政府間接管理方式下公共服務滿意度提升的障礙及其解決研究

文/蔡立輝 郝宇坤

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進，公共服務改革也得到了深化。公共服務打破政府“一體化”集中提供的體制，引入市場機制，并逐步形成了公共服務層次體系及其提供方式：一是政府直接提供的公共服務；二是政府與企業(yè)、社會組織以競爭方式提供的公共服務；三是政府運用市場化和社會化方式委托企業(yè)、社會組織提供的公共服務。由此形成了政府、企業(yè)、社會組織多元化、協(xié)作化提供公共服務的格局和具有我國特色的政府間接管理方式，呈現(xiàn)出公共服務的多層次性、提供主體的多元性和提供方式的競爭性特點，體現(xiàn)了公共服務提供主體的多元化及其相互之間的協(xié)同作用。因此，在這個意義上，從高度集中的政府“一體化”提供公共服務到政府委托企業(yè)和社會組織提供公共服務的發(fā)展，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的一次全新嘗試。

然而，在現(xiàn)實中，政府間接管理方式雖然解決了高度集中的行政管理體制壟斷提供公共服務的方式問題，體現(xiàn)了效率優(yōu)先的價值取向，但也開始出現(xiàn)公共服務滿意度如何持續(xù)提升等問題。我們所做的“政府委托企業(yè)和社會組織提供的公共服務滿意度調(diào)查”結果顯示，政府間接管理方式下企業(yè)和社會組織提供的公共服務的社會滿意度還比較低。公共服務滿意度是政府職能行使方式的社會效果的一個重要方面，是對公共服務質(zhì)量和水平的評價，反映了公眾期望值的實現(xiàn)程度。在相當程度上可以說，注重提升公共服務滿意度就是堅持以人民為中心的發(fā)展思想。因此，加強政府間接管理方式下公共服務滿意度提升的障礙及其解決研究，對于促進實現(xiàn)滿足人民日益增長的美好生活需要這個根本目的，深化從行政國家到構建大國行政的改革，建設人民滿意的服務型政府和人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，都具有非常重要的現(xiàn)實意義和理論意義。

政府間接管理方式下公共服務滿意度提升的障礙

通過從委托代理理論、多目標決策理論、博弈論等角度進行分析，我們發(fā)現(xiàn)政府間接管理方式下存在著政治委托代理關系和行政委托代理關系的割裂、多目標決策的沖突和失衡，以及多元主體間博弈所導致的策略互動與穩(wěn)態(tài)悖論。

在政府間接管理方式下包含了兩個層次的委托代理關系：一個是政府與公眾之間的屬于國家政治制度層面的政治委托代理關系，公眾是委托人，政府是受托人；一個是政府與企業(yè)和社會組織之間的屬于行政管理層面的行政委托代理關系，政府是委托人，企業(yè)和社會組織是受托人。公共服務市場化、社會化改革所具有的管理主義特征，遵循了傳統(tǒng)公共行政“政治—行政二分”的原則，導致了政府間接管理方式下行政委托代理關系與政治委托代理關系的割裂，從而使公眾在政府選擇、委托公共服務提供者的決策過程和企業(yè)、社會組織提供公共服務的監(jiān)督過程中，未能充分實現(xiàn)自己的公民權、參與權、知情權、評估權等民主權利。具體表現(xiàn)為：政府在選擇、委托公共服務提供者的時候，沒有吸收公眾參與決策，沒有進行公眾對服務績效開展評估的制度設計，沒有把政府掌握企業(yè)和社會組織的有關績效信息、信用信息與公眾掌握的相關績效信息、信用信息結合與共享，更沒有把公眾對企業(yè)、社會組織提供公共服務的績效評估及評估結果作為政府選擇和委托企業(yè)、社會組織的重要決策依據(jù)。這兩種委托代理關系的割裂，以及政府、公眾、企業(yè)和社會組織相互之間的關系沒有形成閉環(huán)，是導致“距離悖論”現(xiàn)象、企業(yè)和社會組織不注重提升服務質(zhì)量而一味追求經(jīng)濟利益的重要原因，從而形成了公共服務滿意度提升障礙。因為，企業(yè)和社會組織不是消費者公眾選擇和決定的；同時，政府選擇和委托企業(yè)或社會組織的時候，基本沒有吸收公眾參與，也完全沒有考慮公眾的評價意見，導致企業(yè)、社會組織在公共服務供給過程中不對公眾負責，導致“距離悖論”，導致滿意度低。

