新時期村莊規劃下的全域土地綜合整治探討

□蔡玉玲

（天水市自然資源勘測規劃研究院有限公司 甘肅 天水 741000）

隨著社會的不斷發展，全域土地綜合整治的實踐模式、范疇、時代背景等不斷變遷、發展和豐富。歷經了20 余年的實踐，中國全域土地綜合整治已實現從拓寬耕地面積、優化耕地質量到以整理農村居民點、整治農用地、提高生態功能為核心的綜合整治模式的轉變。

而全域土地綜合整治的研究，也完成從關注耕地面積到多目標統籌、多要素綜合的整治理念的轉變。因此，以村莊規劃為切入點，以解決實際問題為出發點，以全域土地綜合整治的時代內涵為基礎，深度探究全域土地綜合整治的轉型策略是大勢之所趨[1]。

1 基于村莊規劃，探究全域土地綜合整治的優勢

1.1 村莊的變革活力強烈

新《土地管理法》破除了集體經營性建設用地進入市場的法律障礙，將集體建設用地同權、同價、同等入市的價值顯化，適應農村經濟的不斷發展。就村莊經濟發展現狀而言，村莊普遍具備強烈的變革活力，且政府相關工作部門對全域土地綜合整治工作具有極高的工作熱情。部分村莊在工作實踐中借鑒了其他村莊的先進經驗、創新工作辦法，綜合整治取得顯著成效；政府部門對全域土地綜合整治的重視程度不斷提高，并為村莊整治提供充分的政策支持，進而確保村莊規劃在土地綜合整治中的問題得到有序解決，推動村莊的多維度發展[2-3]。

1.2 鄉村振興戰略助力村莊發展

全域土地綜合整治不僅是推進美麗鄉村建設的重要舉措，也是實施鄉村振興戰略、推動城鄉融合發展的有力抓手。基于村莊規劃，實行全域土地綜合整治，通過全域規劃、綜合治理、整體推進，合理布局生產、生活、生態空間，解決土地資源低效利用，促進產業融合發展，助推鄉村振興。因此，村莊在綜合整治中具有強勁的發展動力，整治目標的實現能夠有效提升村民的歸屬感和向心力，是當前村莊展開全域土地綜合整治的關鍵保障和發展趨向[4-5]。

1.3 村莊的土地整治訴求強烈

土地是村莊最重要的生產要素和資源，因此全域土地綜合治理是村莊發展的關鍵，且村莊規劃能夠指導其有效利用土地資源，提高其綜合效益，改善村容村貌，完善基礎設施，進而推動村莊經濟的全面發展，實現美麗宜居鄉村建設的預期發展目標。

2 新時期開展全域土地綜合整治面臨的問題

第三次全國國土調查對村莊內部土地分類的細化調查表明，能否更加科學合理地指導全域土地綜合整治的開展；用地分類的細化如何有序推進村莊規劃的內容和深度，優化村莊內部用地結構；以村莊規劃為平臺，在土地綜合整治時如何充分尊重群眾、提高公眾參與程度，拓展全域土地綜合整治的模式。伴隨著鄉村振興戰略的全面部署對村莊土地規劃工作賦予的新時代歷史使命，尤其是耕地和基本農田的保護壓力、農村建設用地的盤活、產業用地調整及補齊基礎設施等，都會給全域土地綜合整治的有效推進帶來困難。

在新發展階段，受村莊建房用地指標較少、土地空間調整困難等因素的影響，村莊建新不拆舊、隨意建房等違規用地現象，困難戶和危房戶住房問題亟待解決，且在家庭聯產承包責任制下，耕地破碎化嚴重，村莊產業尚未形成規模、耕地產能較低。基于此，村莊產業用地、村民建房用地訴求不斷提高，這些實際訴求需要探索如何在村莊規劃下推動全域土地綜合整治方向良性發展。

