“放管服”改革視域下地方營商環境優化邏輯*
——基于B市企業滿意度問卷調查的實證分析

程 波 輝

一、問題的提出

深化“放管服”改革與優化營商環境是當前我國全面深化改革的重要目標和任務。近些年來，我國出臺了包括《優化營商環境條例》《外商投資法》等政策法規，并自2013年開始先后召開了9次“放管服”改革電視電話會議，從政策規范的角度對我國地方“放管服”改革與營商環境優化工作給予指導。“十四五”規劃綱要進一步明確指出：“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，全面實行政府權責清單制度，持續優化市場化法治化國際化營商環境。”①黨的十八大以來，全國各地貫徹落實中央精神，如火如荼地推進“放管服”改革，產生了許多創新做法。由于堅持不懈的努力，我國營商環境質量不斷提升，在全球營商環境排名中由2017年的第78位、2018年的第46位，上升到2019年的第31位。從整體角度來審視，這些改革和創新遵循了怎樣的邏輯路徑？即如何通過“放管服”改革推進營商環境優化工作？是放、管、服單兵突進，各自與營商環境優化加以結合？還是協同推進，一體化與營商環境優化進行結合？抑或說這三者是有先后次序的？如以“簡政放權”改革為突破口來推進營商環境優化工作，或者以“優化服務”改革為先導來推進營商環境優化工作？這些問題急需我們在理論層面上加以解答，以增強改革的持續性和驅動力。

迄今為止，學術界關于“放管服”改革與優化營商環境的研究主要涉及以下三個方面。

其一，關于“放管服”改革對營商環境的影響研究。專家學者主要從實證層面探討簡政放權、放管結合、優化服務對營商環境的效應。一是簡政放權對營商環境的影響。學者們選取的分析對象主要是審批權或審批制度改革，他們認為審批權的清理、精簡、下放對于推進營商環境優化具有重要的功效。如有研究者提出，行政審批中心能夠顯著提高營商便利度。②有研究者認為，許可服務大廳明顯提升了營商環境質量。③二是放管結合對營商環境的影響。學者們主要分析政府監管或管制對營商環境產生的不同效應。如Kim等通過實證研究發現，一定限度內的政府管制有利于維持市場秩序和提升公共治理水平，為私營部門投資營造良好的環境。④但也有研究者提出，加強政府管制會增加企業遵從法定程序的時間和成本，并為政府官員留下尋租空間，滋生腐敗，從而惡化營商環境。市場準入管制不僅會增加企業經營的隱性成本，而且還會降低市場內部競爭。⑤三是優化服務對營商環境的影響。學界主要以政務服務為解釋變量，分析其對營商環境的影響效果。如有研究者認為，政務中心建設有力地提升了民營企業對于營商環境的評價。⑥有論者指出，進一步的“放管服”改革和營商環境建設需要推動政務服務實現“線上+線下”的全面融合模式，通過“互聯網+”實現政務服務提質增效。⑦當然，也有研究者認為，政府效率與營商環境的影響是相互的。⑧總體上看，該方面的研究結論大體一致，即認為優化服務對營商環境具有正向功效。

其二，關于營商環境滿意度研究。基于稅收“放管服”改革的納稅人營商環境滿意度研究結果表明，稅收“放管服”改革對提升納稅人營商環境滿意度具有正向作用，其中優化服務對提升納稅人滿意度影響最大。⑨基于供需關系的營商環境滿意度研究認為，供不應求、供需失效、供需不匹配等是降低企業滿意度的重要原因。⑩

