新時(shí)期村莊規(guī)劃下的全域土地綜合整治探討

□蔡玉玲

（天水市自然資源勘測(cè)規(guī)劃研究院有限公司 甘肅 天水 741000）

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，全域土地綜合整治的實(shí)踐模式、范疇、時(shí)代背景等不斷變遷、發(fā)展和豐富。歷經(jīng)了20 余年的實(shí)踐，中國(guó)全域土地綜合整治已實(shí)現(xiàn)從拓寬耕地面積、優(yōu)化耕地質(zhì)量到以整理農(nóng)村居民點(diǎn)、整治農(nóng)用地、提高生態(tài)功能為核心的綜合整治模式的轉(zhuǎn)變。

而全域土地綜合整治的研究，也完成從關(guān)注耕地面積到多目標(biāo)統(tǒng)籌、多要素綜合的整治理念的轉(zhuǎn)變。因此，以村莊規(guī)劃為切入點(diǎn)，以解決實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，以全域土地綜合整治的時(shí)代內(nèi)涵為基礎(chǔ)，深度探究全域土地綜合整治的轉(zhuǎn)型策略是大勢(shì)之所趨[1]。

1 基于村莊規(guī)劃，探究全域土地綜合整治的優(yōu)勢(shì)

1.1 村莊的變革活力強(qiáng)烈

新《土地管理法》破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，將集體建設(shè)用地同權(quán)、同價(jià)、同等入市的價(jià)值顯化，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。就村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀而言，村莊普遍具備強(qiáng)烈的變革活力，且政府相關(guān)工作部門(mén)對(duì)全域土地綜合整治工作具有極高的工作熱情。部分村莊在工作實(shí)踐中借鑒了其他村莊的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新工作辦法，綜合整治取得顯著成效；政府部門(mén)對(duì)全域土地綜合整治的重視程度不斷提高，并為村莊整治提供充分的政策支持，進(jìn)而確保村莊規(guī)劃在土地綜合整治中的問(wèn)題得到有序解決，推動(dòng)村莊的多維度發(fā)展[2-3]。

1.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力村莊發(fā)展

全域土地綜合整治不僅是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要舉措，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力抓手。基于村莊規(guī)劃，實(shí)行全域土地綜合整治，通過(guò)全域規(guī)劃、綜合治理、整體推進(jìn)，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，解決土地資源低效利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。因此，村莊在綜合整治中具有強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力，整治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)能夠有效提升村民的歸屬感和向心力，是當(dāng)前村莊展開(kāi)全域土地綜合整治的關(guān)鍵保障和發(fā)展趨向[4-5]。

1.3 村莊的土地整治訴求強(qiáng)烈

土地是村莊最重要的生產(chǎn)要素和資源，因此全域土地綜合治理是村莊發(fā)展的關(guān)鍵，且村莊規(guī)劃能夠指導(dǎo)其有效利用土地資源，提高其綜合效益，改善村容村貌，完善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而推動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。

2 新時(shí)期開(kāi)展全域土地綜合整治面臨的問(wèn)題

第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查對(duì)村莊內(nèi)部土地分類(lèi)的細(xì)化調(diào)查表明，能否更加科學(xué)合理地指導(dǎo)全域土地綜合整治的開(kāi)展；用地分類(lèi)的細(xì)化如何有序推進(jìn)村莊規(guī)劃的內(nèi)容和深度，優(yōu)化村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)；以村莊規(guī)劃為平臺(tái)，在土地綜合整治時(shí)如何充分尊重群眾、提高公眾參與程度，拓展全域土地綜合整治的模式。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面部署對(duì)村莊土地規(guī)劃工作賦予的新時(shí)代歷史使命，尤其是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)壓力、農(nóng)村建設(shè)用地的盤(pán)活、產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整及補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施等，都會(huì)給全域土地綜合整治的有效推進(jìn)帶來(lái)困難。

在新發(fā)展階段，受村莊建房用地指標(biāo)較少、土地空間調(diào)整困難等因素的影響，村莊建新不拆舊、隨意建房等違規(guī)用地現(xiàn)象，困難戶(hù)和危房戶(hù)住房問(wèn)題亟待解決，且在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，耕地破碎化嚴(yán)重，村莊產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模、耕地產(chǎn)能較低。基于此，村莊產(chǎn)業(yè)用地、村民建房用地訴求不斷提高，這些實(shí)際訴求需要探索如何在村莊規(guī)劃下推動(dòng)全域土地綜合整治方向良性發(fā)展。

受村莊地理位置、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響，村莊間的綜合整治能力存在差異性，如何打破局限于村莊行政界線(xiàn)的全域規(guī)劃，推進(jìn)城市和鄉(xiāng)村的有機(jī)整體統(tǒng)籌發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并與村鎮(zhèn)建設(shè)、村莊規(guī)劃定位及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，成為村莊全域綜合整治面臨的新考驗(yàn)。因此相關(guān)部門(mén)必須不斷加大全域土地綜合整治的宣傳力度，與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)轉(zhuǎn)變土地綜合整治理念和認(rèn)知。

