第三次分配：兩條“鐵律”三步“好棋”

徐永光

第三次分配的命脈在于自愿、透明，

有公眾廣泛參與，善款善用，不斷做大慈善蛋糕

最近，中央財經(jīng)委員會會議提出構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，以實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。追求效率與公平的統(tǒng)一，實現(xiàn)共同富裕，是社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn);而把第三次分配列入基礎(chǔ)性制度安排，令公益捐贈、民間慈善實現(xiàn)破圈，成為全社會關(guān)注的熱門話題。

關(guān)于第三次分配的鮮活案例

我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界和公益慈善界比較早關(guān)注到第三次分配問題。2004年，我與時任中華慈善總會會長范寶俊在全國政協(xié)十屆二次會議上提交《提案》，談到了三次分配：“社會分配機(jī)制，應(yīng)包括三個層次：第一次分配通過市場，按照競爭性原則進(jìn)行，出現(xiàn)貧富差距;第二次分配通過政府，按照強(qiáng)制性原則，以稅收和社會政策調(diào)節(jié)分配，縮小貧富差距;第三次分配通過社會，按照志愿性原則進(jìn)行公益捐贈，通俗地說就是‘富幫窮。正是通過‘三次分配使社會資源分配趨于公平。”提案強(qiáng)調(diào)，三次分配需遵循市場——競爭性原則、政府——強(qiáng)制性原則、社會——志愿性原則依法合規(guī)有序進(jìn)行。

《提案》把救助貧困地區(qū)失學(xué)兒童的希望工程作為第三次分配的現(xiàn)實案例：“中國青少年發(fā)展基金會希望工程捐款每支出100元，就有89.8元從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村;有87.7元從發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū);有88.2元從中高收入階層轉(zhuǎn)移到收入階層。”

上述數(shù)據(jù)，來自于《希望工程效益評估報告》，這是國家科技評估中心（聯(lián)合國技術(shù)評估機(jī)構(gòu)唯一中國會員單位）在希望工程10周年（1998年）的時候做出的。

對希望工程的捐款是否出于自愿的問題，97.8%的個人捐贈者回答“是自愿”，0.6%說“不是自愿”，1.6%表示“說不清楚”。集體捐贈者的回答與此類似。

希望工程募捐不僅強(qiáng)調(diào)自愿原則，還設(shè)計了公開透明的一對一資助模式。每一筆捐款都有明確的資助對象，每一筆捐款背后都有一雙監(jiān)督的眼睛。公開透明、公眾參與和直接監(jiān)督成了希望工程最好的“保護(hù)神”，而希望工程的成果呈現(xiàn)又進(jìn)一步激發(fā)了公眾的參與熱情。

最令人欣慰的是，在2008年汶川發(fā)生8級地震時，地處四川重災(zāi)區(qū)的146所希望小學(xué)新建校舍零死亡，堪稱奇跡。由中科院青年捐建的北川希望小學(xué)與當(dāng)時傷亡慘烈的北川中學(xué)僅一墻之隔，地震中希望小學(xué)原有舊樓全部坍塌，新捐建的教學(xué)樓巋然不動，439名師生全部安全轉(zhuǎn)移。造就這一“奇跡”，有賴于希望小學(xué)建設(shè)有一套嚴(yán)苛的質(zhì)量監(jiān)控和驗收程序，青基會系統(tǒng)、地方政府和捐款人都是這個監(jiān)督系統(tǒng)的責(zé)任人。

又比如，由香港民眾發(fā)起的苗圃行動為內(nèi)地捐建了數(shù)百所希望小學(xué)，他們會在希望小學(xué)建成后組織志愿者參與驗收。驗收時，志愿者帶著皮尺，丈量建筑面積與設(shè)計圖紙是否有誤差。在驗收某省一所希望小學(xué)時，他們發(fā)現(xiàn)建校地點變了——這是因為當(dāng)?shù)卣{(diào)整學(xué)校布局，沒有與捐贈者和捐款受理方中國青基會溝通。苗圃行動認(rèn)為，這是違約行為。我當(dāng)時作為中國青基會負(fù)責(zé)人，立即承認(rèn)違約，未待善后問題處理，就先由中國青基會給苗圃行動退回了全部捐款。

