農業供給側結構性改革的稅收支持政策優化研究

□馬 瑩

（吉林財經大學稅務學院 吉林 長春 130117）

目前，中國經濟發展步入“深水區”，農業發展環境已發生深刻變化。農業生產成本持續攀升，農業增效難度加大。在此背景下，要確保農業可持續發展，必須不斷優化農業結構，全面轉變農業發展方式，加快推進農業供給側結構性改革。農業供給側結構性改革的水平與政府支持程度密切相關。為確保農業供給側結構性改革的順利開展，盡早實現農業現代化，必須加快稅收政策對農業供給側結構性改革的支持力度，實現稅收政策為農業供給側結構性改革保駕護航的目標。

從現有研究文獻來看，國外學者針對供給側問題的研究可追溯至19 世紀“薩伊定律”的提出及隨后興起的“供給學派”理論，這些理論為供給側激勵問題研究奠定了理論基礎。

自20 世紀30 年代，部分學者深度探討產業轉型升級的財稅支持政策問題，經濟學家凱恩斯針對當時的經濟大蕭條，提出了刺激消費與投資、提高有效需求等財稅思想。

自20 世紀80 年代以來，西方經濟學家頻頻指出在大規模減稅、放松管制的基礎上，應加大財政政策對教育和基礎研究的支持力度，促進產業（包括農業）結構的升級。

我國自2015 年習近平總書記提出供給側結構性改革的概念以來，理論界對供給側結構性改革進行了頗具廣度與深度的研究。

賈康等（2013）提出了“新供給經濟學”的理論框架，強調改革切入點在于機制創新、側重點在于結構優化、著力點在供給端。

國內學者普遍同意運用稅收政策支持農業升級發展，包括王守聰等（2017）支持農民創業、唐軍（2018）支持新型農業經營主體發展，李桃（2020）支持農業融合發展等，但專門針對農業供給側結構性改革稅收支持政策的研究尚處于起步與探索階段。圍繞什么是農業供給側結構性改革、如何看待稅收政策支持農業供給側結構性改革的客觀必然性、怎樣分析現行農業供給側結構性改革相關稅收政策存在的問題并進行優化等問題展開系統性論證[1]。

1 農業供給側結構性改革的內涵

根據新供給經濟學，供給側結構性改革以強化供給側認知和分析為核心，通過內在動力與外在動力的雙向驅動，提高供給體系的質量和效率，優化供給結構，實現供給與需求的有效對接，并以新供給創造新需求。根據新供給經濟學的理論邏輯，農業供給側結構性改革是指對標需求側變化，在供給側推進結構性改革，通過優化要素配置與提升創新動力提高農業全要素生產率，采取去產能、降成本、補短板等相應措施促進農業結構優化、農民收入增加、供給有效保障和農業可持續發展等系列目標的實現[2]。

農業供給側結構性改革應包括4 方面內容。一是農業科技技術體系提升。即由低資本傳統農業技術向高資本現代農業技術轉變，由簡單生產加工技術向精深生產加工技術轉變；二是農業經營模式的轉變。著力培育新型經營主體，打造規?；⒓s化、專業化的企業化生產方式；三是農業產業結構的升級。調整農業產業內部結構，延伸農產品產業鏈，建立種養加工結合、一二三產業融合發展的多層次、復合型現代化產業體系；四是農業發展方式轉換。加快優化要素組合，走“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好”的農業現代化道路[3]。

2 稅收政策支持農業供給側結構性改革的客觀必然性

2.1 支持基礎產業發展的必然結果

農業是國民經濟的基礎，農業為人類的生存和發展提供了必要的生活資料、生產資料和良好的生態環境，在國民經濟發展中處于不可替代的特殊地位。

一方面，農業是國家安全的基礎。無論何時何地，農產品尤其是大宗農產品的供給都會對國家經濟、政治、社會的穩定與發展產生巨大影響。目前，我國糧食自給率已不足86%，無法實現農產品的完全自給。因此，黨中央在“十三五”規劃建議中明確指出，要“實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全”。要實現我國的糧食安全，必須進行農業轉型升級，實現農業現代化。稅收作為組織財政收入、調控資源配置的重要手段，理應支持農業供給側結構性改革。

