鄉鎮政府農村社會治理面臨的困境與解決路徑

摘要：黨的十九屆五中全會明確提出了“十四五”是新時期我國經濟社會持續發展的主要戰略目標，其中主要包括“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”。隨著農村改革不斷深入，鄉村振興戰略全面推進提速，原有的農村社會治理方式已不可能適應我國農村集體經濟社會迅速發展的實際要求，鄉鎮政府作為我國改革開放紅利直接傳輸的"最后一公里"，是打通連接整個國家與農村社會的有效橋梁和重要紐帶;認真做好推進農村社會綜合治理各項工作，建立相關制度以適應農村社會治理已成為鄉鎮政府的工作重點。目前，鄉鎮政府在農村社會治理工作中面臨各種困境，通過分析鄉鎮政府在治理過程中存在的問題，提出我國鄉鎮政府農村社會治理能力的提升路徑。

關鍵詞：鄉鎮政府 社會治理能力 農村社會治理

Abstract：The fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee clearly proposed that the "14th Five-year plan" is the main strategic goal of the sustainable development of China's economy and society in the new period，which mainly includes "social governance，especially the level of grass-roots governance improved significantly". With the deepening of rural reform and the acceleration of the rural revitalization strategy，the original rural social governance has been unable to meet the actual requirements of the rapid development of China's rural collective economy and society，and rural social governance is an important basis for national governance. As the "last kilometer" of the direct transmission of the dividend of China's reform and opening up，the township government organization is an effective bridge and important link between the whole country and the rural society. It has become the focus of township government to do a good job in promoting the comprehensive governance of rural society and to establish relevant systems to adapt to the governance of rural society. At present，the township government is faced with various difficulties in the rural social governance work，through the analysis of the township government in the process of governance problems，the improvement of the rural social governance capacity of China's township government path.

Key words：township government social governance capacity rural social governance

一、引言

新中國成立70多年來，農村社會治理經歷了曲折的歷史變遷發展過程，順應了我國農村經濟社會科學發展的基本規律，實現了農村社會安定有序、群眾生活水平改善，豐富了中國特色社會主義治理理論和治理體系。黨的十九屆四中全會再次明確指出了全面深入推進國家治理體系和治理能力現代化進程。農村社會治理是國家治理體系的重要基石，創新農村社會治理是提升國家治理能力現代化、實施鄉村振興戰略的根本要求。[1]鄉鎮政府作為我國最基層的政權機關和最基礎的獨立行政單元，直接面向基層社會，直接服務農村群眾，是連接國家與社會的橋梁，是中共中央、國務院決策部署的重要執行者，是推動國家法律法規政策落實到“最后一公里”的“針眼”。[2]在我國全面實行鄉村振興的背景下，在我國實現“兩個一百年”的奮斗目標的一個歷史時期的交匯點下，推進各級鄉鎮政府提升農村社會治理能力對于加快促進我國農村經濟發展，完善農村基層民主制度建設、鄉村文化建設以及鄉村公共服務建設具有舉足輕重的作用。

二、鄉鎮政府在農村社會治理過程中的困境

（一）鄉鎮政府農村社會治理體系不完善

首先，鄉鎮政府在農村社會治理中承擔主要的責任，缺乏與其他社會治理主體的協同合作。主要表現在基層群眾組織名不副實，逐漸演變成只對上級政府負責的官僚化組織，脫離人民群眾。同時，村民直接參與基層公共事物的空間很小、缺乏溝通渠道，導致基層群眾的呼聲得不到傾聽、正當權益得不到維護。因此，群眾自治組織缺乏有效載體，普遍存在“政府在干，群眾在看”的現象，在實踐中難以發揮功效。其次，改革開放以來，農村農民階級階層分化已經產生了巨大的變化，我國大部分農民階層都會從農村遷移或者來到都市城鎮，越來越多的農村青年精英轉向非農崗位，導致農村“空心化”嚴重，由于缺乏年輕精英的帶領，農村社會經濟發展緩慢，農村社會治理主體弱化等問題逐漸凸顯。最后，農村部分群眾對農村社會治理參與的積極性不高。受傳統思想觀念和生活方式的影響，大部分村民主人翁意識不強，表現出“事不關己，高高掛起”的消極意識;同時由于其參與社會治理的意識和能力欠缺，對政府的相關政策不予理解和重視，為農村社會治理工作的順利開展造成層層阻礙。