3 基于村莊規(guī)劃，探究全域土地綜合整治的對(duì)策

在新發(fā)展階段，全域土地綜合整治標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，“全域土地綜合治理供需圖”如圖1 所示，根據(jù)圖示深度探析全域土地綜合治理的新方式。

3.1 政府主導(dǎo)型

深入挖掘村莊建設(shè)潛力，憑借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，推動(dòng)村莊土地要素和城市資金的合理對(duì)流，是實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治的關(guān)鍵動(dòng)力。而由于城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)極強(qiáng)的政策性，應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)型模式。在這一模式下，村莊可以獲得發(fā)展資本；城市可以取得建設(shè)用地指標(biāo)，拓寬發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的雙贏。可通過(guò)兩種途徑獲得土地整治資金：①公共財(cái)政投入。部分發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行“資金庫(kù)”“項(xiàng)目庫(kù)”和“土地儲(chǔ)備庫(kù)”三庫(kù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，財(cái)政部門(mén)將資金用于村莊土地綜合整治，取得建設(shè)用地指標(biāo)，將其用于發(fā)改部門(mén)的適宜項(xiàng)目。②將“耕地指標(biāo)”和“建設(shè)用地指標(biāo)”兩項(xiàng)指標(biāo)交易的期權(quán)收益作為抵押物，獲取銀行融資，用于村莊全域土地綜合整治。這一模式的關(guān)鍵在于憑借空間置換取得建設(shè)用地指標(biāo)，故要求綜合整治地區(qū)具備相應(yīng)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3.2 企業(yè)帶動(dòng)型

相關(guān)部門(mén)可借助村莊企業(yè)的人才、技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)，借助“土地整治+”理念，深度挖掘村莊的鄉(xiāng)村文化價(jià)值、農(nóng)田生態(tài)景觀、自然景觀，并與村莊特色產(chǎn)業(yè)相融合，構(gòu)建“土地綜合整治+現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)+生態(tài)旅游”的發(fā)展模型，培育新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，展現(xiàn)綜合治理的綜合性和整體性?xún)r(jià)值，推動(dòng)村莊的有序發(fā)展。企業(yè)帶動(dòng)型的發(fā)展動(dòng)力在于探尋村莊蘊(yùn)含的特色文化底蘊(yùn)、自然景觀、土地資源，構(gòu)建融合一二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)格局。因此，必須構(gòu)建系統(tǒng)的村民權(quán)益保障體系，為保證村民權(quán)益提供制度支持。比如，推動(dòng)村民變股民、資金變股金、資源變資產(chǎn)，將村莊治理中獲取的收益折算為村莊集體股權(quán)，同時(shí)采取行之有效的方式激發(fā)社會(huì)資本入村莊的熱情。只有以“雙贏”為前提，才能煥發(fā)村莊土地綜合整治的生命力，吸引社會(huì)資本參與其中，推動(dòng)村莊發(fā)展。

3.3 村莊自主型

強(qiáng)化村莊空間的綜合治理和規(guī)劃管控是構(gòu)建生態(tài)文明型村莊的關(guān)鍵手段。村莊空間整治的關(guān)鍵在于解決農(nóng)村建設(shè)用地的“空、亂、散”，整治庭院環(huán)境和公共空間，推動(dòng)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)入戶(hù)道路、村組道路的建設(shè)，有效解決出行不便的問(wèn)題。全方位建設(shè)綠色村莊，構(gòu)建極具特色的村莊綠化景觀，綜合提高村莊風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)村莊自然環(huán)境與形態(tài)的相輔相成。綜合整治村莊空間，必須整合各種涉農(nóng)項(xiàng)目的投資，吸引社會(huì)資本，推動(dòng)城鄉(xiāng)資本、資產(chǎn)、資源的合理有序流動(dòng)，并充分利用相關(guān)扶持政策，妥善運(yùn)用“兩項(xiàng)指標(biāo)”收益。打造自治能力強(qiáng)、創(chuàng)新能力高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村莊，在全域土地綜合整治中可選擇自主治理模式。

4 結(jié)束語(yǔ)

就當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r而言，全域土地綜合整治工作任重而道遠(yuǎn)。新的發(fā)展時(shí)期，村莊規(guī)劃與其緊密聯(lián)系，村莊規(guī)劃能夠有效指導(dǎo)全域土地綜合整治工作，全域土地綜合整治是村莊規(guī)劃建設(shè)的有力抓手。

以土地綜合整治為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)村國(guó)土資源的合理利用，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，優(yōu)化村莊用地空間格局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，補(bǔ)齊生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。為提高全域土地綜合整治的可行性，相關(guān)部門(mén)應(yīng)深入探究村莊實(shí)況，系統(tǒng)構(gòu)建科學(xué)的全域土地綜合整治體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃目標(biāo)，推動(dòng)村莊有序發(fā)展。