加拿大科研經費間接成本制度及其對我國的啟示

朱 昭 霖 劉 明 康

一、科研經費間接成本制度的價值及其在我國的發展困境

當今世界，科技發展是關乎國計民生的國之大事，是提升國家核心競爭力的重要手段。穩定、充足的經費支持是保障科技創新的重要基礎，為此，發達國家的政府都十分重視對科技創新的經費投入和支持。只有高水平的科研經費管理制度，才能促進科研資源的高效利用和科研項目的目標實現。面對國際環境發生的巨大變化和我國科技發展存在的原始創新薄弱等短板，為打牢我國在基礎研究領域的科研基礎以及為建設科技強國提供堅實支撐，國家層面開始大力破除不符合科研規律的經費管理規定。2021年8月，國務院辦公廳印發的《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》指出：“要擴大科研經費管理自主權，簡化預算編制；加大科研人員激勵力度，提高間接費用比例；減輕科研人員事務性負擔，改進科研績效管理和監督檢查。”①

完善科研經費管理體制機制，就要構建科學高效的科研項目成本制度體系。科研項目的成本主要分為直接成本和間接成本。直接成本是指與科研項目引發的活動直接相關的成本，如科研項目進行過程中的人員勞務費、為項目所購買的儀器設備費、材料費、數據采集費、出版印刷費等；間接成本則是科研項目承擔機構為項目提供公共服務所產生的各種支出，是一種集合性的成本，并非針對某一特定的研究項目而存在，如行政管理費、圖書資料信息費、科技成果轉化費等。由于不同國家科研管理的機構設置與管理方式存在差異，間接成本的具體內容也會各不相同。例如，美國的科研項目間接成本主要包括行政管理費、公共設施或儀器費、信息資源費，英國的科研項目間接成本主要是指行政管理費、圖書信息服務費，日本的科研項目間接成本則是機構承擔科研項目產生的相關管理費。②

自工業革命以來，世界主要發達國家都先后建立了現代化的科研經費管理制度，尤其是間接成本管理制度，對促進發達國家科技創新和保持世界領先水平發揮了重要作用。以加拿大為例，間接成本制度于2003年被納入國家創新戰略體系，自實施以來在短期內為提升加拿大科研機構支配研究資源的能力、踐行學術規范的能力、行政管理與服務的能力、知識成果轉化與專利管理的能力等發揮了顯著成效；從長期來看，間接成本制度能夠滿足與加拿大國家戰略密切相關的研究事項的優先需要，提升科研機構研究環境的國際吸引力，有利于促進科研活動產出以及知識成果轉化，對加拿大經濟穩定增長和社會繁榮發展具有深遠意義。

2.我國發展科研經費間接成本制度面臨的主要問題

相較于主要發達國家比較成熟的間接成本制度，我國的科研經費間接成本制度尚在探索階段，面臨不少發展困境。具體而言，一是針對科研項目間接成本的概念不清，沒有科學統一的核算方法；二是間接成本管理機構比較分散，呈碎片化，科研人員多頭申請費用支出，資源配置存在重復浪費的情況；三是間接成本費用預算編制彈性不足，編制規劃與科研活動不完全契合，難以實現使用的靈活高效性；四是間接成本費用內容設置不合理，比如科研勞務費偏低，而管理費偏高；五是對間接成本的使用缺少系統的評估機制和定期的檢查核查機制，使用績效不明確；六是在間接成本經費配置中存在馬太效應，在兼顧效率與公平方面有待持續改進。這些問題導致我國科研經費管理制度對科研機構和人員的科研創新活動激勵不足、宏觀科技資源配置效率不高、科研成果轉化率較低等問題，極大地阻礙了國家科學技術事業的快速發展。為此，本著開放發展的精神，積極學習和借鑒發達國家的科研經費管理模式和經驗，對于提升我國科研經費管理水平和促進國家科技發展進步都具有重要的現實意義。

