流域水環(huán)境治理問(wèn)題探究

吳婷鈺

摘要：水環(huán)境的治理已成為當(dāng)今世界各國(guó)可持續(xù)發(fā)展道路上的重要議題，我國(guó)也同樣面臨著水資源危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文以一項(xiàng)流域水環(huán)境治理創(chuàng)新制度——“河長(zhǎng)制”為切入點(diǎn)，以“理念—機(jī)制—平臺(tái)”為分析思路，探究我國(guó)流域水環(huán)境治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并在此基礎(chǔ)上思考優(yōu)化路徑，以期助推長(zhǎng)效治理。

關(guān)鍵詞：流域水環(huán)境 河長(zhǎng)制 治理

善治國(guó)者，必重水利。水環(huán)境的治理已成為當(dāng)今世界各國(guó)可持續(xù)發(fā)展道路上的重要議題。我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，加之高速的社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致人類嚴(yán)重?cái)D占自然生態(tài)空間，使得有限的自然生態(tài)環(huán)境承載力逐漸下降。其中，對(duì)水環(huán)境的污染尤為突出。2007年無(wú)錫太湖大面積藍(lán)藻爆發(fā)嚴(yán)重影響居民生活用水事件，再次將水環(huán)境治理問(wèn)題帶到公眾的視野中。為迅速控制污染，無(wú)錫市率先創(chuàng)新實(shí)行“河長(zhǎng)制”，以“河長(zhǎng)”為第一負(fù)責(zé)人，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)水質(zhì)改善工作，成效立竿見(jiàn)影。然而，隨著實(shí)踐的不斷推進(jìn)，“河長(zhǎng)制”也遭到了諸如人治、短期效應(yīng)、運(yùn)動(dòng)式治理的質(zhì)疑。因此，對(duì)“河長(zhǎng)制”治理模式所面臨的現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑進(jìn)行探究是必要且重要的。

一、流域水環(huán)境治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）治理理念

1.過(guò)分強(qiáng)調(diào)“人治”

從一定意義上來(lái)講，河長(zhǎng)制就是將治水責(zé)任發(fā)包給河長(zhǎng)的一項(xiàng)制度，在此基礎(chǔ)上建立的四級(jí)河長(zhǎng)體系更是強(qiáng)調(diào)以行政首長(zhǎng)的權(quán)威為依托，下級(jí)服從上級(jí)的等級(jí)制縱向協(xié)同模式，[1]“人治”色彩較重。

（二）內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制

1.跨部門政策制定協(xié)調(diào)難

河長(zhǎng)只負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，具體的治理工作仍歸下級(jí)各部門所屬。因此，在政策制定時(shí)期，各部門協(xié)調(diào)就較為困難，主要表現(xiàn)為一是政策制定權(quán)的碎片化，政出多門。二是不同部門針對(duì)同一問(wèn)題有著不同的偏好和政策取向。在部門利益驅(qū)動(dòng)下，部門之間的政策在內(nèi)容上易發(fā)生沖突。

2.跨部門政策執(zhí)行協(xié)調(diào)難

首先，由于不同治理主體間專業(yè)特長(zhǎng)的不同，在面對(duì)流域水環(huán)境治理這類復(fù)雜公共問(wèn)題時(shí)，多部門不能形成聯(lián)動(dòng)治理體系。其次，在四級(jí)河長(zhǎng)體系下，不同層級(jí)河長(zhǎng)有不同的職責(zé)和管轄范圍，并且其只能在區(qū)劃內(nèi)行使職權(quán)，這就容易出現(xiàn)河長(zhǎng)權(quán)力難以覆蓋所有流域，從而形成“管制孤兒”現(xiàn)象，[2]治理效果得不到保障。

（三）外部整合機(jī)制

1.參與意識(shí)弱

盡管政府不斷試圖提高公眾參與水環(huán)境治理的積極性，但依然存在企業(yè)和個(gè)人污染水體的行為，環(huán)境保護(hù)意識(shí)較弱。政府對(duì)相關(guān)工作最新進(jìn)展與數(shù)據(jù)的不及時(shí)公開(kāi)，也致使公民無(wú)法為水環(huán)境治理進(jìn)言獻(xiàn)策。

2.參與主體單一

政府依然是水環(huán)境治理中最主要的參與主體。追求利潤(rùn)的企業(yè)與政府建立伙伴關(guān)系進(jìn)行公私流域治理的意愿不強(qiáng);追求個(gè)人利益的公民在治理污染過(guò)程中缺乏凝聚力;獨(dú)立于政府的草根型社會(huì)組織對(duì)于水環(huán)境的治理更是心有余而力不足。

3.參與路徑少

公眾僅能在發(fā)現(xiàn)水環(huán)境污染后根據(jù)“河長(zhǎng)公示牌”上的相關(guān)信息進(jìn)行反映、舉報(bào)，而對(duì)于水環(huán)境治理的相關(guān)決策、成效評(píng)價(jià)與責(zé)任追究等仍缺乏知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，始終扮演著邊緣性行動(dòng)者的身份。

（四）權(quán)責(zé)監(jiān)督機(jī)制

1.職責(zé)劃分模糊

“河長(zhǎng)制”法制建設(shè)缺失，法律沒(méi)有明確河長(zhǎng)和各部門在治理中的具體職責(zé);治理成效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn);問(wèn)責(zé)的主體及所需承擔(dān)的法律責(zé)任等具體內(nèi)容。