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，我國深化行政改革推動了政府職能轉(zhuǎn)變，使得大量的準公共產(chǎn)品和關乎國計民生的重要行業(yè)的公共服務提供，都通過市場化、社會化方式委托給企業(yè)和社會組織，并賦予他們一部分從政府那里獲得的權力。這時政府從政治委托代理關系中的代理人角色轉(zhuǎn)變成了行政委托關系中的委托人角色。一方面，由于政績工程驅(qū)動，政府會最大限度地降低委托代理成本等行政成本，重視提高經(jīng)濟效率。另一方面，企業(yè)和社會組織作為代理人，主觀上有自身利益最大化的動機；客觀上，政府與企業(yè)、社會組織之間的信息不對稱使他們追求利益最大化成為可能，存在著“逆向選擇”和“道德風險”。這種信息不對稱主要表現(xiàn)在企業(yè)和社會組織掌握了政府所需要的信息，而對于政府而言，決策的依據(jù)多取自企業(yè)和社會組織提供的信息，這就使企業(yè)和社會組織擁有某種信息上的優(yōu)勢，并通過向政府提供有利于自己的信息而間接行使了某些資源配置的權力。這種信息不對稱不僅導致了政府選擇、委托企業(yè)或社會組織提供公共服務的決策失誤，而且導致了監(jiān)督等代理成本十分高昂，為政府間接管理方式下公共服務滿意度提升帶來了障礙。

同時，委托代理理論的分析還表明，行政委托代理關系中的政府、企業(yè)和社會組織也都是政府服務外包的利益相關者；選擇、委托公共服務提供者的決策過程，以及公共服務提供主體依據(jù)合同供給服務的過程，既是一個多目標決策的過程，也在一定程度上體現(xiàn)了政府、企業(yè)或社會組織作為利益相關者而相互作用和策略互動的博弈過程。

此外，選擇、委托企業(yè)和社會組織向社會提供公共服務的過程，是一個多目標的決策過程。對于政府而言，需要兼顧效率（降低行政成本）目標和社會效益（公眾滿意度、服務質(zhì)量）目標；對于公共服務提供者企業(yè)和社會組織而言，其目標是降低成本和追求高額利潤；對于消費者公眾而言，其目標是追求服務質(zhì)量和服務滿意度。效率目標表現(xiàn)為招投標過程中奉行價格低者得、降低行政成本、實現(xiàn)企業(yè)和社會組織的利益最大化；效益目標表現(xiàn)為謀求實現(xiàn)消費期望值、高的滿意度和良好的服務質(zhì)量。實踐中公共服務外包決策所遵循的效率目標，似乎減少了財政支出、降低了行政成本，但需要強調(diào)的是，降低的應當是質(zhì)量成本而不應是質(zhì)量本身，不能為了行政成本和經(jīng)濟利益而折損質(zhì)量目標和社會滿意度。從公共、整體和長遠角度看，效率目標與質(zhì)量目標并不是矛盾的，效率目標是質(zhì)量目標的一部分；但從一屆政府、企業(yè)、社會組織的個體和眼前利益角度看，效率目標與質(zhì)量目標是矛盾沖突的。同時，質(zhì)量和成本也并不是必然的、永恒的正相關關系，有時候付出了高成本卻得到的是低品質(zhì)服務，這高成本中的一部分實際上已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為不應獲取的利潤了。