其三，關于營商環境指標體系研究。這一研究角度主要涉及不同領域、不同區域的營商環境指標體系研究。從不同領域來看，有學者指出，納稅營商環境除了納稅申報系統的優化、申報流程以及稅制的簡化、企業實際稅收負擔、退稅事項以及稅收爭議處理等指標外，還應包括稅收優惠、時間成本、各國國情差異、中介市場發展程度、企業家自身素質差異等指標。有研究者認為，保險業營商環境應以政策維度、法治維度、誠信維度、投資/經營維度、人才維度、稅費維度、認知維度和輿情維度等作為基本指標。有研究者認為，系統的法治化營商環境應以市場環境、法律環境、生態環境、軟環境等4個指標作為一級指標。也有研究者把法規政策制定環境、依法行政環境、司法環境、信用環境、社會環境等作為基本指標。從市場主體主觀感知的角度考察，有研究者認為，整體感知、政務環境感知、要素環境感知是設計營商環境指標體系的基本維度。從不同區域來看，主要包括全球、省級、市級三個區域的營商環境指標體系研究。全球營商環境指標體系構建方面，典型的有SMILE指數，即社會環境(Society Environment)、市場環境(Market Environment)、創融環境(Innovation & Finance Environment)、法制環境(Legal Environment)與政務效率(Efficiency of Administrative Environment)。有學者認為，我國營商環境評價體系應涵蓋政治軍事、經濟金融、社會文化和自然生態等全部領域。省級營商環境指標體系構建方面，有學者提出應以市場、政務、法律政策、人文四個維度作為一級指標。有研究者把市場發展環境、政策政務環境、科技創新環境作為省級營商環境評價的基本指標。市級營商環境指標體系構建方面，有研究者把其概括為“投資的熱度—法治的力度—人才的滿意度—創新的活躍度—‘國際+’的高度”五個方面。此外，還有“企業選擇期—企業進入期—企業成長期—企業成熟期—企業展望期”等“五維度說”；“政府效率—人力資源—金融服務—公共服務—市場環境—創新環境”等“六維度說”；等等。

綜上所述，在“放管服”改革與營商環境的影響關系、營商環境滿意度、營商環境指標體系等三個方面的既有研究比較豐富。但是，這些研究仍存在兩方面明顯不足：一是關于“放管服”改革如何推進營商環境優化的內在邏輯缺乏探討或研究不足，二是基于“放管服”改革的營商環境指標體系缺失。鑒于此，本研究在問卷調查的基礎上，對企業營商環境滿意度進行測評，進而推導出“放管服”改革視域下地方營商環境優化的邏輯路徑。

二、“放管服”改革與營商環境優化：一個理論闡釋

作為市場經濟的參與主體之一，政府對營商環境的優劣具有重要影響，優化營商環境離不開政府的作用?！霸诋斍拔覈洕l展過程中，政府在維護市場規則和秩序、提供公共產品和服務中仍然扮演著重要角色，但同時，要減少政府對經濟領域的直接干預，通過進一步實行簡政放權……降低企業經營過程中的制度成本?！眱灮癄I商環境與“放管服”改革緊密相關，兩者相互促進，共同推進全面深化改革目標的實現。下面，筆者分別對放、管、服與營商環境優化的關系機理進行學理闡述，據此建立“放管服”改革視域下營商環境優化的分析框架。

如此精辟詳盡地突出儒學教育與儒家教化在治國理民國家生活中的重要性，在漢晉并不多見，在三國西晉更是絕無僅有。因而東晉時儒學教育被放在人倫正以天下定的政治、社會高度，凸顯了江左君臣對三國以來名法政治的理性反思。

1.簡政放權與營商環境優化

確保簡政放權到位是優化營商環境的根本保證。“經濟管理權限的下放不僅可以減少企業投資和經營的審批程序和管制成本，還有利于發揮地方政府的信息優勢，提高政府的政策質量和服務效率?！敝档米⒁獾氖?，簡政放權并非簡單地指行政權力轉移，而是一種能使權力行使主體、權力實質與載體發生根本改變的行政權力變更，進而可以使企業掌握和擁有市場準入權和商品定價權等更多權限。行政審批的統包統攬、繁雜耗時，市場監管的機構掣肘、“九龍治水”等問題，根源就在于簡政放權不到位——避實就虛，不對等——權責失衡，結果導致企業開辦難、許可辦理難、獲得電力難、辦理破產難等現象和問題層出不窮，徒增市場主體投資創業成本。因此，簡政放權與營商環境優化具有密切的關聯，政府必須減少直接市場干預，向市場與社會(中介組織)進行合理的放權，在法律制度的范圍內賦予企業更多的自由和權力，更大程度地激發企業的創造力和社會活力。從可觀測的角度來看，簡政放權改革下的營商環境評估指標可從突出市場本位、削減前置審批、審批權下放等方面進行綜合考察。

