“一帶一路”視角下國內非營利組織的培育政策與路徑創新研究

陳慧宇

(湖南大學，湖南 長沙410000)

一、 “一帶一路”背景下非營利組織的發展

(一)“一帶一路”的提出

“一帶一路”(The Belt and Road)是“絲綢之路經濟帶”和“21 世紀海上絲綢之路”的簡稱，2013 年9 月和10 月由國家主席習近平分別提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21 世紀海上絲綢之路”的合作倡議。 它將充分依靠中國與有關國家既有的雙多邊機制，借助既有的區域合作平臺開展聯合建設。 “一帶一路”旨在借用古代絲綢之路的歷史符號，高舉和平發展的旗幟，積極發展與沿線國家的經濟合作伙伴關系，共同打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。 2013 年11 月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進“海上絲綢之路”和“絲綢之路經濟帶”發展，形成全方位的開放格局，這意味著“一帶一路”建設已上升為國家戰略。 “一帶”東聯亞太經濟圈，西聯歐洲經濟圈，是世界公認的最長、發展潛力最大的經濟走廊。 “一路”依托東盟為起點，以點帶線串聯起東盟、南亞、西亞和北非等重要經濟市場。 “一帶一路”從中國的連云港出發，到荷蘭的阿姆斯特丹形成閉環，涵蓋了全球65 個國家。

(二)“一帶一路”建設發展的特點

“一帶一路”是實現全球治理的全新實踐，其主要的特征是包容性。 “一帶一路”強調共商、共建、共享原則的包容發展，開放合作，主張不同的國家以平等的姿態進行共同合作。參與“一帶一路”建設的國家具有多樣化的特征，不同國家擁有不同的社會制度、發展道路、文化傳統和宗教信仰，經濟發展也處于不同的階段。 但大部分國家都面臨經濟差距過大、資源緊缺和貧困等問題，這種情況下，更需要不同國家聯合起來共創繁榮，實現人類命運共同體的使命。 “一帶一路”倡導不斷發展和繁榮，鼓勵各國在相互尊重和協作的基礎上搭建多方協作框架，組建起包容發展水平不同、資源程度差異、文化狀況不同的國家間平等的利益合作機制。

(三)“一帶一路”背景下非營利組織發揮的作用

非營利組織在國際社會中起著越來越重要的作用。 全球交流與合作不斷增多，科學技術的發展不斷突破瓶頸，水平日益提高，越來越多的國家所面臨的共同問題需要協同合作解決。 非營利組織的利他主義精神不斷地影響著社會發展的各個方面，如社區治理、扶貧、環保、醫療、教育等。 哈佛法學教授貝爾(Daniel Bell)指出，民族國家有時遇到的一些問題范圍涉及較大，比如跨國界的問題，而政府未必能處理得當。 非營利組織的出現為全球國家解決共同問題提出了新的合作方式。

1. 發揮咨詢和政策建議功能，推動政策實施和協調

圍繞“一帶一路”建設出現的了專業性的非營利組織，也為從事研究“一帶一路”沿線國家的專業人才提供了良好契機，他們利用專業優勢助力“一帶一路”建設。 專業機構和學者人才能夠提供含金量高的建議和提案，同時，直接參與“一帶一路”建設的非營利組織在深入實地調研后提供實踐經驗支持。 他們能在實踐中發現“一帶一路”建設中存在的基層微觀問題，提出有針對性與建設性的政策建議，致使“一帶一路”建設與當地的經濟社會發展更加契合。 “一帶一路”作為一項影響國際經濟秩序新格局的重要戰略，是一個綜合且復雜的政策體系，其中既有國家層面的政策，也有國際和全球層面、區域層面的各類不同政策，非政府組織能夠在整體系統中的微觀層面發揮重要的政策倡導和協調作用，減少政策推行的阻力。

2. 開展公共外交活動，打造傳播中國負責任大國形象

公共外交是指一國的政府等主體，為了維護國家利益、服務國家戰略、提升國家形象，以及促進國家之間的人文交流等，從各個角度以他國公眾為對象從事的各種外交活動。政府通常被認為是公共外交的重要主體，但伴隨全球民主化和信息化程度的進一步加深，政府作為公共外交的單一主體的缺陷日益暴露，一對多的外交模式開始出現疲乏應對的情況。 活躍在國際舞臺上具有廣泛公信力和專業性的非政府組織開展的外交活動更有利于與他國建立良好的溝通合作關系，提升國家形象。

