推進第三次分配，公益慈善應如何優化調整？

溫如軍

當前，發揮第三次分配作用、促進共同富裕成為各界熱議的焦點話題。

2021年8月17日召開的中央財經委員會第十次會議強調，構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，加大稅收、社保、轉移支付等調節力度并提高精準性，擴大中等收入群體比重，增加低收入群體收入，合理調節高收入，取締非法收入，形成中間大、兩頭小的橄欖形分配結構。

這并不是中央首次提到三次分配。2019年，中共十九屆四中全會提出，重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業。2020年，十九屆五中全會再次提出，要發揮第三次分配作用，發展慈善事業，改善收入和財富分配格局。

可以預見，發揮第三次分配的作用，將帶來一系列的制度安排。作為慈善公益事業基礎設施的《慈善法》，也將迎來修法的窗口期。

優化和調整

2020年10月，全國人大常委會通過了《慈善法》實施檢查報告，提出“適時修改慈善法”。

今年全國兩會結束后，全國人大常委會正式決定啟動《慈善法》修訂工作。

全國人大常委會執法檢查組在2020年10月發布的報告中指出，《慈善法》落實過程中顯現了一些突出問題，與社會財富量級、第三次分配的地位不相匹配。

初次分配是指市場經濟體系中按照各種要素在生產中的作用進行分配，比如居民收入、資本的投資收益等。再分配，是指生產之后政府利用稅收與財政支出，在不同收入主體之間進行再分配。三次分配主要由高收入人群在自愿基礎上，以募集、捐贈和資助等慈善公益方式對社會資源和社會財富進行分配，是對初次分配和再分配的有益補充，有利于縮小社會差距，實現更合理的收入分配。

第一次分配通過市場，按照競爭性原則進行，出現貧富差距。再分配通過政府，按照強制性原則，以稅收和社會政策調節分配，縮小貧富差距。與初次分配和再分配相比，三次分配在概念內涵、分配參與者和分配價值取向等方面有鮮明特點。

南都基金會理事長徐永光告訴《中國慈善家》，在任何情況下，在任何體制條件下，第一次分配，通過市場把蛋糕做大，是共同富裕的前提條件，提高第二次分配的效率也很重要，第三次分配居于補充位置。

初次分配是基于市場“看不見的手”進行的一種自然選擇，是市場機制;二次分配是基于政府“看得見的手”，政府有非常明確的目標進行征稅、社會保障的安排或者轉移支付的安排，是政府或者公權力的機制;三次分配的基礎是自愿機制，但因為有政府稅費減免等安排，本質上是一種政府和社會對于公共事務的合作機制。

北京師范大學社會治理與公共傳播研究中心主任傅昌波告訴《中國慈善家》，現在有人認為實現共同富裕主要靠第三次分配，這是嚴重的曲解和誤讀。他指出，共同富裕是我們國家新百年征程的努力方向，需要社會基礎性制度的系統調整和完善。實現共同富裕，最重要的，仍然是發揮市場的決定性作用做好初次分配，更好發揮政府的作用做好二次分配，同時要在社會力量志愿奉獻的基礎上充分發揮第三次分配的作用。就資源的分配量而言，以公益慈善為主要實現形式的第三次分配，不可能超過初次分配和二次分配。

“不能把共同富裕理解為大家一樣有錢，更不是劫富濟貧、平均主義。”傅昌波說。

他進而指出，公益慈善是第三次分配的主要實現形式，但是現在社會力量慈善的愿望和能力并沒有得到充分釋放，慈善活動的領域也受到一些限制。傅昌波建議在慈善事業領導體制、準入鼓勵政策、監管自律制度等方面進行優化和調整，促進更多私人資源用于公共目的。

以公益慈善為主體的第三次分配被認為是新時代國家治理的重大命題。北京師范大學中國公益研究院院長王振耀對《中國慈善家》表示，過去的慈善事業屬于民生領域，僅是社會保障體系的一種補充，沒有真正納入分配體系的范疇。這次把公益慈善地位提高到國家戰略高度，意味著整個慈善公益事業將會不再可有可無，它和國家的分配體系相連，包括稅收體系、道德文明體系、社會建設體系結合起來，必然將發揮越來越重要的作用。

