制度優勢與治理效能：脫貧攻堅的組織動員

文/符平 盧飛

改革開放以來，我國在一些領域積累的成功治理經驗蘊含著行之有效的治理機制，激活了我國的制度優勢并提升了治理效能。特別是，我國通過8年脫貧攻堅實現了前所未有的貧困治理效能，體現了我國的制度優勢。雖然制度優勢與貧困治理效能之間存在某種嵌構關系，但制度優勢并不會自動轉化為包括貧困治理在內的特定領域的治理效能。探索制度優勢與貧困發生率大幅下降之間的中間機制，構成了分析制度優勢如何轉化為治理效能不可繞過的環節。脫貧攻堅中貧困治理的多元協作并非不同治理模式的排列組合或制度性混合，而是產生了新的治理結構和治理機制。這種新的治理結構和治理機制如何形成又如何運作，成為揭開制度優勢與貧困治理效能之間“黑箱”的關鍵。

作為治理機制的組織動員

在專項治理領域中，國家往往強調以行政動員方式來打破常規式治理范式。社會主義國家集中力量辦大事的制度優勢、對消除絕對貧困現象的強烈訴求以及強大的國家權力構成了脫貧攻堅實現多元治理主體參與貧困治理的結構性條件，而組織動員則是這些結構性條件轉化為貧困治理效能的重要中間機制。

“組織動員”是指圍繞治理目標，以組織形式對權力、資源和參與治理的（潛在）多元行動者進行發動和再組織并構造出一種協同體系的行動。在脫貧攻堅中，各級黨組織和政府以多種途徑動員多元主體共同解決貧困問題、創造治理新秩序，其核心是執政黨的領導和政府的權威動員。通過各種方式的組織動員，黨政權力圍繞治理目標和治理對象起到機制整合的作用，既塑造科層內部的層級關系和政府行為，也引導市場契約關系和經濟行為，引領社會互助關系和合作行為。因此，不同于新治理理論所描繪的多中心或去中心、多主體的治理結構，脫貧攻堅中的貧困治理模式相對集中了治理權力，同時也保證了多主體合作度，彰顯了單中心的治理權力和多元化的治理主體的新型治理結構對于治理創新的理論和實踐意義。

作為一種由組織動員機制驅動、以貧困治理共同體協同運作的整體性扶貧模式，脫貧攻堅不僅包括自上而下的有效動員，還包括自下而上的參與協作。其顯著特點是，國家通過組織動員打破了科層內部的條塊結構和部門分立，在治理結構上構建了黨政科層內部跨部門以及國家、市場和社會之間的功能性耦合關系，并在保持單中心的治理權力的同時，促成了多元治理主體基于共同治理目標而協同行動的治理機制。治理結構中的耦合關系體現的是不同部門、不同主體、不同制度圍繞脫貧攻堅目標的實現而協同合作、緊密互動。這種關系十分緊密、耦合性很強，從而能使脫貧攻堅自上而下的治理實踐趨于組織化和制度化。

組織動員之于貧困治理具有雙重含義。一是就治理結構層面而言，治理行為是通過組織來實施的；更具體而言，體現為以黨組織和政府為主導的有組織的治理行為。二是在治理機制層面上指在治理實踐中組織化治理行動的過程，主要包括那些旨在打破科層條塊、部門分立以及政府、市場和社會關系的制度化行為。組織動員的分析路徑可分解為三個環節的機制。

1.參與動員機制。治理結構的形成面臨的首要問題是如何動員多元主體參與治理。多元治理主體之間并不是總能和諧共生，往往充滿著價值沖突、緊張、危機、不確定性和碎片化的關系，因此促進多元主體對治理目標的集體認同和協同行為的產生，是形成脫貧攻堅治理模式的前提。這需要有效的參與動員機制來實現。參與動員的目標雖然明確，但其具體的動員策略和技術既會隨治理環境和任務的變化而呈現多樣性和動態性的特征，也會因參與治理主體特征的差異而不同。

