從“制度阻滯”看促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與的制度創(chuàng)新*

陳 成 文 黃 利 平

促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與，是全面推進(jìn)共同富裕戰(zhàn)略的重要目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，殘疾人由于生理上或心理上的缺陷而在社會(huì)活動(dòng)中一直處于弱勢(shì)地位，成為我國(guó)社會(huì)一個(gè)典型的弱勢(shì)群體。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月，全國(guó)有持證殘疾人3780.7萬(wàn)人。①黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央十分重視殘疾人事業(yè)的發(fā)展，并站在國(guó)家發(fā)展全局的高度，明確提出了“全面建成小康社會(huì)，殘疾人一個(gè)也不能少”的要求。2014年3月21日，習(xí)近平總書(shū)記在致信中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)時(shí)指出：“殘疾人是一個(gè)特殊困難的群體，需要格外關(guān)心、格外關(guān)注。讓廣大殘疾人安居樂(lè)業(yè)、衣食無(wú)憂，過(guò)上幸福美好的生活，是我們黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的重要體現(xiàn)，是我國(guó)社會(huì)主義制度的必然要求。”2016年7月28日，他在河北省唐山市考察時(shí)又強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)有幾千萬(wàn)殘疾人，2020年全面建成小康社會(huì)，殘疾人一個(gè)也不能少。為殘疾人事業(yè)做更多事情，也是全面建成小康社會(huì)的一個(gè)重要方面。”2020年10月29日，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大公益性崗位安置，幫扶殘疾人、零就業(yè)家庭成員就業(yè)”。可見(jiàn)，促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與，已經(jīng)提上了黨和政府的重要議事日程。

一、研究背景

殘疾人的社會(huì)參與是指殘疾人為了提高獲取社會(huì)資源能力，采取特定的手段和方式參與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活的一種社會(huì)行為。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，原有的帶有“普惠制”色彩的國(guó)家全面包攬型殘疾人社會(huì)福利制度已經(jīng)被徹底廢除，新型的將國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人融為一體的福利供給機(jī)制正逐漸形成。②在這種歷史背景下，殘疾人的社會(huì)參與問(wèn)題已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。經(jīng)過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，已有的研究成果主要集中在經(jīng)濟(jì)參與、政治參與、文化參與等方面。

在殘疾人的經(jīng)濟(jì)參與方面，已有研究主要聚焦于殘疾人的勞動(dòng)參與。有學(xué)者認(rèn)為殘疾人勞動(dòng)參與程度體現(xiàn)了他們的社會(huì)融合度。③就業(yè)是殘疾人勞動(dòng)參與的主要途徑。因此，學(xué)者們大都通過(guò)探究殘疾人的就業(yè)狀況來(lái)研究殘疾人的勞動(dòng)參與狀況。對(duì)于影響殘疾人就業(yè)的因素，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界形成了兩大學(xué)說(shuō)：一是制度決定說(shuō)。支持這一學(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)政策、稅收政策等國(guó)家制度和政策是殘疾人就業(yè)的決定因素。④二是能力決定說(shuō)。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，殘疾等級(jí)、殘疾類型、受教育程度、專業(yè)技能是影響殘疾人就業(yè)的主要因素。⑤在科學(xué)分析殘疾人就業(yè)的影響因素的基礎(chǔ)上，制度決定說(shuō)的擁護(hù)者從優(yōu)化和完善社會(huì)保障制度、就業(yè)政策、稅收政策等方面提出了促進(jìn)殘疾人就業(yè)的政策建議；而能力決定說(shuō)的支持者則從提升學(xué)歷、加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)等方面提出了提高殘疾人人力資本的相關(guān)舉措。