因此，對政府公共部門而言，選擇和委托企業(yè)或社會組織的服務外包決策是一個包含了效率目標、質(zhì)量目標和公眾滿意度的多目標決策。這些目標之間的沖突決定了進行服務外包采購決策的時候，必須對多目標進行平衡，而不是以一個目標代替事實上存在的多個目標。這就需要我們從總體上堅持以人民為中心的發(fā)展思想，平衡各類利益主體，確定效率目標、質(zhì)量目標和公眾滿意度的權重。同時，政府部門還應強化服務供給過程的監(jiān)督，要運用效率目標、質(zhì)量目標和公眾滿意度來設計服務績效評估指標與評估標準，要推動形成公眾參與監(jiān)督的社會環(huán)境，并根據(jù)公眾的投訴、抱怨和評價，決定是否終止服務供給的外包合同；運用服務績效評估結果，為服務提供者評定服務供給的績效等級，為以后的服務外包決策提供依據(jù)。國際上有關特許經(jīng)營的外包服務已經(jīng)形成了一些通行的經(jīng)驗和做法，以實現(xiàn)服務質(zhì)量的監(jiān)督。例如，政府通過規(guī)定外包服務提供商盈利的上限和下限（即盈利區(qū)間），并對其財務進行嚴格的審計和監(jiān)管。當經(jīng)營超過上限出現(xiàn)盈余時，承擔特許經(jīng)營的企業(yè)對超過上限的盈余部分不能支配和使用，但可以面向社會捐贈；當經(jīng)營盈利低于下限出現(xiàn)虧損時，政府將根據(jù)情況予以補貼。這樣，就在確保公眾服務質(zhì)量和企業(yè)或社會組織的經(jīng)濟利益之間進行了有效平衡。

如何解決政府間接管理方式下公共服務滿意度提升的障礙問題？

第一，要轉(zhuǎn)變觀念，樹立以人民為中心的發(fā)展思想。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調(diào)：“以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”，“改善人民生活品質(zhì)，提高社會建設水平。堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，健全基本公共服務體系，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發(fā)展和社會全面進步”。習近平總書記就《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》起草的有關情況向全會作說明時還特別強調(diào)：“豐富指導思想和原則，強化以人民為中心、擴大對外開放、全面依法治國、統(tǒng)籌發(fā)展和安全等方面內(nèi)容”，“必須強調(diào)的是，新時代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質(zhì)量發(fā)展。……發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上。”習近平總書記的重要講話和論述為我們解決政府間接管理方式下公共服務滿意度提升的障礙問題提供了理論指導、科學依據(jù)和根本遵循。以人民為中心的發(fā)展思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是馬克思主義政治經(jīng)濟學的根本立場，因此，在科學解決政府間接管理方式下公共服務滿意度提升障礙問題時，堅持強化以服務對象為中心來健全和完善公共服務監(jiān)督體系，是堅持以人民為中心發(fā)展思想的生動體現(xiàn)，也是發(fā)展人民民主、維護社會公平正義、保障人民平等參與權利的生動實踐。

第二，進一步加強和完善政府間接管理方式下公共服務提供的制度設計。政府間接管理作為社會主義市場經(jīng)濟體制下政府職能行使的一種方式，是政府職能轉(zhuǎn)變的全新嘗試。要使這項改革獲得高質(zhì)量發(fā)展并產(chǎn)生良好的社會效益，就必須對外包與購買的公共服務、外包或購買的過程、公共服務提供的標準規(guī)范、公眾參與、社會滿意度、公共責任、服務績效評價等作出明確的制度安排。具體包括：構建可以委托給企業(yè)、社會組織提供的公共服務事項清單及其標準，并將可以委托給企業(yè)、社會組織提供公共服務事項清單向社會予以公開；構建企業(yè)、社會組織提供公共服務的行為規(guī)范和服務績效標準；構建消費者公眾對企業(yè)、社會組織提供公共服務的績效評價標準、評估指標體系，明確評估結果的應用；建立和完善借用“市場檢驗”方法定期廣泛開展公眾滿意度調(diào)查機制、公眾投訴及其解決機制、企業(yè)和社會組織的淘汰與退出機制、信用評價機制。

第三，在以人民為中心的制度框架下處理好兩種委托代理關系。提高公眾對公共服務的滿意度，是堅持以人民為中心，堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，把滿足人民日益增長的美好生活需要作為根本目的，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的一個重要體現(xiàn)和具體舉措。而優(yōu)化和改善政治和行政兩種委托代理關系之間的關系，使他們從割裂走向行政委托代理關系對政治委托代理關系負責，這是以人民為中心發(fā)展思想的本質(zhì)內(nèi)涵。因此，著力解決政府間接管理方式下公共服務滿意度提升的障礙問題，就要在以人民為中心的制度框架下處理好兩種委托代理關系。在政治委托代理關系中，政府（受托人）要對人民（委托人）負責；在行政委托代理關系中，公共服務提供主體（受托人）要對政府（委托人）負責。行政委托代理關系對政治委托代理關系負責的核心體現(xiàn)，就是要創(chuàng)造和形成公共服務提供主體（企業(yè)或社會組織）對消費者公眾負責的制度安排和機制。一是要在公共服務外包決策和公共服務供給的全過程中，形成不同階段中公眾參與內(nèi)容、參與程序的制度安排和參與機制，為公眾有序參與提供堅實的制度和機制保障。二是強化和明確公眾對企業(yè)和社會組織服務績效的評估權，以及評估結果在政府選擇和委托企業(yè)、社會組織決策時候的具體應用，使政府、公眾、企業(yè)和社會組織之間形成完整的閉環(huán)，使兩種委托代理關系之間有效銜接和關聯(lián)起來。

