農業技術合作平臺建設中政府角色的演變邏輯

張陳蓮

(南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095)

一、引言

農業技術合作平臺，即農業科技園，是目前加速農業技術創新的最常見載體。本文之所以研究農業技術合作平臺建設過程中政府角色的演變邏輯，一是因為國內絕大多數有影響力的園區都是在政府主導下成立的，政府地位可見一斑；二是園區成立容易、發展困難，時常面臨資金短缺、管理困境、資源浪費等問題。已有關于農業科技園內政府角色的研究呈現出以下幾種視角:農業技術創新中角色界定[1-2]、農業科技政策變遷[3-4]、農業技術創新模式[5-6]。概而言之，第一個研究視角著力回答“誰是創新主體”，描述主體行為特征；研究的第二視角聚焦政策演變、發展模式與動力機制。不難發現現有針對主體角色、創新模式的研究仍處于表層，功能描述仍停留在靜態的理論研究，尚未涉及微觀主體的實踐行為以及主體間的互動狀態。從這個意義上講，探究微觀主體角色演變邏輯以試圖還原更系統性、更具互動性的合作創新過程是有價值的。

二、分析框架

學者埃茨科維茲(Henry Etzkowitz)和雷德斯多夫(Loet Leydesdoff)借助生物學領域的三螺旋模型提出了創新領域的“政、產、學”三螺旋理論。在三螺旋的框架下，組織的邊界具有“開放性”、組織的功能呈現“彈性化”，因此創新環境的實時變化與階段性的創新需求促使行為主體適時拓展自身邊界、調整自身功能，這種邊界開放性和功能調適性，被稱為“自反機制”。因該機制的作用使得政府、產業、大學之間形成“功能耦合網絡”，在這個網絡中，每一條螺旋輸出的新功能都有可能成為其他螺旋活躍的動力；一條螺旋也可以代替原主螺旋成為創新的新動力，原有核心螺旋就會成為支撐螺旋，繼續維持整體的動態平衡。本文借助三螺旋理論討論農業技術合作平臺建設中政府角色的演變，并從理論中提煉出分析框架“定位—延展—互構”，政府經歷這三個環節后與其他主體協同實現農業技術創新。

三、功能定位:農業技術合作創新主體的先賦角色

將現代農業科技園視作一個政府主導、企業運作、高校支持的創新系統模式幾乎是國內大型農業科技園成立的共識。并且農業技術是準公共產品，國家因掌握基本資源獲得對園區規劃建設的絕對支配權也是其特殊性質的必然要求。所以，探討初始狀態下農業科技園中政府的先賦角色既是理性的又是合理的。

(一)作為主導者的政府進行指導規劃

從規劃層面來講，園區選址、明確主導產業以及功能區規劃等都需要政府以歷史為基調，合理籌措，發揮宏觀戰略職能，扮演主導者的角色。2009年政府主張在白馬鎮建設一個具有科技展示度的現代農業園區，多層級多部門隨即決策制定園區政產學合作的未來發展計劃、同步出臺多項優惠政策與規定，希望科學技術到成果的轉化能達到預期成效。另外，農業高新技術產業是引領國家和地方農業未來發展趨勢的決定性因素之一，創新成果兼具實用性與社會共享性，但因其資金投入大、收益周期長等特點，政府有必要在平臺成立之初明確優勢產業，從宏觀上制定長期發展規劃，引導政產學合作的方向。20世紀80年代，江蘇省中科院植物研究所在白馬引入了第一株藍莓和黑莓，生態環境適宜，農戶種植熱情高，于是政府介入，反思農業發展的新思路，改變原有散戶式種植的模式，引導布局“兩莓”產業規?；a，“兩莓”產業也就引發了政府反思農業發展新路徑。

(二)作為管理者的政府健全公共服務體系

園區建構勢必需要部分農民讓渡原有居住空間，他們雖然在形式上轉變為“市民”，上樓搬進了社區，但失地農民的社會保障如養老保險制度、最低生活保障制度、農村醫療服務體系該何去何從?此時，強有力的行政規制是應對突發公共服務體系斷鏈的關鍵手段，白馬鎮是南京市協調城鄉發展的試點鎮，在建設征地前期政府就已經把被征地人員全部納入城鎮保險范疇，對青少年這類屬于非勞動年齡段的人群也一律按照城鎮標準補交保障金。同時政府按照南京市重點特色鎮建設的要求配套建設綜合服務區，打造配套齊全環境優美的新市鎮。

總之，從宏觀層面講，政府在初期的籌謀規劃活動中擔當起主導者、管理者的角色，其本質就是健全政策體系、完善機制體制，構建后期合作中各要素充分互動所需的創新環境。從微觀層面講，平臺建設期政府功能主要體現在與被管理主體及要素間的互動關系上。政府是市場經濟下的引導者，公共基礎設施、公共服務的提供者，因地制宜、多樣化地提供給企業政策優惠，給農民公共服務供給傾斜。