在殘疾人的政治參與方面，已有研究主要聚焦于殘疾人的權(quán)利保護(hù)。政治參與是《中華人民共和國(guó)憲法》賦予殘疾人的權(quán)利。然而，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低、信息資源短缺、自身素質(zhì)較差、法律未予以適當(dāng)?shù)奶厥獗Ｗo(hù)、社會(huì)的落后觀念等原因，我國(guó)殘疾人政治參與度較低，政治參與權(quán)利的行使不夠充分。⑥謝非非在探討殘疾人政治權(quán)利的法律保護(hù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)相關(guān)法律雖然規(guī)定了殘疾人同其他公民平等參與國(guó)家政治生活的權(quán)利，但是沒(méi)有明確侵犯殘疾人政治權(quán)利的法律后果。⑦周彩姣等則認(rèn)為制度是影響殘疾人政治參與的根本原因，制度缺失、制度沖突和制度曲行嚴(yán)重影響了殘疾人政治參與的機(jī)會(huì)與質(zhì)量。⑧周林剛從底層視角出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)資本和社會(huì)權(quán)利是影響殘疾人政治參與的主要因素。⑨吳軍民的研究表明，殘疾人基本公共服務(wù)均等化和公共參與之間具有因果關(guān)系，基本公共服務(wù)均等化程度越高，殘疾人政治參與度越高。⑩在充分研究殘疾人政治參與的影響因素的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對(duì)促進(jìn)殘疾人的政治參與提出了諸多建設(shè)性的改善方案。

在殘疾人的文化參與方面，已有研究主要聚焦于殘疾人的體育和教育參與。研究者認(rèn)為殘疾人體育問(wèn)題是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，是殘疾人社會(huì)適應(yīng)的重要方面，而不僅僅是殘疾人參與運(yùn)動(dòng)的體育問(wèn)題。然而，由于存在諸如制度排斥、經(jīng)濟(jì)排斥、教育排斥、資源排斥和認(rèn)知排斥等社會(huì)排斥問(wèn)題，殘疾人體育發(fā)展滯后，致使殘疾人無(wú)法融入全民健身運(yùn)動(dòng)。此外，殘疾人公共體育服務(wù)供給資金缺乏、主體單一、區(qū)域發(fā)展失衡等問(wèn)題，也是阻礙殘疾人體育參與的重要原因。針對(duì)這些問(wèn)題，學(xué)者們通過(guò)對(duì)國(guó)外殘疾人體育發(fā)展的研究，提出了支持社會(huì)組織參與、發(fā)展殘疾人群眾體育、扶持和培育殘疾人體育組織、培養(yǎng)殘疾人體育管理人才等解決方案。教育是殘疾人文化參與的基礎(chǔ)。只有提升了殘疾人的文化素養(yǎng)，殘疾人才能更好地參與文化生活。對(duì)于殘疾人的特殊教育，彭華民等認(rèn)為，它由特殊教育政策、接受人群、特殊教育學(xué)校三個(gè)基本要素構(gòu)成。目前，我國(guó)殘疾人特殊教育雖然得到了較快的發(fā)展，但是殘疾人平均受教育程度仍然遠(yuǎn)低于全國(guó)人口平均水平。因此，要提高殘疾人的文化素養(yǎng)，就必須完善殘疾人基礎(chǔ)教育體系，大力發(fā)展殘疾人高等教育，幫助殘疾人不斷增強(qiáng)綜合素質(zhì)。

綜上所述，我國(guó)學(xué)者在殘疾人經(jīng)濟(jì)參與、政治參與、文化參與等方面進(jìn)行了較多的研究。這些研究對(duì)于我們研究殘疾人的參與問(wèn)題具有較大的啟迪意義。然而，已有研究大多只是探討了促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與的一般路徑，忽視了殘疾人社會(huì)參與機(jī)會(huì)缺失的制度性根源，即“制度阻滯”問(wèn)題。眾所周知，制度因素是影響殘疾人社會(huì)參與機(jī)會(huì)的根本性因素。因此，科學(xué)分析影響殘疾人社會(huì)參與機(jī)會(huì)的“制度阻滯”問(wèn)題，乃是促進(jìn)新時(shí)代殘疾人社會(huì)參與實(shí)踐中亟待解決的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。

二、“制度阻滯”：殘疾人社會(huì)參與的制度困境

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·C.諾思的觀點(diǎn)，制度既包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則等正式制度，也包含習(xí)俗、傳統(tǒng)、慣例、道德及倫理等非正式制度，人們的行為受到正式制度與非正式制度的共同制約。作為規(guī)范社會(huì)成員行為和關(guān)系的準(zhǔn)則，制度不僅為殘疾人社會(huì)參與搭建了通道，而且為殘疾人社會(huì)參與提供了基本保障。然而，在實(shí)際中，殘疾人社會(huì)參與存在空間有限、機(jī)會(huì)缺失、渠道單一、能力不足的問(wèn)題。究其原因，主要是“制度阻滯”。所謂“制度阻滯”，是指殘疾人社會(huì)參與在制度安排上的缺失、沖突問(wèn)題以及在制度執(zhí)行上的曲行問(wèn)題。因此，殘疾人社會(huì)參與的“制度阻滯”主要表現(xiàn)為“制度缺失”“制度沖突”與“制度曲行”。其中，“制度缺失”與“制度曲行”主要是正式制度的缺失與執(zhí)行曲行；“制度沖突”則既包含正式制度之間的沖突，又包含正式制度與非正式制度之間的沖突。