2.協作動員機制。協作動員以參與動員為前提，是形成新型治理機制的充分必要條件。共同體治理意味著國家、社會和市場等行動主體為應對社會難題以新方式進行互動，但并非多元主體的機械組合或強制性結合，而是治理主體之間的功能互補、行動協調和資源整合。顯然，協作動員機制是創造這種治理機制的先決條件。從治理機制的創新到治理效能的產出，協作動員發揮著必不可少的轉化功能。經驗研究需重點探索何種協作動員機制達成了不同主體有效協作的目標，或者說關于協作動員的何種制度策略實現了治理機制的創新。

3.組織動員的穩固機制。任何形式的治理都是通過集體行動促進目標實現的過程。如果缺乏有效的制度性機制，集體行動就難以避免“搭便車”現象的發生。即使通過參與動員機制有效激勵了多元主體參與治理的積極性，通過協作動員機制明確了治理目標、角色分工和協作方式，“搭便車”和可持續性問題依然存在。因此，研究還需分析怎樣的制度安排構成了組織動員的穩固機制，即通過哪些制度性策略和手段鞏固參與動員的結果、增強協作動員。

組織動員的多重機制

（一）參與動員機制：政治動員與社會動員的雙重路徑

在脫貧攻堅過程中，中央與地方層層簽訂“責任書”。這既是脫貧任務層層下達、職責層層分配的重要形式，也是政治動員的重要手段。脫貧攻堅通過制度化方式自上而下地分解脫貧任務只是政治動員的一個面向。在為脫貧攻堅賦予歷史意義的基礎上，基層政權通過價值觀塑造、思想影響、情感動員等非制度性策略促使基層干部內化精準扶貧的使命感和責任感。這種非正式的政治動員策略形塑了他們實現自我價值、為地方謀發展的參與動機，影響不容忽視。由于基層干部多數是土生土長的本地人，通過扶貧改變家鄉長期貧窮落后的面貌并實現自我價值，成為相當一些干部全身心投入脫貧攻堅的內驅力。

如果說科層體制內的政治動員遵循的是自上而下的邏輯，那么針對社會力量和群眾自身遵循的則是自上而下與自下而上相結合的動員邏輯。組織動員社會力量參與脫貧攻堅是我國貧困治理體系的重要組成部分。社會力量參與扶貧主要是通過培育產業、鏈接發展資源等市場手段來帶動貧困地區的自我發展，而不是通過分配制度直接“輸血”。政府通過行為引導、撬動社會資源，為中西部地區加速實現脫貧攻堅目標奠定了良好基礎。社會力量的幫扶不僅可以深度挖掘貧困地區的資源優勢、發展本地經濟，而且可以通過吸納貧困戶參與生產，更好地促進其經濟社會融入。扶貧協作、對口幫扶在很大程度上解決的是貧困地區發展的外部因素，真正實現貧困人口自主脫貧、穩固脫貧則需要動員他們自身參與治理，扭轉其被動發展的局面，避免該群體單純享受國家政策的現象。諸多“智志雙扶”“扶貧扶志”策略，動員貧困人口參與到對自身的治理過程，為貧困治理創造了良好的社會基礎。

（二）協作動員機制：整體動員與內部分包的雙管齊下

在脫貧攻堅實踐中，貧困縣成立的脫貧攻堅指揮部、工作組或其他組織形式的最高指揮機構，通常都是由縣委書記、縣長擔任雙組長，協調縣域各方力量、整合縣域資源開展脫貧工作。縣級層面這一協作動員方式可稱之為“整體動員”。以整體動員為基礎的多層級脫貧攻堅作戰體系再造了橫向到邊的工作體系和縱向到底的責任體系，構成了中國貧困治理的重要組織形式。整體動員策略汲取了常規型治理和運動式治理的有益成分——而不是以一種治理形式暫時替代或糾偏另一種，形成了兩種治理機制互嵌共生的體制，從而為貧困治理創建出一種上下貫通、高效聯動、運轉靈活的治理環境。同時，整體動員通過集中縣域資源，組織動員各部門、各鄉鎮分工協作，化解了基層行政末梢在治理中能力不足與資源有限的困境，縣域組織力量也得以像“毛細血管”一樣滲透到整個脫貧攻堅體系并持續發揮作用。

