申誡罰的規范適用問題研究

葛霞青，朱 文

(國浩律師(蘇州)事務所，江蘇 蘇州215028)

一、 申誡罰的概念與問題的提出

申誡罰是行政機關對違法當事人的名譽、榮譽、信譽或精神上的利益造成一定損害以示警誡的行政處罰，又稱為聲譽罰或精神罰，其主要形式有警告、通報批評等。 《行政處罰法》將警告作為處罰的形式之一。

現代行政理念呈現由管理本位向服務本位遷移，以及人文關懷與權力謙抑的趨勢，該趨勢與申誡罰的行政理念在相當程度上是吻合的。 申誡罰是對個人、組織的精神上的懲戒，相較于人身罰、財產罰或者資格罰，申誡罰的懲罰程度相對較低，適用于情節輕微或者未構成實際危害的違法行為，具有相應的存在意義。 另一方面，申誡罰作為一種行政處罰方式，必須要對行政違法行為起到警示作用。 實務中，經常出現違法者拒絕接受處罰的情形，根本原因是違法者對自身權利的維護與行政執法人員執法行為之間存在對立。 因此，對于申誡罰的規范，既要考慮申誡罰的適用界線，即當違法行為上升到什么程度時，才需要施以人身罰或財產罰進行規制；又要考慮申誡罰的懲罰輕重程度，即多重的處罰才能在起到警示效果的同時又能避免給違法者帶來額外的損失。下文將以這兩點為主，對申誡罰的規范進行分析。

二、 申誡罰的適用界線規范

規范申誡罰的適用界線，最重要的標準，即行政違法行為的危害程度。 當行政違法行為的危害程度較輕時，可以僅通過申誡罰予以告示，而當危害程度達到一定的限度后，則必須通過其他行政處罰加以規制，即違法者要為其違法行為承擔相應的違法成本。 假若違法成本低于違法行為未來的收益，將無法對違法行為起到有效的扼制作用；反之，假若違法成本過高，則會損害違法者應有的實體權利，會讓行為人感到不公，進而在執法過程中產生一系列的抗法問題。 但是，對于違法行為的危害程度又該如何定質? 這就需要結合當前行政處罰中的各個規定加以總結。

(一)以涉案主體的主觀方面作為規范依據

以涉案主體違法行為的表征來衡量其是否具有主觀惡意。 最主要的表現就是違法者的態度。 對于危害程度輕微的違法行為，一般只需要用申誡罰加以警示。 但是，懲罰的根本目的是避免涉案主體再次以同樣的違法行為破壞秩序，假若其在申誡罰后仍然未及時中止違法行為的，就應該通過其他方式加以處罰。 如我國《治安管理處罰法》第五十八條規定:“違反關于社會生活噪聲污染防治的法律規定，制造噪聲干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，處200 元以上500 元以下罰款。”該條約明確規定了先警告、后罰款的處罰方式，當申誡罰未對違法者產生威懾作用時，就通過財產罰的加罰進一步扼制違法行為。

此外，涉案主體的主觀方面還表現為違法者的心理狀態，是初犯還是慣犯，是故意還是過失。 當前我國的行政處罰法律雖并未以此作為參考依據，但是卻可以參照刑法規定，如:違法者在警告后，雖暫時改正了行為，但在此以后又多次故意再犯，此時即便再處以申誡罰，亦很難從根本上制止其違法行為，因此需要通過別的行政處罰加重處罰。 但如果違法者在自己不知情或認識不足的情況下違法，其再犯的可能性不大，則對其處以申誡罰即可。 綜上，對涉案主體主觀意識的判斷，既要考慮其違法的原因、面對處罰時的態度，又要考慮其受到申誡罰后的改正行為。

(二)以違法行為所造成的實際損害結果作為規范依據

與刑法、侵權法等其他部門法相同，行政處罰作為一種法律責任，需要以違法行為所造成的損害結果作為主要依據進行裁量。 當違法行為未造成損害或只造成輕微損害時，可采用申誡罰這種較輕的處罰，但假若造成了較為嚴重的結果，即便違法行為并無二致，也應該加重其處罰。 如我國《道路交通安全法》第九十三條規定:“對違反道路交通安全法律、法規關于機動車停放、臨時停車規定的，可以指出違法行為，并予以口頭警告、令其立即駛離。 機動車駕駛人不在現場或者雖在現場但拒絕立即駛離，妨礙其他車輛、行人通行的，處20 元以上200 元以下罰款，并可以將該機動車拖移至不妨礙交通的地點或者公安機關交通管理部門指定的地點停放。”就違法行為而言，雖然都是違反機動車停放、臨時停放規定，但是當因為駕駛人不在現場或者雖在現場但拒絕立即駛離時，造成了妨礙其他車輛、行人通行的結果，在這種情況下，相較于立即駛離，顯然造成了更多的損害，自然也就需要違法者承擔更重的行政處罰。 在現有的行政處罰中，絕大部分也是根據是否有造成損害作為申誡罰和其他行政處罰的適用界線。