1.“制度缺失”與殘疾人社會(huì)參與

“制度缺失”是指殘疾人社會(huì)參與在制度完備性上的缺乏或者不充分現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)參與制度、政治參與制度和文化參與制度等方面的缺失或不健全。其中，經(jīng)濟(jì)參與制度主要是指促進(jìn)殘疾人就業(yè)的制度安排；政治參與制度主要是指保障殘疾人參與國(guó)家治理權(quán)利的制度安排；文化參與制度主要是指保障殘疾人文化權(quán)利的制度安排。根據(jù)新制度主義理論的觀點(diǎn)，制度供給與制度需求的非均衡是制度變遷的原動(dòng)力。殘疾人社會(huì)參與“制度缺失”產(chǎn)生的根源在于制度供給的不足，即現(xiàn)有制度的數(shù)量和質(zhì)量無(wú)法滿足殘疾人社會(huì)參與的現(xiàn)實(shí)需要。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，殘疾人對(duì)社會(huì)參與的內(nèi)容和形式提出了更高的要求，而殘疾人新的社會(huì)參與需求的出現(xiàn)與新制度的供給并非處于均衡狀態(tài)，新制度的供給在實(shí)踐中往往滯后于殘疾人新的社會(huì)參與需求，這便導(dǎo)致了殘疾人社會(huì)參與制度供給的不足，即制度“遲滯”。

一般而言，在缺乏政府和社會(huì)干預(yù)的前提下，殘疾人基本無(wú)法依靠自身能力改變經(jīng)濟(jì)貧困、政治缺位、文化弱勢(shì)的狀況，進(jìn)而難以充分融入社會(huì)。因此，政府必須要通過(guò)一系列的制度安排，來(lái)消除殘疾人社會(huì)參與的障礙，幫助他們廣泛而深刻地融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活。目前，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)參與層面，建立了殘疾人就業(yè)制度和殘疾人創(chuàng)業(yè)扶持制度；在政治參與層面，建立了民主選舉制度、民主監(jiān)督制度、民主決策制度等；在文化參與層面，建立了殘疾人體育賽事制度、殘疾人特殊教育制度、殘疾人公共文化服務(wù)制度等，為殘疾人社會(huì)參與提供了一定的制度保障。然而，我國(guó)殘疾人社會(huì)參與的機(jī)會(huì)缺乏法律保障，現(xiàn)有制度的不健全也限制了殘疾人社會(huì)參與的廣度和深度，殘疾人社會(huì)參與仍面臨著“制度缺失”的問(wèn)題。以政治參與為例，我國(guó)對(duì)殘疾人政治參與權(quán)利的保障僅限于憲法、選舉法中有關(guān)全體公民政治權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，沒(méi)有充分考慮到殘疾人因其特殊性而無(wú)法主動(dòng)參與政治生活和行使政治權(quán)利的問(wèn)題。因此，在現(xiàn)實(shí)中，殘疾人往往在政治生活中處于“被參與”的狀態(tài)。即使在《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》中，國(guó)家也僅僅在殘疾人康復(fù)、勞動(dòng)就業(yè)、教育、文化生活、社會(huì)保障、無(wú)障礙環(huán)境和法律責(zé)任等方面制定了一些總體性規(guī)則，而未對(duì)保障殘疾人經(jīng)濟(jì)參與、政治參與和文化參與的權(quán)利做出機(jī)構(gòu)、程序、具體措施上的規(guī)定。在“法無(wú)禁止即可為”的情境下，這必然會(huì)導(dǎo)致殘疾人社會(huì)參與陷入“制度缺失”的困境。