自“一帶一路” 合作戰略實施以來，截至2019 年上半年，中國與沿線國家的貿易額達6175 億美元，在經濟合作方面帶來高額利益的同時仍有許多國家對“一帶一路”建設存在認識誤區，擔心中國會借幫助之名實行文化滲透，在他國推行中國模式。 在宣傳方面，政府的宣傳通常是綱領性的宣傳，主要依托政府的公信力，非營利組織從非官方的角度切入開展活動，深入當地，在幫助當地發展的實踐也是另一種形式的宣傳。 他們從民間視角出發，發揮其易被接受、被認可的優勢，有利于消除沿線國家和國際社會對“一帶一路”的認知偏差，樹立良好的大國形象。

3. 發揮協助政府對外援助項目的功能

國際援助是指一國的政府組織或非政府組織以改善受援國人民的生活條件為目的而從事的公共資源的自愿轉移活動。 援助的類型一般分為官方援助和非官方援助，面對全球化帶來的全球性問題，單一的官方援助已無法滿足所有需求，非營利組織作為新興的援助主體，能夠使援助工作更具專業性和針對性。

在“一帶一路”的戰略背景下，我國的對外援助資源向沿線國家傾斜，對外援助的模式面臨重要轉型。 “一帶一路”的沿線國家大多是經濟水平發展落后的國家，政治局面不穩定，開展積極的對外援助有利于完善這些國家的基建設施，也有利于促進民生項目的推進。 同時，非營利組織的加入一定程度上能夠彌補官方援助的空白和不足，增強對外援助的專業性和針對性。

二、 “一帶一路”背景下非營利組織的培育政策

在“一帶一路”建設的大背景下，我國非營利組織應順應時代背景的發展不斷提升組織能力，采用“引進來”和“走出去”的雙向策略，培育符合我國國情的非營利組織發展模式，充分發揮政府、非營利組織和企業三方聯動機制的作用。

(一)重視非營利組織的內部建設

1. 搭建“一帶一路”合作網絡

我國的非營利組織起步較晚，整體發展處于尚未成熟階段，許多組織在項目管理和執行方面存在缺陷，尤其是海外項目的實施。 大部分的海外項目都缺乏完整的退出機制和持續性的溝通反饋機制，在項目人員撤離當地后無法繼續維持項目運轉，項目收獲成果持續監管的渠道和方式存在缺位，構建“一帶一路”合作網絡的重要性不言而喻。

首先，我國的非營利組織在沿線國家開展項目時，應以友好的態度與當地政府合作，獲得政府部門的相關支持，政府單位的背書可有效緩解推行項目的壓力。 同時，政府的可靠信息資源能讓項目的推行少走彎路，順暢實行。 其次，與當地相關領域專業性強的非營利組織合作，他們更熟悉當地的情況和掌握豐富的信息資源，與其合作能夠迅速融入當地環境，獲得民眾理解。 同時，提供項目管理和技術方面支持，彌補當地非營利組織存在的不足，相輔相成，更有利于建立持續性溝通反饋機制，了解項目持續開展的情況和成果。 完整的項目運行周期有利于對項目進行反思，并從中汲取開發新項目的經驗，成功的項目有利于組織的資源積累，也有利于樹立良好的組織形象。

2. 吸納國外非營利組織豐富經驗

我國擁有數量眾多、類型各異的非營利組織，它們深入扶貧、環保、教育、醫療衛生等領域開展活動，社會影響力日益增強。 但是相較于具有國際背景的國外非營利組織，我國非營利組織在跨國項目管理、組織建設方面缺乏經驗。 首先，我國非營利組織通過與經驗豐富的國外非營利組織合作學習能夠獲得更加直觀的經驗，結合自身的特點實現組織實力的迅猛提升。 其次要積極參與熱點國際議題，如扶貧、環保、教育等，提升活躍度，掌握話語權。 例如目前在國際環保領域，我國非營利組織沒有足夠的活躍度，大部分活躍在一線的西方非營利組織能掌握大部分的話語權，大程度的影響環保領域議題的走向和發展。 重視培養非營利組織與國際環境保護組織協會、綠色發展基金會等知名環保組織的合作能力，通過不斷提升組織素質和專業性，拓寬國際視野，促進人們環保意識的覺醒；同時也應積極參加國際性的環保會議，積極發聲和貢獻自己的力量，成為中國環保經驗的傳播者和服務者。