2.放管結合與營商環境優化

加強政府事中事后的監管是優化營商環境的核心內容。“‘放權’不是‘不管’，而是政府不該管的不要去管，該管的要有效地管起來?！闭块T的放管結合與優化營商環境具有顯著的關聯。放管結合改革可以有效提升企業經營績效。研究表明，強化管理并不會降低納稅人對營商環境的滿意程度，相反，它對提升納稅人滿意度還有一定的促進作用。因此，政府要“創新完善監管體系，著力為各類市場主體營造公平競爭環境，使市場活而有序”，做到“放權之后切實履行好監管職能，創新監管手段和方式，把應該由政府監管的事項管住管好，實現科學、公正和有效監管，建立現代監管型政府”。從可觀測的角度來看，放管結合改革下的營商環境評估指標可從政府監管的規則和標準、監管手段和方式、監管制度創新等方面進行綜合考察。

3.優化服務與營商環境優化

優化服務是營商環境建設的出發點和歸宿。政府服務水平的高低直接影響企業對營商環境的實際感受和滿意度，亦即改善和優化營商環境要求政府必須著力增強政務服務效率和質量，降低企業制度性交易成本，為市場主體營造良好的市場環境。政府只有在優化營商環境的過程中注重服務效率的提高和服務質量的保障，才能真正成為讓企業滿意的服務型政府。當前，各級政府尤其是基層政務部門必須清醒地認識到，“優化服務不再滿足于命令式的‘端菜’服務，而更多由公眾‘點菜’，提供‘菜單式’服務，并以公眾滿意不滿意、受益不受益作為檢驗服務成效的根本標準”。因此，在優化營商環境過程中，國家工作人員必須“堅持以人民為中心的發展和服務理念，強化服務意識，重視從企業公眾角度而不是從政府自身角度考慮問題”，提供更加公平便捷可及的服務，使人民群眾有更多獲得感和幸福感。從可觀測的角度來看，優化服務改革下的營商環境評估指標可從政務服務的信息化、網絡化、流程化、高效化等方面進行綜合考察。

三、“放管服”改革推進營商環境優化的內在邏輯：基于B市企業滿意度問卷調查

為了洞察和透析“放管服”改革視域下地方營商環境優化邏輯，本著“營商環境好不好，市場主體說了算”的判斷標準，本文運用滿意度測評的方法，對B市企業營商環境滿意度進行問卷調查，并對數據結果進行合理的推導，從中歸納出“放管服”改革推進營商環境優化的內在邏輯。

1.調查問卷設計

依據前述“放管服”改革視域下營商環境評估指標的綜合考察以及《優化營商環境條例》相關條款，借鑒既有關于營商環境指標體系的研究，經與營商環境、“放管服”改革等相關研究領域的專家多次討論和修改，筆者最終確定了一個包含簡政放權、放管結合、優化服務3個1級指標和27個2級指標的營商環境評估指標體系。其中，簡政放權包括簡化企業注銷流程、落實減稅降費政策、行政許可清單管理、投資審批制度改革、保障企業經營自主權、中小投資者權益保護、保障平等市場準入、解決融資難融資貴、市場主體產權保護等9個2級指標，放管結合包括“互聯網+監管”、“雙隨機、一公開”監管、信用監管、行政執法公示、記錄和審核制度、依法實施監管、同一檢查對象的多個檢查事項的合并或者納入跨部門聯合抽查、推廣運用非強制性的行政執法手段、包容審慎監管、統一、簡明易行的監管規則和標準等9個2級指標，優化服務包括政務服務事項“一網通辦”、一站式服務、當場辦結、一次辦結、限時辦結制度、證明事項清單管理、優化簡化通關流程、優化簡化通關流程、不動產登記、交易和繳稅一窗受理、并行辦理、精簡辦稅資料和流程、便利暢通的投訴與舉報渠道、法定行政審批中介服務等9個2級指標。