《評估報告》的重點是對希望工程直接效益的評估。關(guān)于“希望工程的救助是否減輕了受助學(xué)生家庭的負(fù)擔(dān)”這個問題，受訪的543名受助生家長中，65.7%的家長表示“希望工程助學(xué)金切實減輕了家庭的負(fù)擔(dān)”;34.1%的人表示，“負(fù)擔(dān)有所減輕，但是孩子上學(xué)還是有困難”;0.2%的家長說，“錢太少，給和不給無所謂”。

除此以外，針對希望小學(xué)的辦學(xué)條件、生源和師資、地方對基礎(chǔ)教育的重視程度、對促進(jìn)精神文明建設(shè)發(fā)揮的作用等方方面面，評估報告都進(jìn)行了調(diào)查、分析和評價。

可見，第三方評估是確保捐款使用（即第三次分配效益）的必要環(huán)節(jié)。企業(yè)投資的效益，要拿財務(wù)數(shù)據(jù)說話;政府財政支出，也有嚴(yán)格的事前審核、事后審計制度。但是，公益資助往往是捐贈方或捐贈執(zhí)行方說了算，受助方幾乎沒有什么選擇權(quán)和話語權(quán)。“情懷最偉大，過程很享受，結(jié)果不重要”的爛行布施現(xiàn)象在公益行業(yè)殊為常見，白白浪費了許多捐贈。因此，對于第三次分配，全社會需要形成一種共識：對于沒有經(jīng)過效益評估的公益項目，不可輕信;由資助方任性決定“撒錢”的公益模式，應(yīng)該杜絕。

當(dāng)年，中國青基會專門籌集了100萬元專項資金，用于希望工程的效益評估。在上世紀(jì)90年代，這是一筆巨款。現(xiàn)在“翻舊賬”，是因為上述數(shù)據(jù)放在今天依然有非常重要的借鑒價值。

自愿、透明是“鐵律”

中國所有成功的公益品牌，都恪守自愿和透明兩條“鐵律”，把社會信任作為生命線。

當(dāng)下中國社會，最缺的不是錢，而是信任。民以食為天，食品安全這個天大的問題到現(xiàn)在都沒有解決好，市場制造的信任危機(jī)，莫此為甚;在政府層面，官員腐敗頻發(fā)，反腐一直在路上。公益慈善已經(jīng)成為社會信任的最后一道防線，如果這道防線也被突破，中國將不可避免陷入習(xí)近平總書記在2014年提請黨內(nèi)警惕的“塔西佗陷阱”。

10年前發(fā)生的“郭美美事件”，正是“塔西佗陷阱”的真實案例，其負(fù)面影響至今沒有消除。郭美美并沒有花過紅十字會一分錢，只是幾句不靠譜的話禍及紅十字會。其后，任憑你怎么說，包括獨立調(diào)查、專業(yè)人士背書，公眾還是不依不饒。時任中國紅十字會領(lǐng)導(dǎo)趙白鴿無奈嘆息：“一個小女子毀了百年老店。”

小女子哪來如此能耐？事實上，紅十字會吃虧就吃在透明度不夠這個問題上，媒體的推波助瀾亦“功不可沒”。這個事件影響之大，居然成為國際研究領(lǐng)域的中國案例。這樣的悲劇，千萬不要重演。

在第三次分配制度構(gòu)建中，是否堅守自愿的原則，同樣關(guān)乎成敗。2014年全國兩會前夕，一位全國人大代表發(fā)表了一段“高論”：“慈善立法什么概念？每個人的工資，必須要有一筆錢給慈善公益，就像現(xiàn)在納稅一樣。”這位代表還拿出了一份“開征慈善稅”的議案，一時引爆輿論熱點。