2.“制度沖突”與殘疾人社會(huì)參與

“制度沖突”是指殘疾人社會(huì)參與在制度的具體要求上的不一致現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為縱向垂直部門(mén)制度之間的沖突、橫向職能部門(mén)制度之間的沖突、正式制度與非正式制度之間的沖突。在我國(guó)行政體系中，中央政府提出總體性要求和制定指導(dǎo)性文件，地方政府和各職能部門(mén)制定具體方案和政策并負(fù)責(zé)實(shí)施。在這一過(guò)程中，由于地方利益和部門(mén)利益的存在，基于各自利益的考量，地方政府和職能部門(mén)制定的具體政策方案與中央政府的文件精神和要求將出現(xiàn)一定的偏差，這便是地方政府和職能部門(mén)與中央政府之間的利益博弈。同樣的，橫向職能部門(mén)之間也存在著利益博弈。正是利益的博弈，導(dǎo)致了殘疾人社會(huì)參與的縱向垂直部門(mén)間制度的沖突和橫向職能部門(mén)間制度的沖突。以就業(yè)政策為例，《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》第三條指出：“殘疾人在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權(quán)利。”然而，一些地方教育部門(mén)制定的教師體檢標(biāo)準(zhǔn)把“兩上肢或兩下肢不能運(yùn)用”“兩下肢不等長(zhǎng)超過(guò)5厘米”等規(guī)定為不合格，這明顯與作為上位法的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》相沖突。其中，“兩下肢不等長(zhǎng)超過(guò)5厘米”屬于輕度三級(jí)殘疾情況，這類殘疾人基本生活能夠自理。2017年8月9日，《北京青年報(bào)》刊發(fā)的一篇題為《歧視殘疾人的教師體檢標(biāo)準(zhǔn)從何而來(lái)》的報(bào)道引起了社會(huì)的關(guān)注。該篇報(bào)道的主人公林傳華從寧德師范學(xué)院畢業(yè)，具備初級(jí)中學(xué)教師資格，且在教師崗位應(yīng)聘考試中總成績(jī)排名第一，卻因右手掌缺失(肢體二級(jí)殘疾)導(dǎo)致體檢不合格而不被錄用。可見(jiàn)，縱向垂直部門(mén)制度之間的沖突、橫向職能部門(mén)制度之間的沖突，為殘疾人就業(yè)歧視行為制造了空間，致使殘疾人喪失了公平參與競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的機(jī)會(huì)。

由于正式與非正式制度的形成與演進(jìn)方式存在差異，且這種差異性在路徑依賴的作用下得到進(jìn)一步強(qiáng)化，因此在制度變遷過(guò)程中理性設(shè)計(jì)的正式制度與感性自發(fā)的非正式制度間便會(huì)產(chǎn)生一種緊張、對(duì)立的關(guān)系。一方面，正式制度的形成存在自上而下和自下而上兩條路徑。其中，自上而下的路徑體現(xiàn)了“政府—社會(huì)”指向，是一種強(qiáng)制性變遷；自下而上的路徑體現(xiàn)了“社會(huì)—政府”指向，是一種誘致性變遷。另一方面，非正式制度是人們?cè)陂L(zhǎng)期社會(huì)交往過(guò)程中形成的，具有極高的穩(wěn)定性和持續(xù)性，與正式制度并不同步變遷。也就是說(shuō)，當(dāng)正式制度發(fā)生變化時(shí)，具有極高穩(wěn)定性和持續(xù)性的非正式制度不會(huì)立即對(duì)此產(chǎn)生相應(yīng)的反應(yīng)，這就導(dǎo)致了變化的正式制度與存續(xù)的非正式制度之間的沖突。在殘疾人社會(huì)參與場(chǎng)域中，正式制度與非正式制度之間的沖突主要體現(xiàn)在政府幫扶制度與歧視性文化傳統(tǒng)之間的對(duì)抗。無(wú)論是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的相關(guān)法律，還是政府部門(mén)制定的相關(guān)規(guī)章，都把公平正義作為基本準(zhǔn)則，以保障殘疾人享有同其他公民平等的權(quán)利，反對(duì)任何個(gè)人、單位和組織以任何形式歧視殘疾人。然而，在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，“殘”與“廢”經(jīng)常被等同起來(lái)，殘疾人被貼上了“無(wú)能”的標(biāo)簽。因此，殘疾人被排斥在社會(huì)中心之外，成為社會(huì)的邊緣群體。總之，“制度沖突”問(wèn)題是影響殘疾人社會(huì)參與的重要因素，不管是縱向垂直部門(mén)制度之間的沖突、橫向職能部門(mén)制度之間的沖突，還是正式制度與非正式制度之間的沖突，都給殘疾人的經(jīng)濟(jì)參與、政治參與和文化參與制造了巨大的阻力。