“把社會比作一個大舞臺，慈善從邊緣的、配角角色，走到中心，讓它當主角。”王振耀說，這必然會在稅收、法律、政策等方面作出調整。公益慈善回歸到第三次分配的正軌，會變成一種公共行為，不管以基金會的方式還是其他方式，會有更多的人將錢投入到公益慈善事業中，會誕生一批大型的公益慈善機構。

王振耀預測，慈善總量很快會從目前的千億級別變成上萬億，以個人命名的基金會將激增。基金會的發展，會帶動捐款項目的蓬勃發展。

王振耀認為，在社會整體氛圍的影響之下，公益慈善理念對中產階級會有更多的啟發，“慈善事業確實面臨一個千載難逢的機會。社會財富投入到公共事業后，也意味著增加更多的就業機會。”

傅昌波指出，要充分發揮第三次分配的作用，需要在幾方面進行優化和調整：一是進一步完善《慈善法》，尤其是全國人大去年年底執法檢查提出的問題，在修訂后《慈善法》里應該得到原則性的回答;二是國家和地方應該制定慈善事業健康發展的規劃;三是要細化激勵政策，使之和想動員的各類社會主體的慈善動機相呼應。

傅昌波還建議在國家層面設立公益慈善工作委員會。“目前慈善事業發展和管理歸口民政部，具體是慈善事業促進和社會工作司，甚至都沒有建立相關部委參加的聯席會議制度，而慈善事業涉及多個部門，包括稅務、財政、海關、宣傳等，工作機制上的調整很有必要。”傅昌波說。

自愿和透明是核心命脈

慈善捐贈是第三次分配的重要來源，慈善捐贈數量越高，第三次分配在收入調節中的作用越大。

徐永光表示，第三次分配通過社會按照自愿性原則進行公益捐贈，通俗地說就是“富幫窮”，正是通過“三次分配”使社會資源分配趨于公平。以希望工程為例，中國青少年發展基金會希望工程捐款每支出100元，就有89.8元從城市轉移到農村，有87.7元從發達地區轉移到貧困地區，有88.2元從中高收入階層轉移到底收入階層。

“第三次分配的財產使用，要讓公眾一目了然，把社會信任作為第三次分配的生命線，方可保證這項制度的順利推進。”徐永光認為，自愿和透明是第三次分配健康推進的命脈，只有堅持自愿和透明，把社會信任作為第三次分配的生命線，方可保證這項制度的順利推進。

徐永光建議，在第三次分配過程中，還應對財產使用效率進行評估，否則很容易造成決策的失誤和低效，甚至成為滋生腐敗的新溫床。

“不能把捐贈做成搬運工，而是通過社會創新，解決社會問題。有許多社會問題，市場不會關注，政府還沒有顧及，公益組織的價值是敏感地發現這些問題，比如現在還有貧困人群，一些低收入人群得了大病，還沒有保險，政府醫保也不能覆蓋，要通過第三次分配解決急難救助。”徐永光說。

2008年，汶川地震的發生，四面八方的愛心捐款創下紀錄。數據顯示，當年中國慈善捐贈首次突破了1000億元大關，占當年GDP的0.34%，這一占比至今都沒有再被打破。2009年，中國慈善捐贈大幅減少到333億元，基本回落到2008年之前的捐贈水平。

隨后幾年，我國慈善捐贈逐年增加，到2017年達到1526億元的新高峰，之后的2018年、2019年，我國慈善捐贈基本在1500億左右徘徊，捐贈規模沒有大的突破。

而從相對數看，我國慈善捐贈的增長幅度明顯要慢于GDP的增長幅度。2019年，我國慈善捐贈占GDP的比重僅為0.15%，不僅低于2017年的0.18%，更低于2016年的0.2%。