第四，貫徹新發(fā)展理念，創(chuàng)新公共服務外包和監(jiān)督方式。以改革創(chuàng)新為根本動力，著力解決政府間接管理方式下公共服務滿意度提升的障礙問題，在微觀層面就是要運用新理念和現(xiàn)代新技術創(chuàng)新公共服務提供和監(jiān)督的方式，推行公共服務外包和購買從價格低者得的采購走向績效采購，推行公共服務供給監(jiān)督從傳統(tǒng)監(jiān)督走向大數(shù)據(jù)監(jiān)督和信用監(jiān)督。在政府間接管理方式下，公眾、政府、企業(yè)或社會組織之間全周期、全鏈條的閉環(huán)關系表現(xiàn)為：消費者公眾是以公民身份影響決策者政府→決策者政府選擇和委托公共服務提供者企業(yè)或社會組織，并對其提供的公共服務質(zhì)量予以監(jiān)督→企業(yè)或社會組織向公眾提供公共服務→公眾對企業(yè)或社會組織提供公共服務的績效予以評價→評價結果作為政府選擇和委托企業(yè)或社會組織的重要依據(jù)。因此，解決政府間接管理方式下公共服務滿意度提升的障礙問題，就需要在加強制度設計、建立健全相關機制的基礎上，進一步創(chuàng)新外包和監(jiān)督方式。

一是在消費者公眾影響決策者政府的層面上，搭建一個數(shù)據(jù)交換平臺，實現(xiàn)政府掌握的績效信息、信用信息與公眾掌握的績效信息、信用信息開放共享，推動形成全社會共同參與監(jiān)管的環(huán)境和機制，通過政務信息公開和數(shù)據(jù)開放、社會信息資源開放共享，提高企業(yè)和社會組織供給公共服務的透明度，為新聞媒體、行業(yè)組織、利益相關主體和消費者共同參與對企業(yè)和社會組織的監(jiān)督創(chuàng)造條件。二是在決策者政府改進公共服務提供者企業(yè)和社會組織的監(jiān)管方式層面上，全面提升政府大數(shù)據(jù)運用能力，增強政府服務和監(jiān)管的有效性，將運用大數(shù)據(jù)作為提高政府治理能力的重要手段，不斷提高政府監(jiān)管的針對性、有效性，推行大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管，為推進和實現(xiàn)績效采購提供數(shù)據(jù)支撐。政府要充分運用大數(shù)據(jù)，建立科學合理的仿真模型，對監(jiān)管對象、市場和社會反應進行預測，并就可能出現(xiàn)的風險提出處置預案；要跟蹤監(jiān)測有關制度和政策的實施效果，定期評估并根據(jù)需要及時調(diào)整；將企業(yè)和社會組織提供公共服務過程表現(xiàn)的信用信息和服務績效信息作為政府選擇和委托企業(yè)、社會組織決策過程的重要依據(jù)來源。三是在消費者公眾監(jiān)督公共服務提供者企業(yè)、社會組織的層面上，強化和完善公眾對企業(yè)、社會組織提供公共服務的服務績效評估、滿意度評估，并將評估結果作為政府決策的重要依據(jù)。同時，還需要通過制度設計明確公眾評估服務績效的評估指標、評估標準，注重評估指標、評估標準的公共性、客觀性，不能以公眾的個人抱怨來代替基于制度設計的服務績效評估。只有這樣，才能貫徹落實黨的十九大報告所提出的“保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，才能真正實現(xiàn)對公共服務提供的監(jiān)督由只有政府監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)檎O(jiān)督和社會監(jiān)督相結合，才能建設和形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。