合作治理機(jī)制下農(nóng)村人居環(huán)境整治研究

馮慧琳，楊志棟，曾旖澄

（廣東金融學(xué)院公共政策與治理創(chuàng)新研究中心，廣東 廣州510521）

一、問(wèn)題的提出

黨十八大首次著重提出在深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，要求全面改善農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活條件，要求在今后的新農(nóng)村建設(shè)中大力推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的治理。黨的十九大則進(jìn)一步安排部署環(huán)境改善工作及推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，提出針對(duì)鄉(xiāng)村全方位發(fā)展的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，其中提出的“實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居”一要求，成為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總目標(biāo)之一。中央發(fā)改委則提出八大要求，要將廣大農(nóng)民群眾所關(guān)心的農(nóng)村環(huán)境治理真正做到有成效。2018年，在中央發(fā)布的一號(hào)文件中重點(diǎn)指出要打造農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的“生態(tài)宜居”。2019年，在中央發(fā)布的一號(hào)文件中又一次提出，全國(guó)各地應(yīng)抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治的三年行動(dòng)，牢牢把農(nóng)村垃圾污水治理、“農(nóng)村廁所革命”以及村容村貌作為農(nóng)村人居環(huán)境整治全面深化的重點(diǎn)，確保至2020年實(shí)現(xiàn)村容村貌基本整潔、有序，村民環(huán)境保護(hù)意識(shí)和健康防護(hù)意識(shí)都普遍提高，取得農(nóng)村人居環(huán)境階段性勝利。

二、農(nóng)村環(huán)境治理的模式

（一）政府單一主體管控

國(guó)家環(huán)境總體治理狀況的好壞與基層政府環(huán)境治理政策得到貫徹落實(shí)緊密相關(guān)，自上而下的政府主導(dǎo)環(huán)境治理體系，發(fā)揮了極高的行政效率。中央政府負(fù)責(zé)制定及貫徹落實(shí)農(nóng)村環(huán)境管理的政策法規(guī)，并構(gòu)建財(cái)政投入、監(jiān)管機(jī)制，引進(jìn)社會(huì)力量。省（區(qū)）級(jí)政府，著重為轄區(qū)內(nèi)提供于農(nóng)村公共服務(wù)及應(yīng)用環(huán)境政策的工具。縣（市）級(jí)政府聚焦環(huán)境治理中“看不見(jiàn)的手”（即市場(chǎng)調(diào)節(jié)）的作用，理順并協(xié)調(diào)好環(huán)境治理中各參與主體的關(guān)系和利益，具體落實(shí)農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府則主要是通過(guò)宣傳、引導(dǎo)、幫扶等方式，直接監(jiān)督農(nóng)村環(huán)境政策的實(shí)施。

（二）多元主體分工協(xié)作

多元主體協(xié)同配合是一種良好的合作伙伴關(guān)系，即多方主體之間以信任、互惠和制衡作為關(guān)系基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。農(nóng)村人居環(huán)境治理的本質(zhì)，是利益相關(guān)的多方參與主體（政府、村民、企業(yè)、社會(huì)組織），通過(guò)對(duì)資源、權(quán)力的協(xié)調(diào)運(yùn)用，從而促使農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量得到提升，推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。目前，農(nóng)村環(huán)境治理正由傳統(tǒng)的“單中心治理”格局，逐漸進(jìn)化為“多中心治理”格局。“單中心治理”模式主要采用“善政”和“個(gè)性應(yīng)對(duì)”兩個(gè)方面的策略應(yīng)對(duì)存在困難；“多中心治理”則強(qiáng)調(diào)治理主體形成開(kāi)放性結(jié)構(gòu)，能充分彌補(bǔ)傳統(tǒng)“單中心”治理的固有缺陷。這一優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為治理主體的多元化能最大限度地整合資源，同時(shí)也能更好地運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。