情急之下，我寫了一篇文章《以權(quán)謀捐可以休矣》，以習(xí)近平總書記“要把權(quán)力關(guān)在籠子里”為理據(jù)，針對一些地方黨政部門用行政手段大刮“慈善風(fēng)暴”，對企業(yè)和城鎮(zhèn)居民進(jìn)行地毯式派捐，把慈善當(dāng)成“第二稅源”的現(xiàn)象，指出“以權(quán)謀捐的過程是綁架民意，傷害愛心，后果是掏空社會，搞死慈善”。文章還引述了民政部老部長、中華慈善總會創(chuàng)會會長崔乃夫的話：“這是對慈善事業(yè)的破壞！”

慈善捐贈依法屬于民間公益行為，對于“以權(quán)謀捐”、用行政手段派捐，法律是明令禁止的。《公益事業(yè)捐贈法》第四條規(guī)定，“捐贈應(yīng)當(dāng)是自愿和無償?shù)模箯?qiáng)行攤派或者變相攤派”;同時還規(guī)定，只有 “在發(fā)生自然災(zāi)害或者境外捐贈人要求縣級以上人民政府及其部門作為受贈人時，縣級以上人民政府及其部門可以接受捐贈”。這里把“捐贈人要求縣級以上人民政府及其部門作為受贈人時”作為前提，因此主動動員給政府捐款亦于法無據(jù)。

《慈善法》第三十條的規(guī)定更為嚴(yán)格：“發(fā)生重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件，需要迅速開展救助時，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，提供需求信息，及時有序引導(dǎo)開展募捐和救助活動”，連政府“可以接受捐款”都沒有出現(xiàn)。《慈善法》第三十二條規(guī)定：“開展募捐活動，不得攤派或者變相攤派”;第一百零一條規(guī)定：“開展募捐活動向單位或者個人攤派或者變相攤派的，由民政部門予以警告、責(zé)令停止募捐活動;對違法募集的財產(chǎn)，責(zé)令退還捐贈人;難以退還的，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)給其他慈善組織用于慈善目的;對有關(guān)組織或者個人處2萬元以上20萬元以下罰款。”

對于公權(quán)力而言，“法無授權(quán)皆禁止”，但這一條規(guī)矩在慈善捐贈領(lǐng)域常常被拋到腦后。很多事實已經(jīng)證明，公權(quán)力介入第三次分配，不僅難以做到“自愿”，也不能保證“透明”，帶來的必然是風(fēng)光一時，但傷害長久，后患無窮。

第三次分配作為基礎(chǔ)性制度安排，是在國家政策支持引導(dǎo)下的民間行為。民間的事情民間辦，政府依法監(jiān)管，獎優(yōu)罰劣;社會自覺監(jiān)督，用腳投票;慈善行業(yè)訂立行規(guī)，自清門戶;慈善組織公平競爭，優(yōu)勝劣汰。讓自愿和透明兩條“鐵律”真正成為捐贈文化的自覺，讓第三次分配制度的構(gòu)建不走彎路。在制度保證上，應(yīng)該認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記在中共十八大提出的“盡快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”。

32年前開始的實謂“窮人幫更窮的人”的希望工程，尚且可以動員社會廣泛參與，在中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的今天，社會組織在第三次分配制度構(gòu)建、實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)中更應(yīng)當(dāng)有所作為。

公眾參與，培育第三次分配根基

民間公益的根基在于公眾參與，第三次分配同樣如此。這個原本不是問題的問題，最近卻被一些人誤讀為要“劫富濟(jì)貧”。無論是誤讀還是誤導(dǎo)，都是非常有害的。在這里，我還是用希望工程的案例來說明。