3.“制度曲行”與殘疾人社會(huì)參與

“制度曲行”是指制度執(zhí)行上的偏差現(xiàn)象，即制定出來(lái)的制度沒(méi)有得到切實(shí)執(zhí)行或執(zhí)行偏離了方向，主要表現(xiàn)為制度執(zhí)行乏力、制度執(zhí)行偏向。制度的生命力在于貫徹執(zhí)行，有效的執(zhí)行是制度發(fā)揮效用的前提。新中國(guó)成立以來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)政府和人民制定了覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等全方位的制度體系，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)起到了重大的推動(dòng)作用。然而，由于“制度曲行”，我國(guó)在高速發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了諸如壟斷、假冒偽劣、貪污腐敗、價(jià)值觀扭曲、社會(huì)不公和環(huán)境污染等一系列問(wèn)題。可以說(shuō)，我國(guó)并不缺乏好的制度，而是缺乏好的執(zhí)行。

在殘疾人社會(huì)參與方面，我國(guó)雖然建立了包含殘疾人社會(huì)保障制度和福利制度在內(nèi)的一系列制度來(lái)保障殘疾人的經(jīng)濟(jì)參與、政治參與和文化參與權(quán)利，但是這些制度在執(zhí)行過(guò)程中存在執(zhí)行乏力、執(zhí)行偏向的現(xiàn)象，致使制度目標(biāo)與制度結(jié)果之間出現(xiàn)偏差。究其原因，主要有以下三個(gè)方面：第一，制度執(zhí)行部門(mén)思想認(rèn)識(shí)不到位。促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與是解決殘疾人貧困問(wèn)題，使殘疾人共享發(fā)展成果的基本途徑。殘疾人只有充分參與到經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活之中，才能獲取足夠的物質(zhì)資源和精神食糧，才能與全體人民一道實(shí)現(xiàn)共同富裕。但是，一些制度執(zhí)行部門(mén)對(duì)促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與與實(shí)現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)之間的關(guān)系缺乏清晰認(rèn)知，不能深刻領(lǐng)會(huì)黨和國(guó)家積極促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與的戰(zhàn)略意義。因此，在實(shí)踐中，一些制度執(zhí)行部門(mén)把工作重心放在保障殘疾人的基本生活上，對(duì)于促進(jìn)殘疾人的社會(huì)參與則缺乏主動(dòng)性與積極性。第二，制度執(zhí)行部門(mén)治理理念滯后。在傳統(tǒng)的政府管理思想中，政府是社會(huì)管理的唯一主體，對(duì)各種社會(huì)事務(wù)大包大攬。受路徑依賴的影響，一些制度執(zhí)行部門(mén)沒(méi)有從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府管理觀念，在殘疾人事務(wù)治理中“孤軍奮戰(zhàn)”，不能充分動(dòng)員和利用社會(huì)力量來(lái)促進(jìn)殘疾人更加廣泛地參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活，導(dǎo)致制度執(zhí)行力量薄弱，執(zhí)行效果不佳。第三，非正式制度的制約。正式制度與非正式制度是相互影響、相互制約的。由于正式制度與非正式制度并不總是相互兼容的，兩者之間存在一定的沖突，因此正式制度的執(zhí)行會(huì)受到非正式制度的影響和制約。在社會(huì)情境中，殘疾人社會(huì)參與制度的執(zhí)行受到社會(huì)文化、社會(huì)觀念的制約。Mark Jukes等提出，體障歧視是建立在對(duì)殘疾“污名化”的基礎(chǔ)之上的。這種歧視根植于社會(huì)文化之中，使殘疾人與“無(wú)能”“低能”“貧苦”等消極形象畫(huà)上了等號(hào)。在這一傳統(tǒng)文化和社會(huì)觀念的影響下，一些社會(huì)成員戴上“有色眼鏡”看待殘疾人，他們潛意識(shí)地認(rèn)為其能力無(wú)法匹配社會(huì)生產(chǎn)的需要，進(jìn)而產(chǎn)生與殘疾人社會(huì)參與制度相悖的排斥和抵觸行為。例如，在實(shí)施促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策后，一些企業(yè)為了享受更多的政府稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策而臨時(shí)雇傭殘疾人，當(dāng)取得稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼后，便立即解雇殘疾人。

