鄉村振興戰略背景下加強農村審計監督路徑研究

喬雅婷

(南京審計大學金審學院，江蘇 南京 210023)

一、問題的提出

實施鄉村振興戰略是黨和國家的重大決策部署，是實現中華民族偉大復興的必由之路。隨著鄉村振興戰略的提出、實施，越來越多的資源、資金開始涌向農村。農村治理在國家治理體系中的重要地位越來越顯現，完善農村治理體系的需求也越來越強烈。2017年10月，黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，2018年1月國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，2021年4月頒布《中華人民共和國鄉村振興促進法》。鄉村振興戰略的實施，為農村提供了更多的資金支持，為新農村發展帶來了新機遇。2018年國家用于農林水事務的財政支出達21085.59億元，較上年增長10.46%。其中地方政府用于農林水事務的財政支出達20493.29億元，較上年增長11.50%。同時，2018年至2020年農林牧漁業總產值年均增長率為8.06%，其中農業總產值年均增長率為7.32%①數據來源:國家統計局，http://www.stats.gov.cn/.。然而我國農村治理體系還有待完善，尚存在干部優親厚友、違規挪用資金等問題[1]。村官腐敗現象屢見不鮮[2]。2017年12月中央紀委國家監委網站通報的當月侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題共52起，其中涉及村干部的有36起，占比高達69.23%②數據來源:中央紀委國家監委網站，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201710/t20171027_126373.html.；2018年違反中央八項規定精神的黨員干部中，超88%為鄉科級及以下③數據來源:中國共產黨新聞網，http://fanfu.people.com.cn/n1/2019/0121/c64371-30580092.html.。因此，完善農村治理體系，改善農村治理生態，已成為實現鄉村振興戰略亟須解決的課題。

審計監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，是國家治理體系的有力工具。審計在國家治理體系中發揮著預防、揭示、抵御的“免疫系統”功能。審計應國家治理需要而產生，隨國家治理需要而演變發展。鄉村振興是實現現代化、共圓中國夢的新戰略、新舉措，是國家治理的新任務、新需要。審計監督理應為實現鄉村振興戰略而助力。而且農村居民受教育水平普遍較低，對國家政策關注較少、理解較淺，難以發揮民主監督的應有力量；同時，農村地區新聞媒體機構較少，城鎮地區的媒體對農村地區的民生、民情、時事難以及時全面掌握，所以農村地區的輿論監督力量亦有限。然而，農村地區是民生一線、戰略重地，2020年鄉村人口50979萬人，占全國人口36.11%①數據來源:國家統計局，http://www.stats.gov.cn/.。所以，農村問題關系國計民生，不僅農村治理體系有待完善，農村監督力量也有待加強。作為八大監督力量之一的審計監督，理應強化監督，彌補監督空位。

鄉村振興戰略是國之大計、黨之大計。但當前農村治理體系有待完善，農村監督力量較弱。而審計作為完善國家治理體系的重要監督力量，農村監督理應加強，應促進農村治理體系完善，助力鄉村振興戰略的實現。

二、文獻綜述

圍繞“審計”與“鄉村”主題的研究文獻，主要關注審計在鄉村振興中的功能定位，并聚焦扶貧審計、政策落實審計、環境審計做了深入研究。

關于審計在鄉村振興戰略中的功能定位。姚家寶[3]認為審計發揮著清障護航、政策推動、決策參考的作用；李濤和吳彧端[2]將國家審計的功能定位為免疫預警、糾偏修正、監督問責；劉國城等[4]認為國家審計應發揮好監督、評價與服務的功能。

聚焦扶貧審計的研究。劉力云等[5]對扶貧審計發展歷程做了梳理。扶貧審計存在審計內涵單一、審計監督力量不足、審計定位偏差等問題[1]。應聚焦脫貧攻堅政策落實情況、扶貧資金管理使用問題[6]，通過增強審計監督合力、整合扶貧審計資源、創新扶貧審計方式[7]、強化聯動工作機制[8]，深化扶貧審計。

聚焦政策落實跟蹤審計與環境審計的研究。杜靜然和賽娜[9]對鄉村振興戰略背景下政策落實跟蹤審計面臨的問題與優化路徑做了研究，指出要及時評價配套措施、深入挖掘問題原因、開展政策績效評價。何瑞鏵等[10]對鄉村振興戰略背景下的環境審計的治理作用做了研究，指出環境審計既能提升鄉村治理能力，還能優化鄉村的政治、經濟、文化和社會環境。

綜上所述，已有文獻對審計在鄉村振興戰略中發揮的作用，如何優化扶貧審計、政策落實審計、環境審計，更好服務鄉村振興戰略做了細致研究。但是，較少有文獻基于鄉村振興戰略視角，聚焦農村審計監督體系，全面、系統研究農村審計監督體系尚存的問題與解決對策。