希望工程實施之初，只向公眾募捐：捐款20元可以資助一名失學(xué)兒童一個學(xué)期的書本雜費，捐款人都會收到受助兒童的感謝信。1992年，我們推出“希望工程百萬愛心行動”，開始了1對1結(jié)對救助模式，一次性捐款人民幣200元，可以幫助受助兒童完成小學(xué)學(xué)業(yè)，受助孩子與捐款人建立通訊聯(lián)系，報告學(xué)習(xí)成績。結(jié)果，當(dāng)年希望工程結(jié)對資助失學(xué)兒童突破了32萬，達(dá)到過去三年總量的10倍。

“希望工程向社會揭示了中國農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展和數(shù)百萬兒童因家庭貧困而失學(xué)的嚴(yán)重現(xiàn)實，而兒童問題、教育問題、貧困問題，正是社會最為關(guān)注的熱點。希望工程聚合了這三大需求，建立了以需求為導(dǎo)向的資源動員管理機(jī)制。讓需求—刺激—供給（捐款）—反饋成為一個不斷放大的良性循環(huán)系統(tǒng)。在這一個系統(tǒng)中，捐款人有強(qiáng)烈的參與感和成就感。貧困地區(qū)受助兒童的成長，滿足了他們精神上的需求，供給者同時又成了需求者。捐、受雙方互為需求，互為供給，雙向受益”——以上是我當(dāng)年對希望工程需求導(dǎo)向和公眾參與產(chǎn)生無可抑制熱情的一份心得記錄。20年后聽到國際公益專家何進(jìn)講“公益要形成一個閉環(huán)系統(tǒng)”，這與“不斷放大的良性循環(huán)系統(tǒng)”乃是異曲同工。

1992年，鄧小平同志以“一位老共產(chǎn)黨員”名義，兩次匿名為希望工程捐款5000元。廣西百色地區(qū)的25名失學(xué)兒童，因為鄧小平同志的捐款而得以重返校園。25名孩子“寫給鄧爺爺?shù)母兄x信”經(jīng)媒體披露后，帶來了難以估量的社會影響。領(lǐng)導(dǎo)人不是運用權(quán)力，而是尊重慈善事業(yè)的規(guī)則，以一名普通共產(chǎn)黨員身份參與，不僅產(chǎn)生了“不令而行”的強(qiáng)大號召力，還彰顯了民間公益的純粹性。

在希望工程實施30周年的時候，習(xí)近平總書記肯定了希望工程“創(chuàng)新社會動員機(jī)制”的價值。這個評價同樣適用于所有的民間公益事業(yè)，完全可以作為第三次分配的一個重要評價指標(biāo)。

中國第三次分配的規(guī)模尚小，還有巨大的發(fā)展空間。2019年美國慈善捐贈為4496.4億美元，占該國當(dāng)年GDP2.1%。與之相比，中國在慈善捐贈絕對數(shù)上相差18倍，占GDP比重上相差12倍;在捐贈人結(jié)構(gòu)上，美國的捐贈82%來自于個人，15%左右來自基金會，來自公司的捐款不超過3%，而在中國的捐款總額中，公司占到60%以上。這些數(shù)據(jù)給了我們兩個提示：其一，假如中國年捐贈總量達(dá)到GDP的1%，就會過萬億，為當(dāng)下規(guī)模的六七倍;其二，捐贈比例結(jié)構(gòu)需要改變，公眾參與有巨大提升空間。

公益捐贈是第三次分配的源頭，主要來自私人自由支配的財產(chǎn)。在美國，無論富人、中產(chǎn)階層還是窮人，一般會拿出個人收入的2%捐獻(xiàn)給慈善。慈善家很少拿公司的錢做捐贈，而是捐獻(xiàn)個人財產(chǎn)，包括股權(quán)和遺贈。企業(yè)財產(chǎn)為股東所有，并非經(jīng)營者自由處置的財產(chǎn)，因此動員企業(yè)捐款需要謹(jǐn)慎。