二、加拿大聯邦科研經費間接成本制度的主要內容

1.獨立、互嵌的經費治理結構

加拿大間接成本項目組織是一個半獨立性的機構，其具體運作既獨立于加拿大聯邦政府三大資助委員會，又與三大資助委員會保持密切聯系。負責間接成本項目管理、運作和執行的主要是三個組織，分別是項目機構秘書處(Tri-agency Institutional Programs Secretariat，簡稱TIPS)、項目管理委員會(Management Committee)和項目指導委員會(Steering Committee)。這三個組織分別負責項目微觀、中觀、宏觀層面的管理與操作，共同構成一個金字塔形的治理結構。微觀層面，項目機構秘書處負責間接成本項目的日常行政管理工作。具體工作內容包括：審核與確定間接成本項目申請機構的資格；計算和分配間接成本項目經費；為接受項目資助的研究機構提供建議和指導；收集和整理項目執行結果及財務狀況的數據；管理項目的財務報告和績效報告；執行項目的績效管理和審計管理。中觀層面，項目管理委員會負責項目執行的咨詢和建議，其成員構成主要包括聯邦政府三大資助委員會的副主席、科技創新與經濟發展部以及衛生健康部的有關高級官員等，由此實現間接成本項目組織與其他相關機構的互嵌關系。項目管理委員會是間接成本項目組織的中間層級，承擔著連接項目戰略規劃與項目策略執行的職責。宏觀層面，項目指導委員會的成員構成主要包括聯邦政府三大資助委員會的主席、科技創新與經濟發展部副部長和衛生健康部副部長。項目指導委員會主要負責項目的戰略規劃與設計、確定項目的發展方向、全面監督項目的執行和評估等工作。其具體職責主要包括：在項目起始階段指導和監控項目的啟動；接收來自議會的項目年度預算報告；審議和修訂資助額度的計算程式與申請機構的資格標準；確定項目績效審計與績效評估的內容與條件；商議項目的基礎性和原則性修訂，并向科技創新與經濟發展部部長、衛生健康部部長提交修訂案以獲得聯邦財政委員會和內閣的批準；負責三年一度的項目執行評估，并確定項目設計與執行的改進方向；負責六年一度的項目整體評估，并確定項目目標的實現程度。

4）工藝出水中因含有胡敏酸、富里酸類有機物以及可吸附有機鹵代物等難生化降解的有機物，導致COD濃度很難低于300 mg/L。

在隸屬結構上，項目機構秘書處對項目管理委員會負責并向其報告工作，項目管理委員會對項目指導委員會負責并向其報告工作，項目指導委員會對科技創新與經濟發展部部長和衛生健康部部長負責并向其報告工作，科技創新與經濟發展部部長和衛生健康部部長對聯邦財政委員會負責并向其報告工作，聯邦財政委員會對議會負責并報告工作。

2.系統完備的經費內容構成

(1)研究設施設備費。該項費用主要由四大類支出構成。一是更新和維護研究設施的支出，研究設施包括圖書館、實驗室、網絡中心、財務和技術等部門辦公室、學術和行政等事務會議室。二是升級和維護研究設備的支出，具體包括輔助研究設施整體運作的空氣、水質、電力設備和系統(例如空調、凈水器、通風系統等)的維護和升級費用，但不包括購買計算機硬件、軟件及軟件許可的費用。三是日常運營支出，包括保管、安全、維護、租賃費用，研究場地和研究設備的資本規劃費用、保險費，研究設備操作所需的各種原料費。相關原料如，核磁共振成像儀所需的制冷劑，發動機燃燒室所需的液氮、氬氣、氧氣，O型圈、HP和HT潤滑脂和潤滑劑、電池和蒸餾水的冷凍劑等。四是實驗室、辦公室和其他設施的技術支持支出，主要包括機構網站的創建、運營和維護的技術支持費用。

(2)研究資源費。該項費用主要由四大類支出構成。一是購買圖書館館藏文獻資料的支出，主要包括購買報刊、書籍、收藏品、網站許可權等所需的費用。二是更新電子信息資源支出，包括購買數據庫、電子通信、信息技術和研究工具以及圖書館計算機硬件、軟件和軟件許可證等的支出。三是圖書館日常運營和管理支出，包括保管費、安全費、維護費、租賃和資本規劃費，購買供圖書館專用的計算機、文件柜、復印機、掃描儀等設備的費用以及圖書館員薪酬。四是研究設備和工具的保險費。需要指出的是，研究資源費不包括尚處于試驗中的各種研究資源的支出以及為特定的研究或教學活動而購買電腦硬件或軟件的支出。

(3)管理和行政費。該項費用主要由六大類支出構成。一是用于研究項目申報的支出，主要是指協助完成項目申報和獎項申報的技術助理、項目助理、行政助理和辦公秘書等人員的薪金和福利，以及項目申請過程中的會議支出。二是獲取、維護和升級管理信息系統以用于項目跟蹤、認證和申請獎項的支出，例如購買相關電腦硬件、軟件和軟件許可費。三是用于教職工和研發人員培訓的支出，包括與人員專業技能發展相關的培訓費、與人員專業技能發展相關的行政會議費(但不包括法規政策培訓費用)等。四是人員費和工資稅，主要指科研辦公室、財務辦公室、采購辦公室等職員的薪酬和福利以及學生行政助理的勞務費(該勞務費不能從直接經費中發放)。五是用于財務管理和審計的支出。六是用于與研究相關的規劃、推廣以及公關的支出，如用于研究成果的出版、發布的費用以及國際合作的差旅費等。需要指出的是，管理和行政費不包括新職工招募費、獎學金(助學金)、研究(教學)津貼、學術會議費、科技期刊發表費等方面支出。