三、促進(jìn)新時(shí)代殘疾人社會(huì)參與的制度創(chuàng)新

上述分析表明，制度因素對(duì)殘疾人社會(huì)參與有著深刻影響，而“制度阻滯”是殘疾人社會(huì)參與的根本性障礙。在“制度缺失”“制度沖突”和“制度曲行”的制度環(huán)境中，殘疾人被排斥在經(jīng)濟(jì)、政治和文化生活之外，社會(huì)融入困難重重，邊緣狀況難以有效改善。因此，要消除“制度阻滯”，促進(jìn)新時(shí)代殘疾人的社會(huì)參與，使之共享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕，就必須牢牢抓住制度這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行制度創(chuàng)新，優(yōu)化制度環(huán)境，以暢通殘疾人社會(huì)參與的制度路徑。

1.增強(qiáng)制度的完備性，填補(bǔ)殘疾人社會(huì)參與的“制度缺失”

制度的完備性是殘疾人社會(huì)參與的基本保障。“制度缺失”從根本上限制了殘疾人社會(huì)參與的空間和機(jī)會(huì)，因此要加快建立殘疾人社會(huì)參與支持體系，健全殘疾人社會(huì)參與制度，填補(bǔ)制度空白，提升制度的完備性。首先，要健全殘疾人立法。從立法上明確殘疾人社會(huì)參與的各項(xiàng)權(quán)利，清晰劃分各職能部門(mén)在保障和促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與上的職能和責(zé)任，嚴(yán)厲懲罰侵犯殘疾人社會(huì)參與權(quán)利的行為。目前，我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》來(lái)維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，但是該法僅對(duì)康復(fù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)、文化生活、社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)參與和文化參與的部分具體權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，而關(guān)于政治參與權(quán)利的內(nèi)容只有一些寬泛的陳述，缺乏與法律責(zé)任相匹配的強(qiáng)制性條款，倡導(dǎo)性條款居多。因此，要以《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》為基礎(chǔ)，明確規(guī)定殘疾人經(jīng)濟(jì)參與、政治參與和文化參與的具體權(quán)利，提升法律條款的可操作性和剛性，從而彌補(bǔ)侵犯殘疾人社會(huì)參與權(quán)利的法律缺陷。其次，要健全殘疾人的經(jīng)濟(jì)參與制度。由于殘疾人的經(jīng)濟(jì)參與方式以勞動(dòng)供給的就業(yè)形式為主，因此健全殘疾人的經(jīng)濟(jì)參與制度必須要健全殘疾人就業(yè)制度和殘疾人創(chuàng)業(yè)扶持制度。在健全殘疾人就業(yè)制度方面，要堅(jiān)決打擊就業(yè)市場(chǎng)中歧視殘疾人的現(xiàn)象，在實(shí)行按比例安排殘疾人就業(yè)、集中就業(yè)和分散就業(yè)制度的基礎(chǔ)上，充分考慮大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展對(duì)殘疾人就業(yè)產(chǎn)生的影響，創(chuàng)新殘疾人就業(yè)模式，不斷拓寬殘疾人的就業(yè)空間和就業(yè)渠道。在健全殘疾人創(chuàng)業(yè)扶持制度方面，要完善創(chuàng)業(yè)服務(wù)政策，為殘疾人提供創(chuàng)業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)咨詢、創(chuàng)業(yè)策劃、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和金融服務(wù)等。再次，要健全殘疾人的政治參與制度。其具體思路如下：一是明確殘疾人參與政治活動(dòng)的程序、地位及相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)，推動(dòng)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，確保殘疾人能夠充分、順暢地參與民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策；二是充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的作用，幫助殘疾人了解政治信息和時(shí)事動(dòng)態(tài)，拓展殘疾人利益和訴求的表達(dá)渠道，從而提升殘疾人的決策影響力。最后，要健全殘疾人文化參與制度。教育是促進(jìn)殘疾人文化參與的基礎(chǔ)。因此，政府要完善殘疾人教育制度，科學(xué)制定殘疾人教育優(yōu)惠政策，積極推動(dòng)殘疾人特殊教育，大力提升殘疾人的文化參與能力。同時(shí)，還要完善殘疾人公共文化服務(wù)制度，推動(dòng)公共文化資源、公共文化設(shè)施與服務(wù)的無(wú)障礙化改造。