另一方面，農業是其他產業發展的基礎與制約因素。縱觀我國經濟發展歷史可以發現，農業波動必然誘發工業及整個國民經濟的波動，對經濟和社會安全造成重大影響。有學者曾經提出“每一次經濟形式的惡化都是先從農業開始的，每次調整的成功都是以農業發展形式的好轉為前提，而農業波動又成為工業波動和整個國民經濟波動的基礎?！笨梢姡挥修r業發展，國民經濟其他部門才能形成良性發展態勢，在當前形勢下，唯有依靠國家政策推動農業供給側結構性改革，才能推動農業進一步發展。

目前的相關研究表明，中藥黃芩素的研究僅停留在基礎研究階段，尚未開展與臨床相關的研究。本研究為黃芩素抗腫瘤轉移的研究和開展臨床試驗增添了新的基礎理論依據，為尋找安全有效的抗癌藥物提供了新的思路。

2.2 促進弱質產業提升的客觀要求

農業供給側結構性改革對國家政策的強依賴，緣于農業的弱質性和小規模經營的弱勢地位。與第二、第三產業相比，農業效益低、風險高、受自然因素影響大，發展劣勢明顯。三個產業不能協調發展，必然導致我國經濟發展的不平衡、不協調與不可持續。在市場經濟條件下，政府有責任按照市場和政府的職能分工，對產業結構調整進行干預，促進產業結構優化升級，實現經濟增長。稅收政策是政府引導產業結構升級的重要手段，對存量資產的再組與投資主體的投資方向產生影響。因此，為實現國民經濟各部門協調發展，采取各種財政政策促進農業供給側結構性改革是我國政府的必然選擇[4]。

2.3 規避農業風險與不確定性的現實要求

首先，農業生產本身具有不確定性。農業生產的不確定性表現為農業生產的高風險性。農業生產是自然過程和社會過程的統一，始終伴隨著多種風險，直接影響農業生產效率和生產者收益。

其次，農業供給側結構性改革同樣存在不確定性。農業供給側結構性改革過程中的生產結構調整、生產方式轉換等行為具有不確定性，行為主體面臨較大的轉型風險。農業生產及農業供給側結構性改革的風險難以依托保險市場解決，因為農業生產及農業供給側結構性改革的風險具有地域的廣闊性、時間的一致性以及投保單位的極大相關性等特點，導致風險損失事件的獨立性喪失，很難滿足保險經營的大數定律。

再次，農業保險還存在逆向選擇與道德風險問題，眾多因素導致農業處于風險高、保險難的尷尬境地?？梢?，唯有國家運用合理的經濟政策，才能建立充分的農業生產與農業供給側結構性改革的風險保障機制。

3 農業供給側結構性改革的稅收支持政策存在的問題

3.1 不利于新型農業合作組織的發展

目前，新型農業合作組織的稅法身份尚未明確。我國稅法并未將農民專業合作社視為專門的一類納稅主體，因而在稅收制度設計中沒有充分考慮到農民專業合作社的特殊性質。除了專業合作社外，股份合作社、專業聯合社等屬于哪類組織，稅法上也并未明確，導致新型農業合作組織既缺少專有優惠，也難享稅法的普遍優惠[5]。

3.2 不利于農業科技創新

流轉稅方面，農業科技創新從基礎研究、應用開發到推廣普及，從資金來源到資產使用，從試生產到大批量銷售，流轉稅稅收支持政策較少；企業所得稅方面，對農業科技研發過程支持不足，對科技創新投資的引導與支持不足?，F行稅收優惠政策有組織類型、規模效益大小等身份認定限制；個人所得稅方面，沒有專門針對農業科研的大力度個人所得稅支持政策。

3.3 不利于農業產業結構調整和農業產業化發展

首先，針對農業產業化的企業所得稅稅收優惠形式過于單一，主要是稅收豁免和優惠稅率，缺乏投資抵免、加速折舊、納稅扣除等間接稅收優惠形式，不利于農業、鄉鎮企業及涉農部門的投資增長和技術進步，也不利于農業生產基地的擴大及農業產業規模的提升。