企業(yè)首先應(yīng)該履行好法定的社會責(zé)任，包括給消費者提供合格產(chǎn)品，保障員工權(quán)益，保護(hù)環(huán)境、依法納稅和維護(hù)股東權(quán)益。企業(yè)把蛋糕做大，已經(jīng)在為第一、第二次分配“造血”，為共同富裕貢獻(xiàn)了力量。慈善捐贈，是企業(yè)自愿擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?zé)任，不應(yīng)強(qiáng)制;派捐逼捐，道德綁架，殺雞取卵，是打著第三次分配的旗號對第一、第二次分配釜底抽薪，切不可為。對于中國的企業(yè)家來說，也要有自己的定力，先做企業(yè)家，再當(dāng)慈善家，不可本末倒置。

善款善用，提升效率

第三次分配顯然有助于縮小貧富差距，但最忌諱成為慈善資金“搬運工”，從富人口袋里拿錢，裝進(jìn)窮人口袋。美國慈善家卡耐基在《財富的福音》中曾說過：“當(dāng)今富人的罪惡不在于他們吝嗇，而在于他們爛行布施。”國際上有許多研究文獻(xiàn)表明，在資助行為中，如果受助者不是積極參與者，所有資助投入的結(jié)果都是負(fù)面的。

我曾有過一段痛心疾首的經(jīng)歷。汶川地震過去約一年后，我去了一個重災(zāi)區(qū)的村子。這個村的災(zāi)后重建主要由政府投資、對口援建和公益捐贈。寬展的水泥路修到了村口，新房蓋得非常漂亮，而進(jìn)到村里，卻全是爛泥路。那天我住在村里，正好遇上大雨，夜里走路只能在泥水中趟。我問村民：“怎么不修家門口的路？”回答：“等政府”;再問一戶家門口就是斜坡的村民：“下雨天出門很危險，會滑倒的”，回答依然是“等政府啊”。而村子里到處有地震后的碎磚瓦礫，災(zāi)后重建一年了，村民連用這些碎瓦礫給自己家門口臨時鋪鋪路、舉手之勞做點于己方便的事都不愿意，只因為有“萬能的政府”。這豈止是“養(yǎng)懶”，實乃人性泯滅。那天夜里，我只能用“心里滴血”來形容自己的心情。

第三次分配肯定需要幫助弱勢群體，但怎么幫？我們需要搞清楚給他們造成困境的原因。如果是機(jī)會不平等，比如生存條件艱難，應(yīng)當(dāng)和他們一起來改善生存發(fā)展條件;如果是他們自身能力缺乏，要給他們“賦能”。

農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云在云南西雙版納河邊村做公益，精準(zhǔn)扶貧，把政府的農(nóng)民房改造項目做成“瑤族媽媽的客房”，吸引外來休閑者，讓扶貧投入轉(zhuǎn)化成村民的財產(chǎn)性收入。這是用少量第三次分配的捐贈資源，撬動和轉(zhuǎn)化第二次分配的政府投資，創(chuàng)造出可以自我造血的第一次分配的商業(yè)模式。在這個過程中，村民自始至終積極參與做自己的事，不懂的可以學(xué)，干得不好可以改進(jìn)，勤能補拙，投入和產(chǎn)出是成比例的。

我也參加過一些鄉(xiāng)村振興的調(diào)研和討論，期間總要強(qiáng)調(diào)一點，“鄉(xiāng)村如何振興，可能很難說清楚。但‘鄉(xiāng)村振興，村民主體這一條是清楚的。其他方面，無論是政府投入、公益捐贈或商業(yè)投資，都是外部力量，不能越俎代庖，反客為主。”

