決了絕對貧困的同時，還要關注相對貧困，相對貧困群體是陷入貧困的易發人群。目前針對貧困戶已經在脫貧線上“扶上馬”，還需在致富路上“送一程”，讓他們更具平穩性和加速度。