再次，缺乏對新產品、新業態、新模式的稅收支持政策，沒有及時出臺支持一二三產業融合發展的稅收優惠政策。

最后，對農產品流通方面的稅收優惠不夠，沒有實現從種養、加工到銷售各個環節的全過程覆蓋和滲透[6]。

3.4 不利于引導社會資金投入現代農業

首先，缺少促進投資現代農業及農村基礎設施建設的相關優惠政策。

其次，金融投資農業的稅收支持力度不足。

再次，農業保險稅負偏高。以上因素成為現代農業資金供給不足的現實障礙，嚴重阻礙了農業的轉型升級。

4 支持農業供給側結構性改革的稅收政策優化措施

為推進農業供給側結構性改革，政府應充分發揮稅收政策的乘數效應，促進農業高效與可持續發展。同時，運用稅收政策的導向功能，吸附更多社會資本與金融資本投入現代農業建設。

4.1 促進經營主體轉型

首先，應允許新型農業合作組織自選繳納何種所得稅。以農民專業合作社為例，農民專業合作社不是普通企業，而是一種特殊的農戶聯合體，有純公益性和非純公益性之分。對純公益性農業合作組織，應當完全免稅；對非純公益性農業合作組織，應具體問題具體分析，其非營利性行為應當免稅，其營利性行為應當征稅，但可以讓農民專業合作社自選繳納企業所得稅抑或個人所得稅，并給予減免征稅的優惠。

其次，應加大并落實新型農業合作組織稅收優惠，全面支持新型農業合作組織的發展壯大。包括扶持發展種糧大戶、農民專業合作社、社會化服務組織；引導農業產業化龍頭企業建立生產基地；培植集約化、專業化、組織化和社會化相結合的新型農業經營體系。

4.2 推進農業科技創新

首先，要摒棄不合理的稅收政策因素，完善農業科技發展和成果轉化的稅收政策環境，鼓勵各類農業經營者成為農業科技創新主體。要改變以特定的企業及以企業的收入規模、效益為優惠對象的傳統做法，轉向不分所有制性質、經營組織大小，實行統一的稅收優惠政策，鼓勵中小企業、研發機構、高等院校、科研院所和農民個體投身科技創新和應用。

其次，引導企業增加科技投入。包括進一步降低所得稅稅率、延長免稅期限；允許企業提取一定比重的農業科技發展準備金，準備金可以稅前扣除；對符合條件的農業科技孵化器、農業科技園區、農業高新技術企業給予一定年限的減免房產稅、城鎮土地使用稅稅收優惠；對農業高新技術企業的科技投資實行再投資退稅制度，即若企業將所得稅稅后利潤直接再投資于本企業農業高新技術研發項目，經審查批準后，退還其再投資部分已繳納的部分或全部所得稅。通過以上措施，鼓勵農業高新技術企業增加科技投入，自主進行技術研發與成果應用。

再次，擴大農技推廣稅收優惠政策。通過免征個人和企業推廣技術的所得稅、企業技術推廣費支出加計扣除等方式，鼓勵企業與公益性基層農技推廣機構合作，支持“公司+農戶”“公司+合作社（協會）+農戶”等農業科技推廣合作模式。

4.3 引導社會與金融資本投入

首先，要激勵金融資本支持農業轉型升級。對農戶和農民專業合作社的貸款業務可以享受所得稅優惠，優惠幅度可根據各地經濟發展情況不同而有所差別。

其次，要加大稅收扶持農業保險發展的力度。對保險公司經營的政策性農業保險業務，可免征企業所得稅。

再次，要鼓勵從稅前扣除農業風險巨災準備金，并免征相應稅負。

除稅收政策外，政府還可以采取財政支出政策、政府采購政策等多種政策推進農業產業結構調整、促進經營主體轉型、推進農業科技創新、力促農業生產方式轉變、引導社會與金融資本投入。通過以上措施整合產業鏈條，改造傳統農業，促進農業可持續發展。