遵循真實性、可行性和科學性等原則，筆者先設計了初始問卷，經過預調研和不斷修正后形成正式問卷。問卷主要包括兩部分內容：第一部分是調查對象對B市營商環境滿意度的總體情況；第二部分采用李克特五級量表形式，測量企業對簡政放權、放管結合、優化服務三個維度下的各項指標的具體滿意度。為保證數據的真實有效，問卷采取了匿名發放的形式，樣本覆蓋了B市內各類型的企業，調查對象涉及企業法人代表、高中基層管理者及普通員工等。此次調查共發放250份問卷，對回收的問卷運用SPSS軟件進行結果分析和匯總處理，并通過進一步審核校驗及刪除無效問卷后，最終獲得有效問卷238份。

2.實證分析及研究發現

問卷調查結果顯示，B市企業營商環境滿意度總體較高。選擇“非常滿意”(22.69%)、“滿意”(30.25%)和“基本滿意”(18.91%)的占比最多，合計為71.85%。選擇“不滿意”的占比為24.37%，僅有3.78%的調查對象選擇了“非常不滿意”。此外，約75%的調查對象認為與“放管服”改革實施之前相比，B市的營商環境有明顯好轉。73%的調查對象認為B市政府足夠重視營商環境建設并在不斷提升營商環境水平。為了具體測量B市企業人員對營商環境的滿意度，各級指標分數按照以下公式轉化為百分制：滿意度得分=(非常不滿意個數×0+不滿意個數×25+基本滿意個數×50+滿意個數×75+非常滿意個數×100)÷總有效個數。以下的研究發現是對具體調查數據加以分析的結果。

其一，地方營商環境遵循“服、管、放”的優化邏輯。對三個維度的指標體系進行均值計算可以發現，企業對優化服務最為滿意，均值為78.05；對放管結合次之，均值為59.38；而對簡政放權的滿意度最低，均值為55.83。這就表明，地方政府通過“放管服”改革推進營商環境優化并沒有遵循原有的建設邏輯：簡政放權→放管結合→優化服務，而是遵循“優化服務→放管結合→簡政放權”路徑。實際上，地方政府一開始把重點放在相對容易操作的優化服務方面，盡快顯現貫徹落實國家政策的成效，而把相對難啃的簡政放權置后，減少改革的阻力。因此，從直觀和感知的角度，企業會對優化服務指標的滿意度偏高，而對簡政放權指標的滿意度偏低。

其二，技術賦能促進地方營商環境優化提質增效。技術賦能在營商環境優化中發揮先導作用。所謂“技術賦能”，就是指“運用先進的技術手段，通過技術擴散、場景改造和提供平臺等方式，賦予個人和組織行動能力”。本文的技術賦能就是指通過現代技術如大數據、云計算、物聯網、人工智能等賦予政府優化營商環境的能力。在三個維度的指標體系中，包含技術賦能的指標得分普遍較高。在優化服務的各項指標中，得分排名前三的指標如政務服務事項“一網通辦”(得分95.38)、一站式服務(得分93.70)以及當場辦結、一次辦結、限時辦結制度(得分91.60)等都與網絡化、信息化技術有關。在放管結合指標中，得分排名前三的指標如“互聯網+監管”(得分89.29)、“雙隨機、一公開”監管(得分85.61)、信用監管(得分83.82)等也都與技術密切相關。即使在整體得分偏低的簡政放權指標中，得分排名第一的“簡化企業注銷流程”(得分86.76)與排名第三的“行政許可清單管理”(得分73.53)兩項指標也包含技術元素。據此可以推斷：無論是優化服務，還是放管結合，抑或是簡政放權，地方政府都充分發揮了技術賦能的作用，運用技術突破改革的阻力和障礙，為促進營商環境優化取得先機。

其三，制度創新保障地方營商環境持續優化升級。制度創新在營商環境優化發揮基礎保障作用。優化營商環境的本質就是變革政府制度性安排，使企業等市場主體投資創業、經營許可等活動更加便捷，更少承擔各類制度性交易成本。在三個維度得分偏高的各指標中，目前國家和地方出臺或制定了相對完善的制度、機制或標準體系，如當場辦結、一次辦結、限時辦結制度，信用監管，“雙隨機、一公開”監管，行政許可清單管理等，得分都在70分以上，充分發揮了制度創新在營商環境持續優化升級中的保障作用?？梢?，制度創新是保障營商環境持續優化升級并取得成效的重要途徑。提升營商環境質量和水平，增強企業滿意度，加強營商環境優化的相關制度創新是核心和基礎。