（二）鄉鎮政府農村社會治理主體權責失衡

鄉鎮政府作為最接近基層的鄉村行政管理機關，是基層銜接上級政府和推進鄉村治理的重要溝通紐帶。一方面，鄉鎮政府處于上級政府和基層社會的雙重擠壓之下，背負著來自兩個方向的沉重事權，但相對縣級政府而言，鄉鎮政府是不完備的一級政府，許多管理權限掌握在上級政府手中，對于基層社會的許多事情只能敷衍了事。[3]鄉鎮政府沒有話語權，基層干部工作負荷，層層加碼壓力下超額工作。同時，層級壓力體制也使得鄉鎮政府的“簡政放權”初衷發生異化，如此一來，又成為了鄉鎮政府的新負擔。另一方面，鄉鎮政府內部職能定位不清的現象較為突出。上級不同政府部門安排工作任務時，由于農村社會事務紛繁復雜，基層干部在農村社會治理過程中沒有法律法規正式授予的職權，不僅導致他們在監管、督辦、落實種種職責時法律效力欠佳，也會造成鄉鎮政府工作人員職責不清、效率低下等問題。

（三）鄉鎮政府農村社會治理資源不足

首先，基層干部的綜合素質能力是鄉鎮政府進行農村社會治理的關鍵著力點，直接影響著鄉鎮政府治理的效能。鄉鎮政府工作人員在農村社會治理各方面還存在短板和弱勢，主要體現在政治素養欠缺、現代管理能力明顯不足、服務意識淡薄、學習進取心不足等方面，制約鄉鎮政府治理能力提升。其次，應用型人才的缺失制約了農村社會治理的發展進程。雖然各地政府通過多種人才培養引進渠道招錄了一批高學歷專業人才，但真正懂農村基礎三農工作、懂農村基層黨建、懂農村經濟發展特點的“實用型”專業人才數量不足，不利于全面推進和實施鄉村振興工作。最后，鄉鎮政府財政能力直接決定著政府對于農村社會的治理水平。目前，教育、醫療、養老、文化等公共服務不斷下沉，農村社會治理工作越來越重、越來越具體，需要花錢的地方越來越多，村級集體經濟收入微薄，農村“無錢辦事”的問題比較突出。[4]在分稅制改革以后，影響一部分農村鄉鎮政府的公共財政管理狀態，使他們囤于財政權力不斷上移，事權持續下放的兩難境地，直接導致鄉鎮政府在實際的農村社會治理過程中無法為當地農民群眾生活高質量發展以及對公共服務和公共產品的需求給予更加堅實的資金和財力保障。

三、鄉鎮政府農村社會治理的解決路徑

（一）形成鄉鎮政府農村社會治理的多元體系

目前，鄉鎮政府農村社會治理主體既包括公共部門，也涉及私人部門，當治理主體呈現出多元性與互動性的特征時，可以有效提升鄉鎮政府的農村社會治理能力和社會治理水平。第一，公眾作為鄉鎮政府的服務對象，公眾是否滿意是鄉鎮政府農村社會治理成效的重要體現。要培養村民參政議政的主人翁意識，增強村民自治組織能力。加強村民自治委員會組織的規范化制度建設、拓寬促進村民參與社會公共事務的交流平臺，充分發揮村民自治委員會的主體力量。第二，以黨建為基礎，扎實推進基層黨建工作。創新鄉鎮政府農村社會治理，應該充分發揮黨的領導作用以及黨員的先鋒模范作用，要將鄉村的黨員干部作為廣大群眾和鄉鎮政府聯系的紐帶，讓黨員密切與群眾的聯系，經常開展宣傳教育活動，引導村民了解和掌握政府的相關政策和決定。第三，以法治為保障，法治意味著非人格化、非隨意化，強調照章辦事和依規協商，拒絕獨斷專行和按照人情關系辦事。[5]進一步完善鄉鎮政府依法行政的同時，要強化社會組織和村民的法治觀念，加強農村社會法治宣傳教育，弘揚法治精神。

（二）充分運用鄉鎮政府農村社會治理資源

一是充分運用人力資源。鄉鎮政府要堅持黨建領導農村社會治理，集中精力加快建設一支綜合素質高、能力強的基層骨干干部隊伍。選配鄉村黨組織書記注重從優秀大學生村官、外出返鄉經商者的精英創業人才、優秀鄉村教師和醫生中進行培養。同時加強對村干部定期進行各個方面的知識專業技能理論培訓，從而不斷提高其政治思想文化素養和廉潔奉公的法律意識。二是充分運用財力資源。擴大公共財政覆蓋農村的范圍，加強農村基礎設施建設，大力改善農村人居環境。[6]通過加大財政投入支持農產品資源供給保障體系，包括農村土地整治和優化農田用地建設、農業水利基礎設施項目建設等，提升農產品供給的質量和效率;同時，加大財政資源對農村公共服務的投入，包括農村教育和醫療衛生事業、基礎設施、社會保障、科技創新等領域，推動促進農村公共服務水平均等化。