有許多社會問題和民眾需求，還沒有商業(yè)機(jī)構(gòu)來解決和實現(xiàn)產(chǎn)品供給，政府也還顧及不到，就可以由第三次分配的公益慈善去“托底”，或者說是先行一步——發(fā)現(xiàn)和解決社會問題，是公益機(jī)構(gòu)的天職。比如，有些大病醫(yī)保無法報銷，或報銷后老百姓需要承擔(dān)的部分仍然很多，公益慈善可以介入，這叫急難救助。

又比如，現(xiàn)在義務(wù)教育可以免費，但是學(xué)前教育還是以自費為主，一些鄉(xiāng)村兒童沒有條件上幼兒園，特別是在少數(shù)民族地區(qū)，沒有經(jīng)過學(xué)前教育的孩子，小學(xué)一年級時完全聽不懂普通話，真要“輸在起跑線上”。解決學(xué)前教育難題，對于這部分孩子來說，是帶有“搶救”性的、關(guān)乎貧困代際傳遞的問題。浙江新湖集團(tuán)捐贈7000萬元，與云南怒江州政府合作創(chuàng)辦“新湖鄉(xiāng)村幼兒園”，在怒江州實現(xiàn)鄉(xiāng)村幼兒園全覆蓋。該項目獲得2021年“中華慈善獎”，實至名歸。此外，中國發(fā)展研究基金會是鄉(xiāng)村學(xué)前教育公益實踐的先行者，他們發(fā)起的“一村一園：山村幼兒園計劃”，已經(jīng)讓25萬名兒童受益。

第三次分配在發(fā)展社會服務(wù)、社會福利事業(yè)方面，大有可為。要鼓勵社會力量發(fā)展社會服務(wù)和福利事業(yè)，這里所指“社會力量”不是商業(yè)，而是“非營利社會組織”。鑒于鮮有公益捐贈來創(chuàng)辦這些事業(yè)，實際上是商業(yè)機(jī)構(gòu)辦“公益”。民辦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等機(jī)構(gòu)在民政部門注冊為“民非”機(jī)構(gòu)，實際上是拿到了辦學(xué)、行醫(yī)許可和養(yǎng)老牌照，背后操盤的基本是企業(yè)。我稱這種現(xiàn)象為“假私濟(jì)公”——“假”字本意不是真假，而是“借力”。如果沒有這種變通，就不會有今天這些領(lǐng)域民辦服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

如今，企業(yè)操盤辦公益的局面有望得到改變。君不見，在中央第三次分配的號令和輿論推動下，全社會的捐贈熱潮很快到來。騰訊、阿里兩家互聯(lián)網(wǎng)平臺先后宣布投入千億用于第三次分配。錢怎么花？據(jù)我所知，兩家機(jī)構(gòu)正投入很大力量做調(diào)查研究評估論證，將在推動社會創(chuàng)新、發(fā)展科技公益和社會服務(wù)方面做大文章。

美國的非營利部門承擔(dān)了大部分的社會服務(wù)事業(yè)。美國的醫(yī)院系統(tǒng)主體是公益性的，其中私立非營利醫(yī)院占85%;美國排名前十位的大學(xué)都是私立（非營利）大學(xué)。這些大學(xué)一開始是教會或慈善家出資，如哈佛大學(xué)命名是為了紀(jì)念約翰·哈佛牧師;斯坦福大學(xué)是鐵路大王斯坦福投資、芝加哥大學(xué)和洛克菲勒大學(xué)是石油大王洛克菲勒出資，現(xiàn)在與這些機(jī)構(gòu)與家族幾乎沒有什么關(guān)系了。在美國，非營利機(jī)構(gòu)并不是單靠捐款維持的，在其總支出中，大約兩成來自捐款，三成來自政府購買服務(wù)，五成來自服務(wù)收費。非營利機(jī)構(gòu)創(chuàng)造的GDP接近全國的10%，吸納就業(yè)占全美10%，工資支出占9.2%。社會辦教育，香港堪稱世界之最。香港中小學(xué)90%以上是非營利機(jī)構(gòu)，公立中小學(xué)只占非常小的比例。