3. 培育高質量人才資源

人力資源是智力資本的承載體，人力資源的質和量決定組織的智力資本擁有量，決定著組織獲取未來競爭優勢的潛力，因此，人力資源在各類組織中的地位越來越重要。 重視非營利組織人員的能力培養和合理配置，可以有效增強組織的發展潛力。 注重管理者項目管理能力的培養，首先應增強其項目管理知識的儲備，定期展開培訓與考核，并將理論轉化為實踐，落實到組織實踐項目中；其次積極學習與吸納同行成功經驗，從成功案例中獲取項目管理的知識和經驗，并思考如何應用到組織中；最后是向相關領域企業取經，企業的項目管理模式比較成熟，借鑒企業的經驗有利于非營利組織搭建完整的項目管理框架，提高項目運作效率。 重視人才資源在助力“一帶一路”倡議的建設中至關重要，非營利組織要發揮其獨特的功能助力發展，應努力提升組織能力，與國際接軌輔助“一帶一路”建設。

4. 重視志愿者隊伍建設

目前我國大部分非營利組織的志愿者資源來源不穩定，人員素質良莠不齊。 建設具有穩定性的志愿者隊伍有利于組織的發展，應主要從“開源”“節流”兩方面開展隊伍建設。“開源”指拓寬招募志愿者的渠道，加大宣傳力度，利用互聯網平臺和自媒體賬號等渠道線上線下宣傳組織人才需求，找尋能力上乘、具有“一帶一路”沿線國家背景的人才，同時明確遴選人才的條件，非營利組織要尋找的人才要具有良好志愿精神和與人溝通的能力，尤其是在“一帶一路”沿線國家的項目中，會面對許多難以預計的問題和突發狀況，隨機應變和解決困難的能力也是志愿者的必備素質之一。 把握人才進入標準，才能獲得更加高質量的人才。 一支高素質的志愿者隊伍才能高效應對在“一帶一路”沿線國家項目中的挑戰。“節流”指如何通過激勵等手段留住高素質的志愿者。 首先組織的宗旨和目標應讓志愿者們真正理解志愿服務精神的內涵，培養團隊意識，同時也要注重專業技能的培訓，輔以物質保障手段，通過多樣化的激勵方式，為志愿者提供良好的自我成長、激勵環境，提供滿足自我發展需要的條件，培育主觀能動性。 尤其是“一帶一路”建設的環境背景下，要對志愿者進行當地背景與文化狀況培訓，更有利于項目的推進。

(二)增強非營利組織的外部保障

1. 加強制度保障建設

(1)“一帶一路”建設是非營利組織“走出去”的良好時機

我國關于非營利組織的立法還不夠完善，尤其在涉外活動法律方面比較缺失。 相較于我國，西方國家關于非營利組織的對外活動法律比較完善，提供了良好的借鑒藍本。 例如英國目前用于規范和指導非營利組織對外援助的法案主要是《國際發展法案》和《國際發展法案——報告與透明度》。我國在2014 年由商務部出臺《對外援助管理辦法(試行)》，是以法令形式出臺的部門規章，法律等級效力較低。 目前管理非營利組織的主要法律是國務院頒布的“兩例一法”，即《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理辦法》，通過對“兩例一法”的修改和補充，提升法律效力等級，為我國非營利組織參與“一帶一路”建設提供制度保障。

(2)政府應加大資金方面支持

在政府資助方面，西方國家的起步較早，且擁有完善的制度框架。 例如1981 年美國公法(97～113)規定，美國政府至少要提供12%的資金給予私人志愿組織，并要求美國國際發展署(USAID)年度預算的12% ～16%給予私人志愿組織；1985 年，美國公法(99～83)明確規定政府至少提供15%的資金援助給予私人志愿組織。 同時設立國際發展署(USAID)，根據需要選擇合作伙伴、確定重點資助領域、設計項目形式、資助方式和監督機制的方式開展資助；英國也設立與美國類似的對外援助機構“英國國際開發署”(DFID)，DFID 的重要工作任務是減輕貧困、提高女童和女性的發展潛能，在與非營利組織合作的過程中，制定優先資助的領域、管理辦法、評估標準等規則，DFID 資助的重點領域為教育、健康、經濟增長、治理和沖突、氣候與環境、水和衛生六個領域；日本外務省和日本國際協力機構(JICA) 是非營利組織主要的資助部門，以補助金作為資助形式，每一筆資助的規模都有規定，獲得不同級別的資助由非營利組織的資質與能力決定。 我國應學習國外的優秀經驗，政府設立專項基金用以解決非營利組織資金短缺的問題，并規定專項基金的管理條例和使用領域，如用于環保、扶貧、對他國援助等。