2.提升制度的協(xié)調(diào)性，化解殘疾人社會(huì)參與的“制度沖突”

提升制度的協(xié)調(diào)性是化解“制度沖突”的根本途徑。根據(jù)制度關(guān)聯(lián)理論和制度風(fēng)險(xiǎn)理論的相關(guān)觀點(diǎn)，制度沖突產(chǎn)生的主要原因是制度之間的不協(xié)調(diào)，而整體性制度創(chuàng)新是提升制度協(xié)調(diào)性，化解制度沖突的最佳途徑。因此，要促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與，化解殘疾人社會(huì)參與的“制度沖突”，就必須對(duì)殘疾人社會(huì)參與制度進(jìn)行整體性創(chuàng)新，保持正式制度之間、正式制度與非正式制度之間的協(xié)調(diào)一致性。在正式制度之間的沖突化解上，要加強(qiáng)殘疾人社會(huì)參與制度整體性創(chuàng)新，就必須立足于以下兩個(gè)基點(diǎn)：第一，強(qiáng)化殘疾人社會(huì)參與制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性。在殘疾人社會(huì)參與制度的制定過(guò)程中，要全面、客觀地認(rèn)識(shí)制度之間的關(guān)聯(lián)性和相互依賴關(guān)系，在明確各職能部門(mén)在殘疾人事務(wù)上的職責(zé)和權(quán)力的基礎(chǔ)上，對(duì)縱向垂直部門(mén)制度、橫向職能部門(mén)制度進(jìn)行系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，保證它們?cè)谥贫饶繕?biāo)、制度執(zhí)行、制度評(píng)估等方面的同一性，最大限度地實(shí)現(xiàn)正式制度之間的協(xié)調(diào)，進(jìn)而從源頭上化解制度沖突。第二，提升殘疾人社會(huì)參與制度的利益均衡性。正式制度的制定過(guò)程也是一個(gè)利益博弈的過(guò)程。縱向垂直部門(mén)制度之間、橫向職能部門(mén)制度之間的沖突，是各方利益博弈的結(jié)果。這也就意味著，要化解縱向垂直部門(mén)制度之間、橫向職能部門(mén)制度之間的沖突，就必須實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的利益均衡。在殘疾人社會(huì)參與問(wèn)題上，各縱向垂直部門(mén)、各橫向職能部門(mén)在根本利益上是一致的，即通過(guò)相關(guān)的政策制度來(lái)促進(jìn)殘疾人的社會(huì)參與，使殘疾人共享發(fā)展成果。然而，各縱向垂直部門(mén)、各橫向職能部門(mén)在殘疾人事務(wù)上權(quán)責(zé)、職能劃分的不同，加上區(qū)域發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致了它們資源投入和重視程度的分化，從而出現(xiàn)制度之間的沖突。因此，必須在承認(rèn)各縱向垂直部門(mén)、各橫向職能部門(mén)利益差異的前提下，既要強(qiáng)調(diào)地方制度遵從中央制度、下級(jí)部門(mén)制度遵從上級(jí)部門(mén)制度，維護(hù)中央制度的權(quán)威性，又要加強(qiáng)中央財(cái)政的統(tǒng)籌水平，在中央與地方之間、地區(qū)之間、職能部門(mén)之間合理分配財(cái)政資金，確保財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。

在正式制度與非正式制度之間的沖突化解上，要在充分認(rèn)識(shí)正式制度與非正式制度之間互構(gòu)性的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)非正式制度進(jìn)行變革，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。正式制度與非正式制度在基本取向和價(jià)值理念上的相悖，是正式制度與非正式制度產(chǎn)生沖突的根本原因。而正式制度雖然是人們行為和社會(huì)關(guān)系規(guī)范體系的基本構(gòu)成，但是非正式制度具體約束了人們的大部分行為。這正如諾思所指出的那樣：“即使在最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)中，正式規(guī)則也只占決定人們選擇的總約束中的一小部分(盡管是非常重要的部分)，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來(lái)約束的。”因此，要化解正式制度與非正式制度之間的沖突，促進(jìn)殘疾人的社會(huì)參與，就必須推動(dòng)非正式制度的變遷，改變歧視性的文化傳統(tǒng)和社會(huì)觀念，從而建立有助于促進(jìn)殘疾人社會(huì)參與的非正式制度。基于此，政府要通過(guò)教育、制定文化政策、加強(qiáng)社會(huì)宣傳等方式，改變社會(huì)成員關(guān)于殘疾人的“污名化”認(rèn)知和觀念，調(diào)適傳統(tǒng)文化中與殘疾人社會(huì)參與制度相悖的基本取向與價(jià)值理念，培育有助于殘疾人社會(huì)參與的現(xiàn)代文化和價(jià)值觀念。