我國在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)以及文化、體育、科研公益等領(lǐng)域依然存在需求大、供給不足的問題，要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。把第三次分配的資源引向這些領(lǐng)域，有巨大吸納消化空間，社會企業(yè)，影響力投資將借勢蓬勃發(fā)展。

投資理財，做大第三次分配本錢

基金會中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，目前我國慈善基金會總數(shù)為8736家，按照最低限注冊資金200萬元設(shè)立的為4725家，占比54%，這表明，微型化是中國基金會的基本態(tài)勢。此外，全國慈善資產(chǎn)（基金會+慈善會）已經(jīng)超過2000億人民幣，這些慈善資產(chǎn)主要存放在銀行，大部分沒有從事國家法律、政策允許的投資理財活動，年度收益不到2%，低于通貨膨脹率（CPI）2.5%，說明慈善資產(chǎn)在縮水。

兩個數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)均與慈善組織稅收優(yōu)惠政策不落實相關(guān)。2009年11月，財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》和《非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入范圍的通知》。關(guān)于非營利組織免交企業(yè)所得稅的收入范圍，“孳生的銀行存款利息收入”包括在里面，但沒有包括投資理財所獲得的收益。該通知發(fā)出以后，24家基金會聯(lián)名致函財政部和國家稅務(wù)總局，質(zhì)疑兩個政策規(guī)范性文件違反了上位法。因為文件出臺并未按上位法規(guī)定征求民政部的意見，故文件制定部門的主體資格存在瑕疵，請求國務(wù)院對此進(jìn)行合法性審查。但此事沒有了下文。

2016年全國人大通過的《慈善法》第七十九條規(guī)定：“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠。”依據(jù)我國《企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》，目前，慈善組織的捐贈收入是免稅的，捐贈者無論是企業(yè)還是個人，均可享受稅前扣除的優(yōu)惠。我國在這個方面的政策與世界各國通行的讓渡國家稅收、鼓勵慈善捐贈制度相比，并不落后。但是，基金會捐贈資產(chǎn)投資理財收益需要繳納25%的企業(yè)所得稅，這就成為了慈善事業(yè)發(fā)展的巨大障礙，我國新辦大型基金會就此卻步。

一些打算拿大錢辦基金會的人咨詢我，我給他們的忠告是：按照登記機(jī)構(gòu)最低限出資，最好200萬元打住，拿到慈善組織牌照就行。至于基金會公益支出，需要多少就往里面捐多少。企業(yè)和個人捐款，都可享受稅收優(yōu)惠。假定企業(yè)有利潤1億元，捐贈額在應(yīng)稅所得之12%以內(nèi)，可以稅前扣除。具體說來，你本需納稅2500萬元，捐贈1200萬元后，應(yīng)稅額由1億元變成8800萬元。你所捐1200萬元中，有300萬是政府稅收讓渡。個人捐贈的稅前扣款額為應(yīng)稅額的30%，激勵力度更大。

如果有人愿意拿出完稅后的10億元現(xiàn)金去做基金會，以后就用這筆本錢做慈善。那好，你把錢放在銀行賬上，利息收入可以免稅，但肯定入不敷出，必須去投資理財。即便你的投資收益做到10%，也是“死路”一條。一億元收入需要繳納2500元萬企業(yè)所得稅，還剩7500萬元，而《基金會管理條律》規(guī)定的非公募基金會年度公益支出需要達(dá)到注冊基金的8%，即8000萬元;另加支出額10%的管理費，總支出要達(dá)到8800萬元，還虧1300萬元，只好吃掉本金。到了年檢，該基金會登記基金10億元，現(xiàn)在變成了9.87億元，年檢結(jié)果為不合格。年投資收益10%算是豐年，到了欠年呢？你就等著關(guān)門吧。

以上是依據(jù)《基金會管理條例》所做的分析，后來有關(guān)部門對大基金會的支出比例雖然有所下調(diào)，但也要達(dá)到上年資產(chǎn)的6%以上。