其四，權力規制確保地方營商環境優化目標得以根本實現。權力規制在營商環境優化中發揮關鍵作用。權力規制是對規制者的規制，即對政府權力的限制與規范。在三個維度的指標體系中，包含權力元素的指標得分普遍偏低，集中體現為權力彈性對營商環境優化的阻撓和抗拒。所謂權力彈性，就是指政府在營商環境優化中不規范甚至違法使用權力。在簡政放權的指標中，得分排名靠后的三項指標即市場主體產權保護、解決融資難融資貴、中小投資者權益保護(得分48.95)都與權力彈性密切相關。由于政府權力彈性，市場主體的財產和企業經營者個人財產很難得到保護，民營企業、中小企業很難獲得金融機構的信貸投放，中小投資者的知情權、參與權等權益較難得到保障。在放管結合的指標中，得分排名靠后的指標如統一、簡明易行的監管規則和標準、包容審慎監管、推廣運用非強制性的行政執法手段(得分40.76)等之所以得分偏低，大都與權力彈性有關，即政府不肯縮減或下放手中的權力，仍想通過復雜的監管規則和較高的監管標準、嚴格的監管措施、強制性執法手段等把控監管權。在優化服務的指標中，得分最低的法定行政審批中介服務指標(51.16分)也是權力彈性導致的結果。因為政府不肯真正下放手中權力，“紅頂中介”難以消除，所以清理、規范行政審批中介服務事項變得困難。故而，消除權力彈性，加強權力規制十分關鍵。唯其如此，地方營商環境優化目標才能根本實現。

四、技術賦能—制度創新—權力規制：一個邏輯路徑

基于上述的理論闡釋與實證分析，本研究初步得出了一個“放管服”改革視域下地方營商環境優化的邏輯路徑，即“技術賦能—制度創新—權力規制”關系框架，即以技術賦能作為營商環境優化的催化劑或突破口，以制度創新作為營商環境優化的保障條件或基礎，以權力規制作為營商環境優化目標實現的根本保證。該邏輯框架主要包括以下三層含義。

其一，“放管服”改革視域下地方營商環境優化的總路徑是“技術賦能→制度創新→權力規制”。具體來說，在優化地方營商環境時，遵循先易后難的改革取向，首先從技術層面獲得突破，規避改革的阻力，然后創立相應的制度鞏固技術成果，最后在技術和制度的加持下，水到渠成地攻克最難啃的權力彈性，對權力加以規范和管制。

其二，“放管服”改革視域下地方營商環境優化的分路徑是對技術賦能、制度創新、權力規制指導下的“放、管、服”改革任務進行重要性排序。技術賦能下的改革任務取“服、管、放”的次序，優先加強政務服務的技術賦能，然后對技術要求比較強的放管結合改革加以推進，最后進行簡政放權改革；制度創新下的改革任務取“管、服、放”的次序，優先加強政府監管制度的改革與創新，然后對政務服務制度加以改革與創新，最后是從制度創新層面規制政府權力；權力規制下的改革任務取“放、管、服”的次序，優先加強簡政放權改革，然后對政府權力干預或彈性比較多的市場監管領域進行改革，最后是規制政務服務領域的權力彈性。

其三，“放管服”改革視域下地方營商環境優化的實例展示。主要是對技術賦能、制度創新、權力規制中比較突出的改革成效或難點痛點問題進行列舉，據此引導地方營商環境優化工作的具體方向。如政務服務事項“一網通辦”、當場辦結、一次辦結、限時辦結制度、“互聯網+監管”、信用監管、“雙隨機、一公開”監管等在取得成效的基礎上應繼續深化改革，而包容審慎監管、市場主體產權保護、解決融資難融資貴、中小投資者權益保護、法定行政審批中介服務等改革的難點痛點領域，則需要地方政府著力加以應對和解決。當然，該邏輯框架是否適合其他地方的營商環境優化實踐還需進一步檢驗，這正是我們未來研究的方向。