在精準幫扶方面，貧困縣都制定了“不漏一村、不漏一戶、不漏一人”的舉措，組織動員體制內力量對所有建檔立卡戶實行掛鉤幫扶成為通行做法。與之類似，縣級層面對脫貧中存在的共性問題、特殊問題形成了內部包干承擔責任和解決問題的制度性策略。諸如此類的包干策略可統稱為“內部分包”。內部分包的深遠意義在一定程度上重構了基層政權與鄉村社會的關系。脫貧攻堅促使基層政權自農村稅費改革以來的“懸浮型政權”不斷向“融合型政權”轉變。一方面，農村基礎設施建設和產業發展項目明顯增加，其背后是政府與鄉村社會的互動增多，而村容村貌的改善則提升了村民的獲得感和認同感；另一方面，基層干部扎根農村從事扶貧尤其是“結對子”“結親戚”之類的幫扶行為，增進了干群之間的相互信任，改善了干群關系，從而增強了政權的社會基礎。

（三）組織動員的穩固機制：過程督查制和退出考核制

中央對地方督查巡查的主要目的是壓實各級各部門的主體責任，同時也在于發現問題和解決問題，以糾偏地方政府行為、確保各地扶貧行為不偏離中央精神。由于脫貧攻堅的政策落實由基層政府具體負責，因此政策執行和落實過程中也存在“最后一公里”的治理困境。常態化地對脫貧攻堅的政策執行和落實等問題進行督查巡查在一定程度上消解了這一困境。縣級督查巡查機制作為責任落實的重要手段具有張弛有度的特征。比如，對核查不實的問題一律不追責、對非主觀原因導致的問題不從嚴追責，在一定程度上保證了基層干部擔當、干事的積極性。督查巡查的主要目的并非懲處和整治，而是試圖通過組織內部的作風治理強化貧困治理的責任落實。這一機制既保障了組織目標和組織責任的落實，也鞏固了早期參與動員和協作動員的成果。

貧困縣退出是貧困治理成效的直接體現。貧困縣退出的評估工作通常由省級扶貧部門通過招投標方式遴選第三方機構承擔。第三方評估將社會力量、專業組織引入治理過程，改變了政府“自我裁決”“自我監督”的困境，成為反推地方更深入、更細致開展脫貧攻堅的重要手段，屬貧困治理的創新之舉。內外督查和考核評估兼具績效評價和激勵導向的作用，通過“鎖定”貧困治理目標保證了脫貧質量。

組織動員、治理機制與壓力型體制

組織動員本質上是中國共產黨和政府圍繞脫貧攻堅目標對權力和資源進行再組織的一種協同體系，黨和政府在此打造多元治理主體參與的治理模式來促進減貧目標的實現。脫貧攻堅實踐中既有來自中央自上而下的策劃與推動，又有來自地方自下而上地優化治理路徑和治理機制的創新與促進。一方面，自上而下的權力運作創設的責任制為有效貫徹扶貧政策和提升貧困治理效能創造了政治條件，也為多元主體合作完成目標任務提供了制度保障；另一方面，廣泛動員體制內外的力量參與扶貧，發揮了“上下機制”銜接的樞紐作用，突出了互補性的橫向合作行動的作用。脫貧攻堅的貧困治理實踐蘊含著一套精巧設計的專項組織治理結構和治理機制，有機融合了科層制組織和合作制組織的優勢，前者保障了治理過程中組織執行權力的合法性和組織動員的有效性，后者為更廣泛的治理資源動員和效能提升提供了基礎。