（三）創新鄉鎮政府農村社會治理方式

一是協同治理方式。首先，鄉鎮政府通過完善相關制度，構建由鄉鎮政府主導，充分發揮農村社會組織、村民自治組織以及社會公眾的力量，廣泛合作、平等協商，將更多的社會成員納入農村社會治理網絡當中;其次，協調好鄉鎮政府與上級政府之間的關系，在相互依存的環境中分事權力、分擔責任、共同推進農村社會治理的實施，同時，鄉鎮政府也可以積極與同級政府展開合作，共同協商解決當前農村社會治理中的棘手問題，真正實現合作共贏;最后，實現跨域協同，需要鄉鎮政府與政府體制外的市場、非營利組織等民間組織的有效協同。在實現路徑上通過部分公共服務外包、卸載、杠桿資助等形式，發揮市場機制、行業自律和社會監督的作用，將政府職能部分“對接”到社會力量上，形成社會多元治理的合力，讓社會力量與政府力量和諧共存、良性互動，從而提供更優質的政府服務。[7]二是數字治理方式。隨著互聯網的迅速發展，運用數字化理念、數字化資源和數字化工具等進行農村社會治理已成為大勢所趨。首先，農村社會治理主體應該培養數字治理思維，轉變傳統的治理思維，實現對互聯網本質的清晰認知，積極參與農村互聯網建設的普及和應用;其次，積極推進黨建與數字治理相結合的新型農村社會治理方式，基層黨員干部要發揮帶頭領導作用。通過黨員干部率先對互聯網技術學習，帶動村民學習使用互聯網，確保農民了解并且掌握互聯網相關知識和技術，從而推進農村信息化建設的有序開展;最后，雖然以黨建引領鄉村治理，但以黨建為基礎來拓展政務建設，并建立農村公共服務綜合信息平臺是社會治理的最終目標之一。[8]鄉鎮政府要合理運用現代互聯網技術，建立鄉鎮政府門戶網站、微博、微信公眾號等，提高鄉鎮政府政務信息公開的廣度和深度、拓寬公民參與的渠道和方式、加強公眾對鄉鎮政府領導干部的監督，從而促進鄉鎮政府農村社會治理能力和治理水平現代化。

四、結論

在新時期的農村社會治理現代化中，鄉鎮政府作為紐帶最大限度地發揮基層政府與群眾密切聯系的作用，進一步維護農村社會的公平與公正，為農村社會和諧穩定打好基礎。但從現階段農村社會治理的現代化進程來看，治理環境比較復雜、治理資源運用不合理等問題凸顯，導致農村社會治理多元主體的作用無法充分發揮。鄉鎮政府通過不斷吸納新的治理思維和治理方式，進一步優化農村社會治理體系，切實落實變革創新舉措，穩步推進鄉鎮政府農村社會治理能力現代化進程，從而保證多元治理主體協調聯動，落實民主與科學的要求。

作者簡介：

亢琦琦（1997.1—），性別女，民族漢族，籍貫陜西省寶雞市，職務/現職稱（西北政法大學，管理學院，行政管理專業2020級，碩士，郵編710065）。研究方向：地方政府治理與績效管理。

參考文獻

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[2]鄭志龍，趙春草.鄉鎮政府社會治理能力的評估與提升路徑[J].行政論壇，2020，27（05）：46-51.

[3]龔會蓮，張秀.鄉鎮政府、基層黨建與基層社會治理共同體：邏輯與進路[J].領導科學，2021（02）：36-40.

[4]朱曉東.鄉村振興視域下農村社會治理的內在邏輯與路徑選擇[J].領導科學，2021（12）：109-112.

[5]夏志強，譚毅.“治理下鄉”：關于我國鄉鎮治理現代化的思考[J].上海行政學院學報，2018，19（03）：15-27.

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[7]劉紅萍，王天浩.怎樣提升鄉鎮政府治理能力[J].人民論壇，2017（01）：62-63.

[8]宗成峰，朱啟臻.“互聯網+黨建”引領鄉村治理機制創新——基于新時代“楓橋經驗”的探討[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2020，20（05）：1-8.