清華大學公共管理學院副院長、公共管理學院社會創新與鄉村振興研究中心主任鄧國勝認為，近年來中國慈善事業取得了飛速發展，第三次分配在收入調節中的作用日益增大，然而當前無論是中國慈善事業的發展，還是第三次分配，都進入了一個發展的瓶頸期，與新發展階段的需求有很大距離，關鍵是慈善捐贈規模與結構兩個維度的挑戰。

“如果中國的慈善捐贈能夠占到GDP的1%，那么，2020年我國慈善捐贈的理論值可以突破1萬億元人民幣，第三次分配對收入分配的調節作用將大幅增強。”鄧國勝說。

另外，鄧國勝研究發現，長期以來，我國慈善捐贈主要來源是企業捐款，個人捐款的比例偏低。而發達國家，通常企業捐贈占當年慈善捐贈總額的比例較低，而個人捐款的比例較高。

鄧國勝建議，鼓勵慈善組織開展慈善教育，對個人捐贈占收入總額50%以上的公募慈善組織，給予更大的政策優惠，以此倒逼慈善組織開展慈善教育和慈善文化的培育。同時，針對長期以來公眾對慈善組織缺乏信任的問題，一方面，政府要加強對慈善組織的監督管理，提高慈善組織的信息透明度;另一方面，充分發揮行業組織、媒體、公眾和第三方評估機構等社會監督的作用，提高慈善組織的資源使用效率。

慈善信托被寄予厚望

傅昌波認為，如果說我國《公司法》的頒行，為構建政府與市場的良性關系奠定了基礎，那么，《慈善法》實施，應該對構建新型的政府與社會關系起到基礎性作用。此次《慈善法》的修訂，也應該關注如何更好地構建政府與社會的良性關系。

中國大額捐贈經歷了億元、十億元、百億元級捐贈。嘗試股權捐贈、慈善信托等多元化的捐贈方式的捐贈者越來越多，成為推動中國私人財富釋放到慈善領域的重要途徑，但執行困境依舊有待突破。

尤其是作為助力解決貧困問題、縮小收入差距、促進共同富裕的新型慈善工具，近年來，慈善信托得到了一定發展。2016年《慈善法》頒布實施后，有業內人士樂觀估計，慈善信托能夠吸引上千億規模的資產。

公開數據顯示，2016年《慈善法》實施以來，全國累計備案慈善信托600余單，規模約為34億元。顯然，現實情況和預期規模還是存在較大的差異。

制約因素是多方面的。其中一個重要原因是，盡管《慈善法》為慈善信托的設立開了口，但慈善信托的稅收優惠并沒有提及，沒有規定備案的慈善信托能否享受稅收優惠。

從數據看，慈善信托規模去年甚至出現不增反降的局面。2020年新增慈善信托財產規模4.06億元，較2019年的9.18億元下降了5.12億元，而單筆慈善信托財產規模，大部分在百萬元以下，且沒有新設的億元級的慈善信托，這也是《慈善法》頒布實施以來，首次出現當年度無新設億元級慈善信托的情況。

上海市民政局慈善事業處處長張曉穎以上海市慈善信托的特點為例指出，財產的規模化、委托群體的多樣化、資助領域的擴大化、受益群體的多樣化、區域的廣泛化和監察隊伍的專業化，面臨的問題包括稅收優惠的缺失、監察人設置不夠明確、慈善財產的類型不夠多樣化等。

張曉穎認為，慈善信托的備案期限能夠明確為7個工作日，形成聯合監管機制，應當設置監察人，鼓勵雙受托人模式，實現慈善財產的多樣化。

北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍認為，慈善信托制度有兩個障礙，一是信托稅制作為基礎補充制度的缺失;二是與其他從事慈善事業的組織性質相比，慈善信托沒有能夠獲得與其平等的稅收政策，違反稅收公平原則。

“備案制還是行政許可制、監察人設置是強制性還是任意性、慈善信托的公益性如何認定？”金錦萍認為這些問題在《慈善法》中應該明確。另外，慈善信托優惠政策落地對于慈善信托的蓬勃發展尤為重要。