3.提高制度的執(zhí)行力，糾正殘疾人社會(huì)參與的“制度曲行”

制度執(zhí)行是連接制度目標(biāo)與制度結(jié)果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制度執(zhí)行的效果關(guān)系制度的成敗。從實(shí)踐情況來(lái)看，制度執(zhí)行意愿與執(zhí)行能力決定了制度執(zhí)行力的高低。在殘疾人社會(huì)參與制度執(zhí)行場(chǎng)域中，制度執(zhí)行部門(mén)思想認(rèn)識(shí)不到位和治理理念滯后是導(dǎo)致“制度曲行”的首要原因。其中，思想認(rèn)識(shí)不到位造成了執(zhí)行意愿低，治理理念滯后導(dǎo)致了執(zhí)行能力低。因此，要提高制度執(zhí)行力，糾正殘疾人社會(huì)參與的“制度曲行”，就必須從以下兩個(gè)方面著手：一是加強(qiáng)思想政治教育，提高制度執(zhí)行部門(mén)的思想認(rèn)識(shí)。制度執(zhí)行部門(mén)要深刻認(rèn)識(shí)到殘疾人社會(huì)參與的重要性，它是解決殘疾人貧困問(wèn)題，使殘疾人共享發(fā)展成果、同全體人民一道實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本途徑。為此，要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行部門(mén)人員的思想政治教育，把馬克思主義中國(guó)化最新成果作為理論教育的中心內(nèi)容，用馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝他們的頭腦、指導(dǎo)他們的工作，讓執(zhí)行部門(mén)人員真正樹(shù)立為殘疾人服務(wù)的思想意識(shí)，并轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動(dòng)。二是樹(shù)立協(xié)同治理理念，形成協(xié)同治理格局。協(xié)同治理理論認(rèn)為，多元主體通過(guò)在處理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)共同行動(dòng)、耦合結(jié)構(gòu)和資源共享，能夠有效解決“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”和“志愿失靈”的問(wèn)題。在社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語(yǔ)境中，制度執(zhí)行部門(mén)必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念，通過(guò)治理理論的學(xué)習(xí)和實(shí)踐，樹(shù)立起協(xié)同治理理念，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織和公民個(gè)人的作用，引導(dǎo)他們積極參與殘疾人社會(huì)事務(wù)治理，從而實(shí)現(xiàn)多元主體的共同行動(dòng)、結(jié)構(gòu)耦合和資源共享，最終形成殘疾人社會(huì)參與事務(wù)的協(xié)同治理格局。

有效的監(jiān)督是提升制度執(zhí)行力的重要保證。要解決殘疾人社會(huì)參與的“制度曲行”問(wèn)題，還需要完善殘疾人社會(huì)參與制度執(zhí)行的監(jiān)督體系。其具體做法如下：第一，要建立殘疾人社會(huì)參與制度執(zhí)行的動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制。殘疾人社會(huì)參與制度的執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。要監(jiān)督制度的執(zhí)行，就必須實(shí)時(shí)掌控這一制度的執(zhí)行動(dòng)態(tài)。為此，政府要建立下級(jí)實(shí)時(shí)上報(bào)和上級(jí)摸查的動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，并及時(shí)公布?xì)埣踩松鐣?huì)參與制度的執(zhí)行動(dòng)態(tài)，使政府監(jiān)督部門(mén)和社會(huì)公眾了解殘疾人社會(huì)參與制度的執(zhí)行情況。第二，要在堅(jiān)持突出目標(biāo)、結(jié)果導(dǎo)向，堅(jiān)持全面、準(zhǔn)確原則的基礎(chǔ)上，建立殘疾人社會(huì)參與制度執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)殘疾人社會(huì)參與制度執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估工作常態(tài)化、制度化。第三，要建立殘疾人社會(huì)參與制度執(zhí)行的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體的輿論監(jiān)督作用，保障殘疾人在內(nèi)的廣大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極引導(dǎo)人民群眾對(duì)殘疾人社會(huì)參與制度的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。

注釋

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