2.問(wèn)責(zé)真空化

因生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有時(shí)間積累性、隱藏性，往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間才能暴露，所以目前的懲罰機(jī)制并不能起到威懾作用，問(wèn)責(zé)往往流于形式。

（五）信息平臺(tái)

由于人力、物力和財(cái)力的缺乏，尤其是偏遠(yuǎn)的基層地區(qū)，仍未能加入信息平臺(tái)建設(shè)的行列，致使許多河流數(shù)據(jù)不能及時(shí)上傳、分析，從而影響治理的效率和質(zhì)量。同時(shí)，公眾監(jiān)督平臺(tái)也有待完善，治理成效數(shù)據(jù)更新滯后，舉報(bào)受理進(jìn)程慢等問(wèn)題都亟待解決。

二、流域水環(huán)境整體性治理的路徑優(yōu)化

（一）更新治理理念

1.堅(jiān)持以民為本理念，培育共同價(jià)值觀

無(wú)論是政府工作人員，還是普通公民、企業(yè)，都必須意識(shí)要我們是利益共同體，水環(huán)境的治理成效將惠及所有人民。因此，政府一方面要加強(qiáng)針對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)以及相關(guān)工作人員的培訓(xùn)工作，另一方面要加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)的宣傳工作，使“河長(zhǎng)制”以及綠色發(fā)展理念深入人心。

（二）完善權(quán)責(zé)監(jiān)督機(jī)制

1.完善法制建設(shè)落實(shí)責(zé)任化

一是要做好“河長(zhǎng)制”的立法工作，明確管理與保護(hù)主體、客體的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，對(duì)治理原則、程序、過(guò)程、結(jié)果的應(yīng)用等內(nèi)容通過(guò)法律的形式固定下來(lái)，削弱“河長(zhǎng)制”的人治色彩。二是加強(qiáng)地方法規(guī)的研究制定，根據(jù)國(guó)家層面的法律法規(guī)，制定符合本地實(shí)際的河長(zhǎng)制工作的配套法規(guī)。三是完善多樣化具體的管理機(jī)制，相繼推出河長(zhǎng)制工作考核辦法、工作督察制度等。

（三）促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)

1.制定責(zé)任清單

在注重銜接性和協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，明確各部門的責(zé)任并制定責(zé)任清單。通過(guò)加強(qiáng)這種頂層設(shè)計(jì)，以責(zé)任追究來(lái)倒逼各部門治理行動(dòng)的協(xié)調(diào)，并通過(guò)對(duì)實(shí)際工作成效與責(zé)任清單的對(duì)比來(lái)審視各部門的治理情況，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的各類問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)地糾偏。

2.建立流域水治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

由上下游政府河長(zhǎng)負(fù)責(zé)輪流牽頭，定期召開(kāi)上下游部門聯(lián)席會(huì)議，共同討論流域內(nèi)治理規(guī)劃。在執(zhí)法過(guò)程中，流域內(nèi)政府也應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，組成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，積極應(yīng)對(duì)突發(fā)水污染事件。

（四）整合外部資源

1.提高社會(huì)參與意識(shí)

政府應(yīng)當(dāng)著力采用喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，通過(guò)多元化媒介，對(duì)社會(huì)參與跨流域治理的領(lǐng)域、途徑、成效等內(nèi)容進(jìn)行宣傳，推動(dòng)大眾對(duì)流域水環(huán)境治理形成基本認(rèn)知。

2.引入多元治理主體

政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變單向的治理觀念，努力構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)組織三者共治的治理格局。如引入政府企業(yè)合資共建、合同外包等的政企合作模式;大力扶持社會(huì)組織，給公眾提供參與公共事務(wù)討論的合法空間。同時(shí)，我們要繼續(xù)推廣“企業(yè)河長(zhǎng)”和“民間河長(zhǎng)”，努力搭建其與官方河長(zhǎng)的溝通平臺(tái)。

3.拓寬治理參與渠道

在“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐中，公眾主要參與流域治理的監(jiān)督環(huán)節(jié)。我們可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立起一個(gè)由政府、企業(yè)和公民參與的水環(huán)境決策委員會(huì)，給各方利益相關(guān)者提供表達(dá)意見(jiàn)和訴求的機(jī)會(huì)，確保流域治理決策的公正、合理。

（五）推進(jìn)信息化治理模式

1.打造河長(zhǎng)制綜合信息管理平臺(tái)

借助大數(shù)據(jù)、遙感影像等信息技術(shù)手段，打造包括各級(jí)河長(zhǎng)身份信息、河流基本情況、河道監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、監(jiān)控視頻等在內(nèi)的綜合信息管理平臺(tái)，接受相關(guān)部門及社會(huì)公眾的監(jiān)督。

結(jié)語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告明確提出，“加快生態(tài)文明體制改革，牢固樹(shù)立社會(huì)主義生態(tài)文明觀，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的新格局。” 進(jìn)入新時(shí)代，人們對(duì)美好的生態(tài)環(huán)境的需要與不平衡不充分的生態(tài)產(chǎn)品之間的矛盾不斷深化，這就要求我們必須盡快解決日益突出的水環(huán)境污染問(wèn)題。作為流域水環(huán)境治理體制創(chuàng)新的“河長(zhǎng)制”，通過(guò)在實(shí)踐中的不斷完善，必將大有可為。

參考文獻(xiàn)

[1]任敏.“河長(zhǎng)制”：一個(gè)中國(guó)政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（3）：25-31.

[2]詹國(guó)輝.跨域水環(huán)境、河長(zhǎng)制與整體性治理[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2018（3）：66-74.