四、功能延展:政府角色的動態演變

在技術創新的過程中，組織邊界具有開放性和彈性化，因此傳統政府角色在螺旋內進化，適時拓展邊界，開啟角色轉變。這種“自反機制”一方面使得政府新功能的輸出都能夠為其他主體的發展創造條件，從而進一步強化各主體自身的功能；另一方面，政府適應創新過程后通過功能的延展，一定程度上發揮其他主體的作用，提高整體性創新效率。

(一)公共服務者“跳脫”全能型政府角色

服務型政府是一種全新的政府治理體系，為了使政產學合作更加貼合我國社會主義的建設要求，政府從原有的“全能型”角色中跳脫出來，追求服務的理念；摒棄政府“管制”行為而促成的強制合作，通過樹立服務政產學合作的觀念促進各合作主體有效結合。具體來看，政府服務者的角色表現在以下三個方面:政策服務、組織服務、技術服務。

首先，政府提供政策服務。需要強調這類“政策服務”不同于功能定位階段的規制型政策，它以鼓勵、引導和協調企業活動為特征，從2013年開始，南京市政府連續3年安排1000萬元支農預算支持白馬園區的建設，溧水區區財政也會每年安排產業資金支持園區內產業發展。當然人才是地區發展的動力源，市、區兩級政府聯合發文推動市級人才項目吸引創新性人才。企業是經濟實現快速增長的最直接助推器，也是技術應用與經濟效益產生的第一線。訪談中企業代表給予政府政策充分的肯定，市場行為下信息不對稱使得技術創新成果的研發與應用阻力重重，但政府基于一定的市場分析，通過稅收減免、人才引進計劃等措施給予企業與高校外部支持是解決信息不對稱、實現成果快速對接最前置以及最佳的選擇。

其次，政府提供組織服務。政府在謀劃農業高新技術產業示范區創新系統關鍵要素時，遵守創新系統建設的相關規律，全力打造服務型政府角色，尤其是意識到技術對于園區戰略定位的重要性后，整合資產重組建設農高集團，對接境內外銀行、投行、期貨等市場金融組織，為企業、高校發展嫁接多元化多層次的資本市場。截至2020年底已有13家金融機構授信，園區也與亞太投資銀行簽署合作意向協議書。另外，園區也引入中介組織，國家級“星創天地”入駐園區，為新型職業農民和創業型農業企業家提供便利，園區內各類組織機構數量增加，科技創新必備的“物理要素”齊聚。

最后，政府提供技術服務。當前互聯網技術內嵌于經濟社會，服務型政府的轉變為技術治理的存在提供合適的機遇，大面積推行技術治理也是政府提升治理效能的輔助手段。中植示范園的網絡化信息服務平臺是政府功能觸角延伸至信息技術領域的顯性表現，一方面，互聯網實現了“兩莓”示范園內資源互通和共享，企業管理人員、工人、專家無須“共同在場”，通過“脫域”的形式即可展開生產活動，所謂的“脫域”意味著三螺旋主體被集合到同一個虛擬時空，各主體之間的交流邊界逐漸模糊；另一方面，擁有強大數據庫的信息共享模式實現了示范園信息的完整儲存?？梢哉f，通過此應用不管是向上級管理層匯報日常工作還是精細化管理基層工人，又或是基層工人與專家實時交流疑難問題都能夠在數據庫內實現快速獲取，提高了工作的精準度與有效性。

(二)公共投資商“入場”

技術創新的動力啟動階段，需要有一方率先進入角色帶動另外兩條螺旋前進。企業和高校院所由于自身條件與特點無法起到領航者的角色，那么產業識別期為了減少創新成本，贏得創新時機，不能通過屢次試錯來選擇正確的產業。精準地進行產業選擇，這種角色一般由政府承擔。當然，這與三螺旋模型中強調各螺旋在整體系統中的平等地位并不矛盾，因為創新過程中隨著動力進程不斷演進，相對的主導方也會改變，可能會轉變為政產學中的任意一方。

所以政府此時的角色是公共投資商，為農業技術創新指明方向。當然，政府也不是無償地提供資金，理性的“經濟人”假設同樣適用于遵守成本-收益原則的政府，譬如，政府與中植集團共同打造中植示范園，公司每年要給當地村委會創造完成年收入10%的集體增收指標，當然政府選擇投資中植集團不僅是因為該企業擁有靈活的市場機制和組織創新能力，而且因為公司與中科院植物研究所、南京林業大學、南京農業大學等高校院所有長期科研合作基礎，強大的科研力量是未來創新的基石，同樣的成本投入收益可能是最佳。超越了傳統使命，政府以投資者的角色參與公共項目進入創新領域，為示范園提供基礎設施建設及高科技支持，這一條螺旋的轉型明確了園區優勢產業之一；為企業和高校搭建自由交流的平臺，節省了另兩條螺旋之間的溝通管理成本；看中企業本身的科研基礎和捕捉市場信息的能力，為合作期滿后政府退出、企業獨立運營奠定基礎。所以從整體上來講，政府角色轉變不僅能獲得經濟效應，還能間接履行基本職能，收獲社會效應。