(4)監管和認證費。該項費用主要由六大類支出構成。一是用于學術研究監管機構的設立與運作的支出，主要包括學術倫理委員會成員的薪酬費及其參加會議的差旅費。二是用于教職工、研究和開發人員參加與其研究有關的安全健康、動物關懷、倫理審查、環境保護、處理輻射性和有生物危害性物質等方面培訓的費用。三是用于對研究機構和研究人員的研究能力進行國際評審和認證的費用。四是用于升級和維護相關設施和設備以滿足監管要求的支出。五是在動物關懷、處理危險物質和生物危害性材料過程中產生的技術性費用。六是購買用于培訓的動物的費用(不包括購買研究用的動物的支出)。

(5)知識產權和知識動員費。該項費用主要由七大類支出構成。一是用于創設、擴大或維持技術轉化辦公室或其他類似部門的費用支出。二是用于申請發明專利的行政管理費用支出。三是用于技術認證的費用支出，例如在技術認證過程中產生的法律服務支出。四是用于管理和維持與專利成果轉化相關的工業企業關系的費用支出。五是知識成果轉化所需的孵化器或創立相關衍生公司的費用支出。六是用于知識成果轉化相關活動的費用支出，如用于舉辦面向公眾、企業的研討會、講座、洽談會等的費用。七是制作營銷教材所需的費用支出，如有關科學照片庫、調查工具、統計包、數據集和數據庫、軟件、計算機模型和其他工具的資料費。

3.動態差異的經費補償機制

目前，加拿大聯邦政府主要有三大資助委員會，下設多種類型的科研資助項目，但并非每個項目都能夠擁有相匹配的間接成本項目經費。三大資助委員會聯合成立跨部門的高級評審委員會(Interagency Program Review Committee，簡稱IPRC)，IPRC每年都會對所有申報項目進行評審，依據國家戰略、經費預算、社會需求等方面的標準確定進入“間接成本匹配池”的科研項目。③只有科研項目進入“間接成本匹配池”，其所屬的研究機構才能初步具備申請間接成本資助的資格。而且，對于不同的研究機構堅持差異化原則。在額度計算中，IPRC將申請機構的直接經費數額劃分成四個等級，每個等級按不同的比例配給間接成本經費。研究機構獲得的直接經費越少，配套的間接經費比例就越高，反之越低。此舉是為了將間接成本項目經費向規模較小的研究機構適度傾斜，提升它們的研究能力。計算資助額度的具體工作由TIPS獨立完成，TIPS首先從三大資助委員會獲取各個機構最近三個財政年度直接經費項目信息，然后依據計算公式計算出各個機構可申請的經費額度。

4.自主靈活的經費使用方式

在間接成本項目經費的使用方面，加拿大聯邦政府賦予接受資助的研究機構充分的自主權和靈活性。一方面，受資助的研究機構需開設專項賬戶，保留賬戶所有的財務記錄；另一方面，項目資金的使用只需在符合要求的設施設備、研究資源、行政管理、監管認證和成果轉化的范圍之內即可。為了提升科研經費的使用效率，研究機構可以將資金的使用權賦予一個人或是少數幾個人行使；同時，在資金分配上，研究機構可與其附屬院系、研究中心、附屬醫院等自主談判，簽訂正式的經費分配協議。

5.寬嚴相濟的經費評估審查機制

加拿大聯邦政府為間接成本項目撥付巨額資金，故資金的使用也面臨巨大的風險。為了促使項目順利實現預期目標，同時規避各種可能的風險損失，加拿大聯邦政府為項目設置了完善的評估機制，主要包括項目績效評估和項目風險評估。

就項目績效評估而言，加拿大聯邦政府要求間接成本項目每年進行一次項目進展報告，完整呈現前一財政年度間接成本經費支出情況；每三年進行一次中期評估，判斷項目的設計和執行是否存在不足，并提出改進方案，判斷項目是否滿足預期的短期目標；每六年進行一次綜合評估，主要評價項目是否實現了預設的中期目標和最終目標。

就項目風險評估而言，聯邦政府要求間接成本項目每年進行一次風險評估，以掌握項目環境的發展變化情況。風險評估由前后相繼的三個環節構成：風險界定、風險評價、風險規避。風險分為三個等級：低風險，事件發生的可能性較小，對項目產生微弱的影響；中度風險，事件偶爾會發生，對項目產生中等的影響；高風險，事件會經常發生，對項目產生嚴重的影響。間接成本項目可能面臨的風險有設計風險、目標風險、財務風險和法律風險等。