三、農村審計監督存在的問題

(一)農村審計監督主體缺位

《審計法》第二條規定，國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關。國家審計機關由審計署、省審計廳、市審計局、區(縣)審計局四級組成。鄉(鎮)級政府未設立審計機關，按行政區域歸屬，其審計工作應由區(縣)審計局負責。然而區(縣)審計局擁有的審計資源相對較少，農村組織支配的公共資金、公共資源也相對較少，基于成本效益原則制定的審計計劃，對農村組織監督較弱、覆蓋面較窄，較難發揮審計監督效力。同時，現行有關內部審計的規章制度，也未強制要求鄉(鎮)級政府設立內部審計機構，故而內部審計亦在農村審計監督體系中缺位。而社會審計需要經過授權、委托，才可參與農村審計監督，不具有主動性，亦無法補位。整體來看，農村審計監督主體缺位、審計監督力量明顯不足。

(二)農村審計資源統籌欠佳

隨著國家審計的重要作用越來越顯現，承擔的審計任務與擁有的審計資源不相匹配，審計任務重而審計資源少。國家審計亟須統籌審計資源，提高審計資源利用效率，擴大審計監督覆蓋面，更好發揮審計監督效果。同時，我國農村數量多、規模小、分布散，對農村實施審計監督需要大量的審計資源。如果審計資源統籌利用不佳，極易出現重復審計與審計空白。如某特派辦與地方審計機關對同一項扶貧資金重復審計，不同審計小組重復收集同一項目資料[1]。這既浪費有限的審計資源，又增重農村工作人員負擔。同時，其他農村又處于審計監督盲區，影響審計監督整體效果。

(三)農村審計監督內容局限

麻雀雖小，五臟俱全。農村雖地域范圍較小，但公共事務種類繁多，既涉及財政資金使用、政策措施落實、經濟責任履行，還涉及自然資源資產、環境保護責任等。但當前審計監督主要關注財政資金的管理使用、政策措施落實的執行情況，對村干部經濟責任的監督較弱[2]，對自然資源資產、環境保護責任履行情況的監督較少。而對財政資金的管理使用審計中，如扶貧資金審計，主要關注扶貧資金的合規使用，卻較少關注扶貧資金使用的公平性、效益性、環境性[1]；對政策措施落實的執行情況審計中，主要關注政策執行中存在的問題，卻較少關注問題產生的原因和政策的執行效果[9]。所以，當前審計監督的內容既不全面也不深入。

(四)農村審計問題研究不足

審計不僅具有發現問題、揭示問題的功能，還具有預防與抵御功能。要想發揮好審計的預防功能，就不能僅實施事后審計，還要實施事前審計；而要想發揮好審計的抵御功能，就必須做好研究分析。不能僅停留在問題表面，要透過問題找緣由，透過現象看本質。要從源頭上、制度上、機制上找原因、找短板、找缺陷，才能從源頭解決問題，杜絕屢審屢犯現象。然而筆者在梳理了審計署2018至2020年發布的有關鄉村振興政策落實的9份審計公告后發現，鄉村振興執行審計僅揭示存在的問題，未分析問題產生的原因，也未提出建設性整改意見[9]。如審計署2020年第4號公告僅揭示了山西省和順縣等17個縣的農村廁所改造任務未如期完工問題，未對工程延期的原因進行分析，也未提出整改意見。

四、強化農村審計監督的路徑

(一)確立國家審計主體監督地位，整合內部審計與社會審計監督力量

國家審計的根本目標是維護人民群眾的根本利益，為國家治理服務；內部審計的根本目標是幫助組織增加價值，為組織治理服務；社會審計的根本目標是評價受托經濟責任，降低信息不對稱，為市場治理服務。因此，國家審計理應成為農村審計的監督主體，內部審計可以按需履行農村審計監督職責，社會審計可以依據授權參與農村審計監督。

我國地域遼闊，鄉村遍布各地。各地鄉村的地理特征、自然環境、經濟發展各異，地區文化、區位優勢也不盡相同，所以各地鄉村振興落實舉措各有特色。有的發展旅游業，有的發展畜牧業，有的發展養殖業。但一定地域范圍內的鄉村地域差異較小，區位優勢相近，具有許多共通性。而且鄉村經濟規模相對較小，相比建立鄉鎮級審計機關，明確現有審計機關責任主體，更能發揮規模經濟效應。對于地理范圍小、地域差異小、區位優勢相近的地區，可以以較高層級的地方審計機關為責任主體；對于地理范圍大、地域差異大、區位優勢各異的地區，可以以較低層級的地方審計機關為責任主體。在審計責任主體專設農村審計科室，配足審計人員，強化農村審計監督。對于經濟體量較大、承擔重要項目的鄉鎮級政府，國家審計機關可以指導其建立內部審計部門或配備專職內部審計人員，指導內部審計部門(人員)開展內部審計工作，利用其工作成果，形成監督合力，增強監督效果。對于社會審計擅長的領域或波動性增量業務，可以利用社會審計力量，考慮委托社會審計組織，參與農村審計監督。