三、 申誡罰的懲罰程度

申誡罰作為一種精神罰，其懲罰效果一般通過對違法者名譽上的影響表現出來，其懲罰的程度與人身罰和財產罰相比亦相對較輕。 既然如此，法律上就需要對申誡罰的懲罰程度加以準確規范，使申誡罰具有必要威懾力的同時，不會對違法者造成額外的影響。 申誡罰所懲罰的對象是違法者的精神聲譽等人格權，不像罰金或限制人身自由，其將會給違法者帶來較為嚴重的后果。 因此，法律上對申誡罰懲罰程度的規定應更多地從申誡罰的現實狀況考慮。

(一)申誡罰的涉及范圍

申誡罰的涉及范圍并不是指申誡罰適用的法律范圍，而是指適用申誡罰后，其造成的影響范圍。 申誡罰是對違反者的精神罰，會對違法者的名譽產生影響，而這種影響實質上就是申誡罰的懲罰程度。 要對申誡罰的影響范圍進行限制，可以建立一種處罰公開制度。 對于一些個人輕微的違法行為，申誡罰只需要對當事人產生警示作用即可，其涉及范圍也應限制在違法者自身，并不需要進一步公開。 但對于單位違法行為或個人比較嚴重的違法行為，建立起公開制度，則能通過擴大影響范圍，讓申誡罰更有效地發揮威懾力。 另一方面，通過官方權威渠道公開信息，政府可以限制不實的非官方輿論擴散，一定程度是對違法者名譽的保護。 但是，這種公開只應在必要的范圍內公開，而這種范圍應該通過法律明確規定，不能隨意擴大或縮小。 比如，我國《旅游法》第一百零八條規定:“對違反本法規定的旅游經營者及其從業人員，旅游主管部門和有關部門應當記入信用檔案，向社會公布。”

精神罰對相對人造成的精神、名譽利益的消極影響，不僅要通過自我評價實現，還受到社會評價的影響，不同時期、不同社會的道德底線及法律秩序狀況決定了公眾對違法行為的譴責程度。 如何保證申誡罰程度因地制宜、因時制宜正是難點所在。 如有學者指出:“名譽與其他社會觀念一樣，要受歷史的制約，同一民族的不同時代，有不同的名譽觀念。”

(二)申誡罰的時效長短

申誡罰所造成的影響除了可以用空間上的范圍來衡量外，也可以通過時效的長短加以規制。 提到時效，自然會聯想到時效制度，時效制度也稱期間制度，是指行政行為的全過程或其各個階段應受到法定時間限制的制度。 而文中所說申誡罰的時效是指申誡罰所存續的時間限制或者時間跨度。 申誡罰作為一種精神罰，其存續的時間越長，造成的影響就越大，懲罰的程度自然也就越高。 我國現有行政處罰制度雖未對此作出規定，但是我們不妨從現存的法律來探尋其可行性。

我國《海關法》第八十七條規定:“海關準予從事有關業務的企業，違反本法有關規定的，由海關責令改正，可以給予警告，暫停其從事有關業務，直至撤銷注冊。”在這里，并沒有對“撤銷注冊”之前的改正期限作出明確的規定，換言之，“警告”的存續時間規定不明。 假如企業立即改正其違法行為，后續處罰應當終止。 但如果企業在一段時間內并未有改正其違法行為，是否就應該按照法律規定，撤銷其注冊呢? 兩種懲罰程度落差太大卻沒有經過任何過渡，法律上對申誡罰和其他處罰的過渡時間也未作任何規定，企業更是無從得知其被允許改正的期限，在沒有明確申誡罰時效長短情況下就加重處罰，這種法律上的任意解釋性對被懲罰企業顯然是不公平的。 類似情況如我國《審計法》第四十三條:被審計單位違反本法規定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。 當事人被處以申誡罰后，并未有明確的改正期限，這一處罰問題應當由法律而不是規章加以規定。