從縱向的央地關系來看，脫貧攻堅建構的從中央到地方的縱向分級治理機制體現出中央權威動員與地方有效執行的良性互動關系。從橫向的治理主體間關系來看，脫貧攻堅反映了政府與市場、社會關系的重塑對國家治理的重要性。在組織動員過程中，一系列相互嵌套的具體的制度性策略撬動了各種力量和資源，一方面再造了貧困治理的中央與地方關系、基層政權內部關系、基層政權與鄉村社會關系，另一方面也構建了黨和政府主導、市場和社會協同參與的關系秩序，從而為提升我國的貧困治理能力和貧困治理效能奠定了堅實基礎。

國家的制度結構和治理體系構成了特定領域里具體治理模式的產生環境。中國政府層級間自上而下的行政管理體制實行的是上級政府向下級政府下達指標、分解任務、量化考核的目標責任制，形成的是一種“壓力型體制”。從國家科層內部的運作角度來看，脫貧攻堅通過各級黨政部門簽署軍令狀和壓力的層層傳導，實現了最大程度的組織動員并保障了各項扶貧目標和措施的落實，避免了組織目標替代、注意力轉移等現象。由于治理目標和任務的多元性和復雜性，我國的壓力型體制實際上是一種“彈性的壓力型體制”。“彈性”既意味著上級政府的注意力可相對自如地在不同時段專注于不同治理目標，也意味著上下分權中的基層政府具有一定程度的自由裁量權和執行能動性。在脫貧攻堅實施以前，貧困治理的目標并非基層政府優先的組織目標，很容易受經濟發展目標的沖擊而發生“目標替代”。隨著脫貧攻堅的持續推進，其重要性不斷提高。在黨的十九大上，脫貧攻堅的國家戰略地位得以確立，貧困治理任務面臨的壓力型體制的彈性空間越來越小。中央不斷釋放出來的強烈信號促使貧困縣意識到脫貧攻堅已成為最重要的硬性政治任務，徹底放棄僥幸心理和原來的扶貧模式，壓力型體制的壓力面向開始顯現。

事實上，基層政權對于壓力型體制的“彈性”是有意會的。如果上級任務不能得到持續穩定強化，組織動員則可能遭遇失敗，因為他們認為高層的注意力隨時可能會發生轉移，進而采取常規治理方式甚至選擇形式性應付策略。但在較長一段時間內，脫貧攻堅的重要性非但未削弱，反而不斷被高層所強化。基層對脫貧攻堅目標任務的認識也變得清晰明朗，于是產生了前文分析中涉及的諸多動員機制及策略。一種自上而下的“穩定強化機制”自此得以形成，使得脫貧攻堅的持續動員成為可能。

結語

脫貧攻堅中的多重組織動員機制是我國的制度優勢轉化為高質量減貧效能的重要充分條件。基于政治動員和社會動員雙重路徑的參與動員機制，整體動員和內部分包相結合的協作動員機制以及相互嵌套的動員成效穩固機制，構成了系統性的脫貧攻堅組織動員體系。作為國家治理體系的一個面向，組織動員機制既彰顯出我國國家制度和治理體系的優勢，也體現了國家貧困治理體系的不斷完善和治理能力的顯著提升。組織動員作為國家創造和整合制度、權力與資源以及凝聚多元行動者的過程，其多重動員策略與技術締造了黨和政府主導、多元治理主體協同參與的治理模式。這構成了脫貧攻堅實現貧困治理目標的重要條件。

組織動員雖然能對提升貧困治理效能起到極大促進作用，但過度的組織動員也會帶來諸多非預期后果。組織動員的目的是充分調動體制內外力量參與貧困治理，但在一些地方不同程度地演變成了上級給下級層層加碼、政府給社會不斷施壓的合法手段，社會主體被自愿參與扶貧的現象也時有發生。壓力迫使基層有時為完成任務而不擇手段，“碎片化”“短期化”“政績化”的扶貧項目產生益貧效應差、政策偏離和資源浪費等后果。在對特殊地區的貧困治理對象進行動員的過程中，存在以“現代性”“文明”之名對“封建”和“落后”進行強行改造的行為傾向，缺失了對社會文化主體性之多樣性特征的重視與多元價值訴求的關懷，從而導致貧困治理中形式理性和工具理性有余，而實質理性和價值理性不足。