(二)統籌各級審計機關、審計資源，發揮協同聯動與信息成果共享優勢

國家審計機關實行雙重領導體制，業務上以上級審計機關領導為主。為提高農村審計監督效果，增強農村審計監督合力，要統籌利用好各級審計機關、審計資源。在計劃審計階段，一方面，下級審計機關應及時上報農村審計工作計劃，工作計劃中應列明審計項目的內容與對象。上級審計機關負責審核、指導下級審計機關的農村審計計劃編制工作，對于下級審計機關農村審計項目與上級審計機關重復的，可以指導下級審計機關調整農村審計項目，或調整本級審計機關工作計劃，以避免重復審計，浪費審計資源。另一方面，上級審計機關可以統籌制定農村審計項目計劃，交由下級審計機關實施。也可以從下級審計機關抽調審計人員，組成農村專項審計小組，上下級審計機關協同聯動完成農村審計工作。在實施審計階段，實施農村審計項目組應及時將審計工作階段性成果與各級審計機關共享，以便各級審計機關及時了解項目情況，必要時可調整工作計劃。可以搭建信息共享平臺，以便農村審計項目組發布信息與各級審計機關查閱了解。尤其當有的審計機關計劃實施的審計項目與農村審計項目相關時，該共享信息可能將有助于節約審計資源，及時調整審計重點。在審計完成階段，農村審計項目組應及時在信息共享平臺發布審計報告，共享審計發現的問題、整改建議與問題整改進展。一方面，該審計項目組可以后續跟進整改情況；另一方面，若以后有其他審計項目對該農村實施審計，可以對前期審計發現的問題、整改情況進行審計。這將有助于提高審計成果利用率、發現問題整改率，減少屢審屢犯現象，增強審計監督效果。

(三)聚焦農村資金審計主責主業，兼顧政策落實、經濟環境責任履行

根據2006年修訂的審計法，國家審計應對鄉鎮政府及使用財政資金的基層組織實施審計監督。審計內容主要為財政財務收支審計。但是，隨著審計監督重要作用的不斷顯現，國家審計承擔的職責越來越多。2021年5月國務院通過的審計法(修正草案)明確國家審計應對管理、分配、使用公共資金、國有資源、國有資產的基層政府(組織)及負責人實施審計監督。審計內容拓展為財政財務收支審計、重大政策落實情況審計、領導干部經濟責任審計、生態環境保護責任審計、自然資源資產管理審計。審計對象范圍更大，審計內容范圍更廣。

國家審計機關開展財政財務收支審計的時間最長，經驗最豐富。對重大政策落實情況、領導干部經濟責任履行情況、生態環境保護責任、自然資源資產管理等實施審計的時間還較短。同時，現行審計人才培養體系側重財務知識培養，對宏觀經濟、公共管理知識培養較弱，對生態環境、自然資源資產管理知識培養欠缺。所以，國家審計機關相較生態環境、自然資源等專業部門，在生態環境、自然資源等專業知識領域內優勢較弱。但是，國家審計機關在財務審計領域具有優勢，國家審計人員具有過硬的財務審計能力與豐富的財務審計經驗。而且資金流是一個組織運營的核心。因此，國家審計機關可以采用“1拖N”組織模式，聚焦農村資金審計主責主業，利用自身優勢特長，以資金鏈審計為切入點，對重大政策落實情況、領導干部經濟責任、生態環境保護責任、自然資源資產管理實施審計。

(四)強化審計人員研究分析能力，提升審計成果與整改建議運用效果

表象可反映一種本質，一種本質可有多種表象。審計過程中發現的問題，可能僅僅是一種表象。如果就問題本身而談整改，可能無法找到真正的“病因”。沒有從“病根”上解決，類似問題就可能一而再再而三地出現，即屢審屢犯。這既浪費審計資源，也不能達到審計效果。所以，亟須強化審計人員的研究分析能力，培養審計人員學會“順藤摸瓜”，從問題表象找到本質緣由，進而提出有建設性、可操作性的審計整改建議。這既可提高審計建議采納率、審計成果利用率，也可避免屢審屢犯現象，達到發現一個問題，解決一類問題的審計效果。審計人員可以通過加強管理學、經濟學、鄉村治理等知識原理的學習，理解經濟政策的作用機制、管理措施的影響路徑，扎實研究分析基礎；審計人員可以通過加強數據處理、分析等信息化知識的學習，掌握相關性分析、聚類分析等分析技巧，運用數據分析發現問題，運用數據找到問題成因；審計人員可以通過學習優秀審計項目經驗，參與交流研討會，積極探討、集思廣益，培養問題分析思路，積累問題成因素材，掌握研究分析思路。同時，如果審計發現問題的成因牽涉其他政府部門(組織)的，審計機關可以會同其他政府部門(組織)研究討論，共同商定整改建議，提高整改建議的科學可行性。