受村莊地理位置、區位條件、經濟發展等因素的影響，村莊間的綜合整治能力存在差異性，如何打破局限于村莊行政界線的全域規劃，推進城市和鄉村的有機整體統籌發展，破解城鄉二元結構，并與村鎮建設、村莊規劃定位及鄉村產業發展相融合，成為村莊全域綜合整治面臨的新考驗。因此相關部門必須不斷加大全域土地綜合整治的宣傳力度，與時俱進，及時轉變土地綜合整治理念和認知。

3 基于村莊規劃，探究全域土地綜合整治的對策

在新發展階段，全域土地綜合整治標準不斷提高，“全域土地綜合治理供需圖”如圖1 所示，根據圖示深度探析全域土地綜合治理的新方式。

3.1 政府主導型

深入挖掘村莊建設潛力，憑借城鄉建設用地增減掛鉤，推動村莊土地要素和城市資金的合理對流，是實現全域土地綜合整治的關鍵動力。而由于城鄉土地要素流動極強的政策性，應構建政府主導型模式。在這一模式下，村莊可以獲得發展資本；城市可以取得建設用地指標，拓寬發展空間，實現城鄉發展的雙贏。可通過兩種途徑獲得土地整治資金：①公共財政投入。部分發達地區實行“資金庫”“項目庫”和“土地儲備庫”三庫聯動機制，財政部門將資金用于村莊土地綜合整治，取得建設用地指標，將其用于發改部門的適宜項目。②將“耕地指標”和“建設用地指標”兩項指標交易的期權收益作為抵押物，獲取銀行融資，用于村莊全域土地綜合整治。這一模式的關鍵在于憑借空間置換取得建設用地指標，故要求綜合整治地區具備相應的發展潛力。

3.2 企業帶動型

相關部門可借助村莊企業的人才、技術和資本優勢，借助“土地整治+”理念，深度挖掘村莊的鄉村文化價值、農田生態景觀、自然景觀，并與村莊特色產業相融合，構建“土地綜合整治+現代化農業+生態旅游”的發展模型，培育新的市場競爭力和經濟增長點，展現綜合治理的綜合性和整體性價值，推動村莊的有序發展。企業帶動型的發展動力在于探尋村莊蘊含的特色文化底蘊、自然景觀、土地資源，構建融合一二三產業的經濟格局。因此，必須構建系統的村民權益保障體系，為保證村民權益提供制度支持。比如，推動村民變股民、資金變股金、資源變資產，將村莊治理中獲取的收益折算為村莊集體股權，同時采取行之有效的方式激發社會資本入村莊的熱情。只有以“雙贏”為前提，才能煥發村莊土地綜合整治的生命力，吸引社會資本參與其中，推動村莊發展。

3.3 村莊自主型

強化村莊空間的綜合治理和規劃管控是構建生態文明型村莊的關鍵手段。村莊空間整治的關鍵在于解決農村建設用地的“空、亂、散”，整治庭院環境和公共空間，推動村莊基礎設施建設，推動入戶道路、村組道路的建設，有效解決出行不便的問題。全方位建設綠色村莊，構建極具特色的村莊綠化景觀，綜合提高村莊風貌，實現村莊自然環境與形態的相輔相成。綜合整治村莊空間，必須整合各種涉農項目的投資，吸引社會資本，推動城鄉資本、資產、資源的合理有序流動，并充分利用相關扶持政策，妥善運用“兩項指標”收益。打造自治能力強、創新能力高、經濟實力強的村莊，在全域土地綜合整治中可選擇自主治理模式。

4 結束語

就當前發展狀況而言，全域土地綜合整治工作任重而道遠。新的發展時期，村莊規劃與其緊密聯系，村莊規劃能夠有效指導全域土地綜合整治工作，全域土地綜合整治是村莊規劃建設的有力抓手。

以土地綜合整治為平臺，實現村國土資源的合理利用，建設現代化農業，優化村莊用地空間格局，調整產業用地結構，補齊生產生活基礎設施，促進生態保護與修復。為提高全域土地綜合整治的可行性，相關部門應深入探究村莊實況，系統構建科學的全域土地綜合整治體系，進而實現村莊規劃目標，推動村莊有序發展。