慈善捐款的收益只能用于慈善，收益越多慈善就會做得越大，但為何此處非要掛著“留下所得稅”的攔路牌？有人說，慈善資產(chǎn)投資收益免稅，會影響市場公平競爭。實際上這種現(xiàn)象并不存在。因為慈善資產(chǎn)的投資增值主要是通過第三方委托投資，獲得資本利得收入，并非直接辦企業(yè)參與市場競爭。如果慈善機(jī)構(gòu)直接興辦與之服務(wù)相關(guān)的企業(yè)，則應(yīng)按照相關(guān)行業(yè)的稅制依法納稅。

還有一種說法，給慈善資產(chǎn)收益免稅會影響國家稅基。這是算錯了賬。在捐贈端，捐贈越多國家讓稅規(guī)模越大，如果說影響稅基，是發(fā)生在此端。慈善資產(chǎn)是個人或企業(yè)經(jīng)國家免稅后形成的資產(chǎn)，假定中國有萬億慈善資產(chǎn)，其中5000億持有者作為機(jī)構(gòu)投資人，通過委托投資進(jìn)入資本市場，其撬動的市場（企業(yè)）規(guī)模可能是好幾倍，這無疑會增加國家稅基，而非消減。我國社保基金在資本市場上表現(xiàn)出色，從未聽說社保基金收益免稅影響了國家稅基。

在世界上的其他大多數(shù)國家，慈善收益幾乎都是免稅的。美國的基金會非常發(fā)達(dá)，私立基金會投資收益只需繳納1%～2%的消費稅，且年度支出只要達(dá)到上年資產(chǎn)總額的5%即可，這其中包括行政管理費用。三十多年前，福特基金會資產(chǎn)有80億美元，在這期間他們支出120億 ，現(xiàn)在賬上還有140億，就是在有效投資和稅收優(yōu)惠支持下做大的。

國家政策選擇需要趨利避害。因為稅制障礙，中國不會有大基金會，也留不住、吸引不了大額慈善資產(chǎn)。現(xiàn)在中國規(guī)模在幾百億、幾十億的慈善機(jī)構(gòu)、包括馬云、馬化騰、陳一丹、雷軍、黃錚、王興等企業(yè)和家族基金會都設(shè)在海外。據(jù)我所知，牛根生在國內(nèi)注冊的老牛基金會因一筆投資收益，被追繳了2.5億企業(yè)所得稅和800萬滯納金。

稅收優(yōu)惠不落實也制約了慈善信托的發(fā)展。民政部慈善中國信息平臺的公開數(shù)據(jù)顯示，從2020年9月1日到2021年8 月31日，全國備案慈善信托只有178單，對應(yīng)慈善信托規(guī)模1.88億元。其中2021年1-9月已備案完成87單，合計備案財產(chǎn)規(guī)模1.31億元。五年來，累計備案的慈善信托數(shù)量為633單，財產(chǎn)規(guī)模34.87億元。其發(fā)展規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。

慈善組織收入和慈善信托均屬于《慈善法》規(guī)定的稅收優(yōu)惠范圍，目前與《慈善法》不配套的部門性規(guī)定亟須修正。一旦我國慈善資產(chǎn)保值增值收益可以免稅，慈善信托免稅政策得以落地，“制度開閘，財源滾滾”，十億、百億級家族基金會和慈善信托將紛紛出現(xiàn)，海外慈善資產(chǎn)大規(guī)模回歸亦樂觀可期。

留住慈善資產(chǎn)，壯大慈善資本，助力第三次分配，切實落實慈善組織稅收優(yōu)惠制度，實乃當(dāng)務(wù)之急。

（作者系南都公益基金會名譽理事長，國務(wù)院參事室特約研究員，

第九、第十屆全國政協(xié)委員，聯(lián)合國可持續(xù)金融顧問委員會委員。）