因此，針對這種情況，法律上可以對申誡罰的時間跨度做明確的規定，比如說“違反本法有關規定的企業，責令改正并給予警告；在收到警告后一周內未改正的，處以通報批評；在通報批評一個月內仍未改正的，處以罰款并撤銷注冊。”等，對申誡罰的時間跨度作明確的規定，是對申誡罰懲罰程度的區分，一定時段內的通報批評肯定要比即時的警告懲罰效果要強，而長時間的通報批評肯定要比短時間的通報批評懲罰效果要強，其有利于豐富申誡罰的懲罰效果，也更有利于使懲罰與違法行為相適應。

四、 申誡罰適用的其他事項

(一)擴大當前申誡罰的適用范圍

目前在我國的法律中仍然較少明確以申誡罰作為其中一種法律責任。 像我國的《環境保護法》《食品安全法》等并未采取申誡罰作為法律責任方式，而《藥品管理法》《道路交通安全法》《治安管理處罰法》《衛生法》等也僅規定只有一種情形可以適用申誡罰。 由此可見，當前我國行政處罰還是以其他處罰為主，而申誡罰是相當欠缺的，這固然是受申誡罰的懲罰效果，以及各種違法行為的社會危害性影響，但是，在越來越重視公民權利的現在，有如刑法的發展趨勢，當前法律上的懲罰也應當以從輕從寬處罰作為發展方向。 此外，限制申誡罰的使用也阻礙了申誡罰的完善和發展，不完善的申誡罰也會被其他的行政處罰所取締而減少使用，將形成惡性循環。 因此，在完善申誡罰的同時，也要適當擴大當前申誡罰的使用范圍。

(二)申誡罰的演化和升格

各地行政執法不斷顯示出制度上的創新，“首次不罰”制度的嘗試便是申誡罰理念運用于實踐的一項突破。 “首次不罰”制度中的“不罰”是不予以財產罰、資格罰、行為罰，但該制度本身是采用精神罰加以警示，通過相對人的自我認知來實現行政處罰的目標，從而減小執法阻力，體現以人為本的執法理念。 “首次不罰”制度的合法性體現在我國《行政處罰法》第五條，行政處罰應當是處罰與教育相結合的行政行為。

關于申誡罰加計處罰，不少學者主張建立申誡處罰登記制度，累計處罰達到一定次數，可以升格處罰方式。 文章贊成這一做法，行政相對人多次受到申誡罰后不僅表現出其具有一定的主觀惡性，還表明申誡罰對其不再有威懾力，在處罰效果不佳的情況下應當升格罰種。

(三)社會環境考慮

在以往認識中，申誡罰作為一種精神罰，其懲罰的程度與人身罰和財產罰等相比較輕。 但如今信息往往只需要幾秒就能傳播，警告或通報批評后所造成的輿論影響若不加以控制，則造成的后果甚至會比其他處罰形式更為嚴重，相當于變相加重了處罰。 上海交警部門試點利用“電子警察”抓拍行人闖紅燈違法行為，并通過人像識別軟件在附近公交站點的顯示屏進行公示，督促當事人盡快接受調查處理。 這種違法公示所屬的處罰種類不明確，文章傾向于認為這種違法公示是通報批評，因為行政機關在一定范圍內對違法行為人的違法事實、處理情況予以公布，導致其聲譽和信譽受到損害，既制裁和教育違法者，又廣泛教育他人。 首先，根據我國《道路交通安全法》第六十二條、八十九條規定，對于行人闖紅燈的行為，應處以警告或者五元以上五十元以下罰款，上述行為似乎違反了處罰法定的基本原則。 再者，由于違法公示面向不特定人群公布且持續數天，而實際操作中違法通知又很難送達行政相對人，如果行政相對人無法及時繳納罰款的，累計達到一定標準時，將會記入公共信用信息系統。 這不僅會影響行政相對人的聲譽，而且可能帶來經濟利益損失，從某種程度上說，比警告、罰款等行政處罰還要嚴厲。 最后，行政相對人不僅要面臨通報批評的違法公示，還需繳納罰款，形成事實上的并罰。

申誡罰既然本身是用以懲罰較為輕微的違法行為的，就應避免其實際造成的懲罰效果高于立法原意。 因此，正如前文所述，應對申誡罰的涉及范圍加以限制，而利用信息技術提高執法水平的，也應當在依法行政的要求下進行，以避免申誡罰的過度影響。

綜上所述，申誡罰對于當前的行政處罰從輕從寬的發展趨勢來說是必不可少的。 完善申誡罰的規范，在行政處罰上秉持界線明朗，使懲罰效果與違法行為相適，做到既合法又合理，也是有效進行行政管理、維護公共利益和社會秩序、貫徹法制建設的重要手段。