三、加拿大科研經費間接成本制度對我國科研經費管理的啟示

第一，有必要整合分散的科研項目，探索設立專門、獨立的間接成本管理機構。科研活動中間接成本的產生具有集合性，并非針對某一特定項目而存在。例如，目前在我國，由國家財政資助的科研項目主要有科技部的各類基金項目、國家自然科學基金項目、國家社會科學基金項目、教育部的各類基金項目，其間接成本的補償基本都依據項目而設定相應的比例，這會導致資源配置重復和機構間資源分配不均衡等問題。而且，科研項目申報、運作與考核是一項復雜、煩瑣的工程，需耗費大量人力、物力、時間等成本，若科研人員在項目申報階段耗費過多的成本，無疑將造成巨大的浪費。因此，有必要整合國家財政資金資助的各類科研項目，根據每個科研機構年度獲得的各類項目經費總額予以補償相應額度的間接成本。加拿大科研經費間接成本制度的相關實踐表明，間接成本及其管理機構的獨立性以及以科研機構為單位進行項目資助，有利于實現科研項目直接成本管理與間接成本管理的分離，提高整體化補償方案的執行效率，減輕科研人員的科研負擔。

第二，創新補償機制，提升資源配置效率。一是進行差異性補償，兼顧公平與效率。間接成本制度應充分考慮研究的性質和研究機構的能力，實行差異化補償，以期提升項目的效率性和公平性。例如：規定間接成本補償項目申請須以科研機構為單位，且只有獲得直接經費項目的機構才有申請間接成本項目資助的資格；資助額度實行累進制計算方式，研究機構獲得的直接經費數額越多，其獲得配套的間接成本經費的比例越低，反之則越高。這種配置模式有利于科研資源向承擔社區教育、社區培訓等基層應用性研究的中小研究機構流動，增強其研究能力，兼顧社會公平和資源均衡配置。二是進行動態性補償，兼顧基礎研究與熱點研究。在間接成本的相關制度設計中，并非國家財政支持的所有直接經費項目都需要匹配間接成本項目資助，而是依據國家戰略、經費預算、社會需求等標準對直接經費項目進行甄選和調整，選取其中的部分項目進行間接成本資助匹配。實行動態調整機制，有助于兼顧基礎性研究和熱點研究，促進國家科學技術研究體系的健康、均衡發展。

第三，強化風險防控，增強間接成本項目運作的安全性。首先，設計合理、科學的項目風險預判及規避機制。為此，一要細化研究機構資格和等級的評價認定標準，明確區分科研機構合格與不合格等級的評審標準，對于經評審不合格的機構，應限制其申請間接成本項目資助的資格；二要對申請間接成本資助的項目進行全面評估，綜合考量其研究過程中可能受到的來自各方面的影響；三要強化項目申請報告、會計報告、結項報告等材料的填寫和提交要求。其次，重視對項目運作過程中可能出現的財務風險的預判及規避，避免財務管理風險和項目資金的不合規使用。為此，一要督促研究機構在使用間接成本經費過程中嚴格遵守間接成本項目的要求及相關轉移支付政策；二要完善項目的治理結構，加強項目的管理和指導；三要建立覆蓋項目全過程的監督機制，使其貫穿項目申請、運作和結項的各個階段。最后，建立健全相關法律風險防范機制，避免科研信息和隱私泄露。為此，需要強化研究機構及其人員有關信息安全的法律意識，并將保護信息和隱私的相關職責落實到具體的責任主體。

第四，推動信息公開，提高間接成本項目運作的透明度。間接成本項目的管理和運作始終保持信息公開和透明，是保證項目運作公平、公正的重要條件。為此，一要將申請機構的資格標準、資助額度計算公式、資助立項的機構名單和額度、納入和排除“間接成本匹配池”的項目名錄等信息均通過相關網站面向全社會進行公布，以接受社會公眾的全面監督。二要建立和完善信息公開機制，如：在項目資助申請階段，在相關網站上公布有關間接成本的詳細界定標準、基金項目的介紹信息、擬受資助的機構及其附屬組織的詳細信息、擬受資助的機構使用間接成本項目經費的計劃以及預設的績效考核目標；在項目資助運作階段，及時公布受資助機構有關項目運作和目標完成的宣傳、交流和互動信息；在資助項目的驗收階段，向全社會如實公布項目績效目標完成情況和專家團隊對項目的評估報告。

注釋

①《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-08/13/content_5631102.htm，2021年8月13日。②阿儒涵、李銘祿、楊國梁：《大學科研項目間接成本率的影響因素分析》，《中國科學基金》2017年第3期。③IPRC的人員組成包括：三大資助委員會的副主席，卓越研究中心網絡(Networks of Centres of Excellence，簡稱NCE)秘書處秘書長，負責三大資助委員會項目數據整合的主管，三大機構秘書處的高級主管。IPRC的職責是確保研究項目被納入或被排除出“間接成本匹配池”的決策是一貫的、透明的、合理的，具體包括評審現有項目，確保它們進入或排除于資金池是合理的；評審新項目，決定它們能否被納入資金池，以及是整體納入還是部分納入。