注釋

①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，《人民日報》2021年3月13日。②廖福崇：《“放管服”改革、行政審批與營商環境——來自企業調查的經驗證據》，《公共管理與政策評論》2019年第6期。③廖福崇：《審批制度改革優化了城市營商環境嗎？——基于民營企業家“忙里又忙外”的實證分析》，《公共管理學報》2020年第1期。④Kim D H , Wu Y C , Lin S C. Heterogeneity in the Effects of Government Size and Governance on Economic Growth.EconomicModelling. 2018, Vol.68, Jan.,pp.205-216.⑤明秀南、閻虹戎、冼國明：《對外直接投資對企業創新的影響分析》，《南方經濟》2019年第8期。⑥廖福崇：《“放管服”改革優化了營商環境嗎?——基于6144家民營企業數據的統計分析》 ，《當代經濟管理》2020年第7期。⑦廖福崇：《“互聯網+政務服務”優化了營商環境嗎？——基于31省的模糊集定性比較分析》，《電子政務》2020年第12期。⑧唐天偉：《我國政府效率與營商環境的趨同性及作用機理》，《中國高校社會科學》2021年第1期。⑨周振超、蔣琪、彭華偉：《稅收“放管服”改革視域下納稅人營商環境滿意度》，《重慶社會科學》2020年第4期。⑩李文彬、陳曉絢：《供需關系視角下的營商環境滿意度分析——源自廣東省的探索性調查》，《廣東行政學院學報》2020年第3期。李成、施文潑：《世界銀行納稅營商環境指標體系研究》，《廈門大學學報》(哲學社會科學版)2020年第5期。南京大學課題組、孫武軍、徐樂：《我國保險業營商環境評價體系構建——基于江蘇省的應用分析》，《保險研究》2020年第5期。馮燁：《法治化營商環境評估指標體系構建》，《理論探索》2020年第2期。謝紅星：《法治化營商環境的證成、評價與進路——從理論邏輯到制度展開》，《學習與實踐》2019年第11期。婁成武、張國勇：《基于市場主體主觀感知的營商環境評估框架構建——兼評世界銀行營商環境評估模式》，《當代經濟管理》2018年第6期。劉江會、黃國妍、鮑曉曄：《頂級“全球城市”營商環境的比較研究——基于SMILE指數的分析》，《學習與探索》2019年第8期。楊枝煌、劉澤黎、李斐：《構建有中國特色的營商環境評價體系》，《國際經濟合作》2020年第5期。張三保、康璧成、張志學：《中國省份營商環境評價：指標體系與量化分析》，《經濟管理》2020年第4期。楊濤：《營商環境評價指標體系構建研究——基于魯蘇浙粵四省的比較分析》，《商業經濟研究》2015年第13期。吳思康：《深圳營商環境評估的五個維度及優勢分析》，《人民論壇》2019年第28期。劉帷韜：《我國國家中心城市營商環境評價》，《中國流通經濟》2020年第9期。李志軍、張世國、李逸飛、單珊：《中國城市營商環境評價及有關建議》，《江蘇社會科學》2019年第2期。李成順：《充分發揮政府在優化營商環境中的重要作用》，《技術經濟》2020年第4期。孫群力、陳海林：《我國地區營商環境的決定因素、影響效應和評價指數——基于MIMIC模型的研究》，《財政研究》2020年第6期。鄭浩生、李東坤：《省以下分權改革促進地方基本公共服務供給嗎?——來自四川省“擴權強縣”改革的經驗證據》，《公共管理學報》2016年第4期。趙光勇、辛斯童、羅梁波：《“放管服”改革：政府承諾與技術倒逼——浙江“最多跑一次”改革的考察》，《甘肅行政學院學報》2018年第3期。解安、楊峰：《“放、管、服”改革的經驗啟示及路徑優化》，《中國行政管理》2018年第5期。陳水生：《國家治理現代化視角下的“放管服”改革：動力機制、運作邏輯與未來展望》，《政治學研究》2020年第4期。程波輝、彭向剛：《兩種政府模式下的“放管服”改革比較》，《行政論壇》2019年第6期。沈榮華：《推進“放管服”改革：內涵、作用和走向》，《中國行政管理》2019年第7期。王丹、劉祖云：《鄉村“技術賦能”：內涵、動力及其邊界》，《華中農業大學學報》(社會科學版)2020年第3期。