專家觀點普遍認為，短期內最可能見效的政策工具是遺產稅和慈善信托的減免稅政策，尤其是公益股權信托的稅收優惠，而其他政策工具要么可能需要較長時間才能見效，要么政策效果可能較為有限。

或開征遺產稅

王振耀認為，下一步，圍繞公益慈善事業將完善相應的激勵體系、保障體系及立法機制，包括捐贈涉及的一系列稅收政策，來提高大家參與公益慈善事業的積極性。

“中國老百姓不缺愛心，一年捐贈幾百億解決大家的大病醫療，個人在網上募捐平臺發起的捐款，幾十萬到上百萬的也很常見，但經常會出現所謂的‘反轉，這在全世界也是極為奇特的現象，說明我們的渠道還不太暢通。”王振耀建議，應該結合《慈善法》的修改，從組織管理、稅收鼓勵捐贈方、參與方，讓渠道暢通。

王振耀還認為，在共同富裕的目標下，未來一些相關的財稅政策會進一步改革，其中包括遺產稅的開征。

早在2013年2月國務院批轉發改委等部門《關于深化收入分配制度改革若干意見》中提出，“研究在適當時期開征遺產稅問題”。這一度引發爭議，焦點集中在一個問題：開征遺產稅和贈與稅是當務之急還是操之過急？

支持者認為，從轉變增長方式、維護社會公平、縮小貧富差距的需要出發，推進遺產稅與贈與稅改革的時機均已經成熟，征收條件也已基本具備。反對者認為，遺產稅與贈與稅一旦使用不當，會使企業家們的正常資金流向發生轉變，造成資產外流的同時，征收遺產稅與贈與稅對外商直接投資也會產生巨大影響，在新加坡、日本等國家確實發生過因為遺產稅與贈與稅過重導致資本外流的情況。

傅昌波認為，遺產稅是全球通行的一種做法，目前是我國完善制度時可以考慮的選項。“這是阻斷身份固化的一種方式，也可以防止財富家族二代因不勞而獲喪失競爭力。開征遺產稅，無論是對于高收入人群家庭，還是對于整個社會，都是有益的。因為財富中蘊含著的是勞動和社會關系，簡單地把財富給予后代，其實是對后代奮斗機會的一種剝奪。”

目前，遺產稅并未被列入全國人大立法規劃中，但《中國慈善家》注意到，近期在全國人大常委會的一些重要會議上，遺產稅屢次被提及。

8月19日，十三屆全國人大常委會第三十次會議對國務院關于今年以來國民經濟和社會發展計劃執行情況的報告、國務院關于今年以來預算執行情況的報告進行分組審議。朱明春委員說，財政要在調節收入分配、促進共同富裕和內需持久增長方面多下功夫。要大力推進稅收制度改革，特別是需要認真研究遺產稅和贈與稅的問題。

今年全國兩會期間，遺產稅的出臺也是代表委員熱議的焦點話題。全國人大代表、全國人大財經委委員、中國稅務學會會長汪康建議為縮小貧富差距可考慮開征遺產稅等措施。

另外，去年10月，全國人大常委會審議關于檢查慈善法實施情況的報告時，部分出席人員指出，推動設立遺產稅、贈與稅。在審議關于2020年以來預算執行情況的報告時，有的出席人員建議，加快房地產稅立法步伐，研究出臺遺產稅和贈與稅。

“遺產稅的開征有兩個原則，一是征收范圍必定是頂極富人;二是按照國際實踐，起始稅率至少在30%以上，可以上累進稅率，財富越多，征收比例越高。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文在接受《中國慈善家》采訪時表示。

施正文說，按照國際相關實踐，遺產稅的征收范圍僅占每年死亡人口的1%。以目前經濟社會的發展程度，起征點至少在幾千萬元以上，而且房產要特殊考慮，尤其是家庭只有一套房產者。

“如果遺產稅開征，沒有收到多少稅，而是引導富人把錢投入到公益慈善、社會公共服務中，這才是正常現象。”施正文說。