（三）PPP模式的應(yīng)用及存在問(wèn)題

PPP模式是如今將政府、農(nóng)民、企業(yè)三方利益結(jié)合協(xié)調(diào)得最好的一種農(nóng)村環(huán)境治理工作新模式，在農(nóng)村環(huán)境治理工作領(lǐng)域采用PPP模式具有重要的實(shí)踐意義。然而在農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式實(shí)踐中，存在政企矛盾突出、項(xiàng)目難落地等問(wèn)題，如政府過(guò)多干預(yù)或直接放棄監(jiān)管、社會(huì)資本不履約抑或攫取短期暴利、村民被排斥項(xiàng)目之外等。基于公共物品的供給主體需要權(quán)衡成本、收益和效率等多方因素，學(xué)界不斷在PPP模式與傳統(tǒng)的政府治理模式對(duì)比中尋求一種“成本低、實(shí)效高”的農(nóng)村人居環(huán)境整治模式以達(dá)到新時(shí)代農(nóng)村環(huán)境長(zhǎng)效治理的目標(biāo)。加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員性和價(jià)值公平性的政府治理模式在建設(shè)環(huán)境中更容易實(shí)現(xiàn)成本的降低，PPP模式的靈活性和創(chuàng)新性同樣也帶來(lái)了較高的建設(shè)成本。同時(shí)，由于PPP模式本身的復(fù)雜性，其在實(shí)際發(fā)展中還面臨諸如經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力缺乏、PPP項(xiàng)目合作企業(yè)因利潤(rùn)追求而對(duì)社會(huì)責(zé)任的忽視、地方政府治理能力的弱勢(shì)、被邊緣化的農(nóng)民和村集體主體等影響可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。

三、農(nóng)村環(huán)境治理的困境

（一）政府層面：部門(mén)利益沖突加劇政策執(zhí)行“碎片化”

農(nóng)村環(huán)境治理需要長(zhǎng)期的施治目標(biāo)與短期有效的施治管理績(jī)效，要求農(nóng)村環(huán)境治理從時(shí)間和實(shí)踐兩方面同時(shí)入手，實(shí)現(xiàn)政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)和監(jiān)督的長(zhǎng)效統(tǒng)一。然而在實(shí)際的施政過(guò)程中，基于不同的利益取向，政府治理農(nóng)村環(huán)境過(guò)程中各部門(mén)往往會(huì)出現(xiàn)利益沖突，這種沖突加劇了農(nóng)村環(huán)境治理中碎片化的實(shí)施困境，主要表現(xiàn)在政府治理職能的碎片化、農(nóng)村環(huán)保政策的碎片化、農(nóng)村環(huán)境治理的碎片化三方面。細(xì)究碎片化原因，主要是基層政府在職能設(shè)置上條塊分割，在政策執(zhí)行上各自為政。

（二）市場(chǎng)層面：利潤(rùn)空間小，參與治理的積極性較弱

專項(xiàng)資金的缺乏增添了農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程的艱巨性。我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施城鄉(xiāng)分治的大戰(zhàn)略，這種策略使鄉(xiāng)村地區(qū)沒(méi)有獲得足量的環(huán)境建設(shè)規(guī)劃投資，存在污染治理資金困難。此外，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)公益事業(yè)，往往具有非營(yíng)利性。這種特質(zhì)尤其表現(xiàn)在鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和治理領(lǐng)域，對(duì)市場(chǎng)的資金吸引力疲軟。現(xiàn)階段的農(nóng)村環(huán)境公共投資政策，就其政策目標(biāo)的靶向瞄準(zhǔn)性與政策實(shí)施的有效性方面而言，仍存在較多不足，需要重視環(huán)境公共政策實(shí)際落地效果，提高公共治理項(xiàng)目投資決策的績(jī)效，激活農(nóng)村環(huán)境治理的市場(chǎng)活力。