(3)對非營利組織的人才提供制度支持

首先是和國內高校、研究所合作，搭建人才輸送渠道，重視管理層人力資源，聯合培養具有運作國際非營利組織能力的人才。 其次是重視專項人才發揮的作用，針對“一帶一路”倡議培養專項人才，并引進精通當地文化的人才。 對非營利組織成員的薪酬和福利體系進行調整，提升整體待遇水平，同時對于工作環境較艱苦的海外工作人員按規定提供補貼。 建議稅務部門對從事“一帶一路”建設工作的非營利組織工作人員免征海外薪酬的個人所得稅，減少雙重征稅壓力。 他們薪酬和福利管理體系可以參照政府和企業的福利體系進行修改，完善獎勵和福利機制，提供物質層面保障，激發工作積極性。

2. 完善各方監督與管理體系

非營利組織在支持社會服務方面有很大的發展空間，但政府需要對其進行監督和管理。 政府對其的監管應該剛柔并濟，基于完善管理規定的基礎上，不應以管理的名義限制非營利組織的發展，日后的管理方式發展趨勢應是保證非營利組織的發展空間。 首先是對其資金進行監管。 我國現階段對于非營利組織的監管主要在于提升準入門檻方面，登記和注冊流程較為復雜，但是對于其運營和資金的監管有所欠缺，今后的監管重點應在運營和資金使用上，合理規劃資金使用方式。 為確保非營利組織的政治正確性，政府提供財政支援是最有效的監管方式，在不影響非營利組織獨立性的前提下，讓其保持正確的政策取向的同時確保支持資金的到位。 非營利組織不僅要接受政府的監督，更要接受來自社會的監督。 社會公眾是監督非營利組織的重要主體，一些國家設立專門對非營利組織進行監督的社會團體，我國也可借鑒國外經驗創建類似團體發揮監督作用。 政府牽頭建立政府、社會和非營利組織三方監督體系，成立專業與權威并存的監督機制。 其中，政府發揮主導作用，社會力量積極參與監督，同時非營利組織自身也要重視自身管理，加強透明度建設，增加社會公信力。

“一帶一路”倡議下非營利組織開展工作對接海外開展專門化管理，對于非營利組織的外事、出入境、物資通關管理等規定細則，并將在海外活動的非營利組織納入駐外使館的管理范圍，幫助其更好地與當地政府聯系，快速融入當地社區，必要時刻給予相關的支持和幫助。

3. 構建多方合作機制

“一帶一路”作為重要的治理實踐，需要政府、企業、非營利組織的協同合作。 為應對“一帶一路”倡議中的挑戰，由政府牽頭，企業提供相關資源支持，非營利組織齊頭跟進構建多方協作機制，共創發展繁榮。

搭建政府和非營利組織的合作平臺，平臺的主要職能是管理“一帶一路”建設中非營利組織在海外項目活動等。 目前缺乏對于非營利組織的海外活動進行管理的官方機構，且雙方的溝通也缺乏統一的渠道。 首先，構建該合作平臺能夠使政府和非營利組織充分利用雙方資源，發揮組織效力，同時提供了溝通、交流和反饋的渠道，雙向的溝通有利于促進項目的推進和發展。 其次是促使海外中資企業和非營利組織形成合作伙伴關系。 因缺乏信息資源的共享平臺，非營利組織不了解企業的需求，同時企業也不了解非營利組織的優勢資源。 兩者共建伙伴關系可以形成資源的互補機制，企業可通過購買服務的方式與非營利組織合作，他們利用其專業性和特點為企業提供服務和資源，企業也為其提供了資金支持。 再次，促進海外非營利組織間的信息資源交流，一是和同類型的國內非營利組織進行定期的信息交流，定期開展交流會議，總結經驗；二是和當地具有典型代表性的非營利組織進行深入交談，更加了解雙方的需求，構建良好合作關系；三是和國際知名的跨國非營利組織建立溝通渠道，向其學習成功經驗，建立共商、共享、共建的對話平臺。 合作機制的建立，有利于整合政府—企業—非政府組織三者間的資源，整合原有的信息網絡，形成新的信息資源庫，最終促成多方協同模式的建立，實現資源有效利用的最大化，為“一帶一路”建設取得良好效果保駕護航。