五、功能互構:成熟的功能耦合網絡形成

三螺旋模型中三個主體有著明確的結構位置，保持自身獨特地位、不是彼此附屬品的同時也都有各自追求的目標，實現這些目標利益需要三條螺旋交互發生關系，而維系這種關系需要穩定的空間組合形態，即依托指定的物理空間區域(南京國家農業高新科技產業示范區)，依賴政府的外力供給進行政產學合作。直至目前，在南京國家農高區內，三主體功能互構后形成了以點帶面、產業聯結、多功能發展的階段性成果。

(一)多要素集聚促成穩定的主體結構

與傳統農業發展依靠自然資源不同，農業高新技術產業建立在科技研發活動的基礎上，園區也以智力型要素為首要特征。政府前期已通過資源配置優化園區環境，營造有利于農業技術產業成長的經濟、社會和文化環境，促使現代農業產業園區與外圍環境形成明顯的“勢差優勢”，于是更多優質的企業生產要素向園區內部高度聚集，如資金、信息；高?？蒲性核冉M織也不斷涌入，知識要素聚合，南京林業大學溧水校區規劃建設；中國東部農業科技創新港建設開工；專家教授、科技特派員創業企業33家、大學生創業企業98家、國家級星創天地入駐企業131家，為實現科技創新提供強大動力，形成了人才落地集聚的虹吸效應。在政府的推動下，多要素集聚農高區，三螺旋主體結構更加穩固，共同構建互動發展的共贏新格局。

(二)主體互構形成完善的產業發展體系

園區在政府的指引下按照國家食品產業規劃，堅持“農業科技創新＋產業集群”發展方向，形成生物農業、特色農業和未來食品的“1＋3＋1”產業發展體系。首先以現代生物技術、信息技術為代表的高新技術向農業領域擴展，資源要素向農業各環節滲透融合，逐漸模糊產業邊界，政府以工業化理念謀劃現代生物農業，工業基礎扎實的溧水區實施工業反哺農業，為生物農業生產提供新理念。同時，作為農高區三大特色產業之首的農產品加工業形成以龍頭企業為引領的集聚效應，以食品?？聘咝榛A的智力驅動，以“兩莓”特色產業基地為依托的成果實踐。另外，為了解決食品供給、安全、飲食方式等問題，農高區將未來食品列為戰略性產業，代表綠色健康、關系國計民生的未來產業正在農高區內政產學深度融合，構建未來食品技術創新體系。

(三)農業多功能拓展賦予產業新形式

政產學三主體互構進一步催生新的消費形態，延長農業的增值環節和發展空間。聚焦農業多功能發展的主線，南京農高區大力探索都市型農業，以農旅休閑和會展農業為代表，欣賞農田藝術景觀、體驗農事、擴大農業產品知名度，農業的多功能性和歷史性發生充分的變化。園區政府又聯動白馬鎮政府一方面以科技帶動鄉村振興，另一方面打造鄉村旅游，立足自然人文資源稟賦，依據全域美麗鄉村政策，注重融入地方文化特色，打造以李巷紅色文化為特色的南部片區和以周園傳統文化為特色的北部片區，休閑農業從原有的外延式發展向內涵式發展轉變，為促進園區農民就業增收、提升周邊城市居民幸福指數、推動和諧宜居城市建設持續作為。

六、結語

回溯農業技術合作平臺的建設過程，政府的先賦角色是在靜態下獨自定位的，現實國情牽引著政府成為平臺“法人”，構想性文件的頒布為園區建設成為一個完整的實體提供合法性依據；“征地政治”又推動著政府完善土地流轉機制，公共服務保障體系為后續主體合作提供堅實的地基。當三螺旋進階至第二階段，彈性化的組織邊界逐漸開放，服務型政府的興起是政府從管理走向服務的契機，然而，資源占有者并不僅僅滿足于服務者的身份，政府開始向企業角色融合。毋庸置疑，商業經濟對政府來說完全就是一個陌生的領域，所以政府選擇和企業進行具象化的互動合作。政府、企業、高校平等互構后形成了成熟的功能耦合網絡，有必要補充一點，在這個“復合”的網絡內，政府并沒有拋棄原有的行政職能，其多種角色融合推動園區內主體形成穩定的結構形態。總之，本文認為，必須厘清每一個階段中政府扮演的角色及其演變的動力機制，我們才能促使農業技術創新對整個社會產生遞歸效應。