（三）社會(huì)層面：社會(huì)組織發(fā)展滯后

首先，在農(nóng)村等欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展往往滯后，能承接到的政府公共服務(wù)項(xiàng)目較少，難以起到補(bǔ)充社會(huì)管理發(fā)展的作用。主要原因是政府高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)要求與基層地區(qū)社會(huì)組織資質(zhì)低、專業(yè)人才少、規(guī)模小的供給需求產(chǎn)生矛盾。而在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，一些符合條件且擁有承接能力的社會(huì)組織往往出于薪酬、交通等經(jīng)濟(jì)利益考慮，沒(méi)有在基層設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，造成農(nóng)村環(huán)境治理項(xiàng)目社會(huì)組織缺位的現(xiàn)象。其次，是目標(biāo)與行動(dòng)的矛盾。農(nóng)村環(huán)境治理的社會(huì)組織行動(dòng)目的往往是為了維護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境和落實(shí)污染治理效果，但由于污染治理難度較大，存在實(shí)際的行動(dòng)困境。這些困境主要來(lái)自政府備案登記操作的雙重管制與環(huán)保組織自身資金的缺失，這使得農(nóng)村環(huán)保組織難以充分專業(yè)、理性地發(fā)揮集體行動(dòng)效果，達(dá)到更明顯的社會(huì)影響力與公眾參與度。

（四）群眾層面：冷漠化與主體性作用缺失

以往的處理方式無(wú)法徹底解決垃圾增量的污染問(wèn)題，需要政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村垃圾事務(wù)的重新介入。而城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化等政策卻懸置了農(nóng)民的主體地位，外部力量的介入將個(gè)體垃圾處理徹底轉(zhuǎn)換為國(guó)家事務(wù)，使農(nóng)民從“國(guó)家與農(nóng)民”合作中抽身，削弱了農(nóng)民自覺(jué)監(jiān)督的意愿，消解了農(nóng)村社區(qū)的約束。農(nóng)民為追求個(gè)人利益，可能會(huì)肆意使用農(nóng)藥和化肥，隨意處理農(nóng)村垃圾與畜禽糞便，導(dǎo)致土壤破壞，造成污染。農(nóng)村是封閉的“熟人社會(huì)”，在群體的壓力與期望下，個(gè)體會(huì)主動(dòng)內(nèi)化社會(huì)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)個(gè)人規(guī)范的激活。如當(dāng)周?chē)r(nóng)戶都主動(dòng)進(jìn)行畜禽糞污資源化時(shí)，農(nóng)戶會(huì)為了避免遭到群體的懲罰而自覺(jué)進(jìn)行。因此，推進(jìn)村民參與環(huán)境治理可以通過(guò)“由內(nèi)到外”監(jiān)管機(jī)制方式達(dá)成。逐步量化的環(huán)保考評(píng)機(jī)制下，部分地方領(lǐng)導(dǎo)由于家長(zhǎng)式、管控式的運(yùn)作慣性，可能會(huì)強(qiáng)制要求村民參與治理相關(guān)的調(diào)查、采訪和座談活動(dòng)。這些會(huì)演變成村民的負(fù)擔(dān)，使村民與農(nóng)村污染治理處于一種疏離甚至對(duì)立的狀態(tài)。

四、農(nóng)村環(huán)境治理的反思

（一）共建：多元主體共建農(nóng)村環(huán)境治理體系

當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村環(huán)境污染治理以政府單一治理為主，通過(guò)綜合西方治理理論與我國(guó)的農(nóng)村基層組織自治權(quán)，政府可形成以村委會(huì)、村民、企業(yè)與社會(huì)團(tuán)體等為主體的多元治理模式，努力構(gòu)建和完善多元農(nóng)村環(huán)境污染治理體系。但由于資源有限，我國(guó)的政府和市場(chǎng)機(jī)制尚未在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮有效作用。因此，由村民自發(fā)組織進(jìn)行環(huán)保自治成為有效環(huán)境治理的自治途徑，如湖南省瀏陽(yáng)市葛家鄉(xiāng)金塘村借助村莊精英力量和聽(tīng)證會(huì)、村代會(huì)中的集體意見(jiàn)治理公共池塘，實(shí)現(xiàn)從養(yǎng)殖污染村到生態(tài)環(huán)保村的轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)合作共同體重構(gòu)是解決新型農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的有效方法，能夠以新型農(nóng)村社區(qū)共同體化提高其環(huán)境治理能力，借助復(fù)建信任與互惠規(guī)范以及重構(gòu)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)不斷協(xié)商以化解困境。

（二）共治：環(huán)境問(wèn)題共治

治理農(nóng)村環(huán)境污染是一個(gè)綜合性強(qiáng)且極其復(fù)雜的過(guò)程，需要各治理主體通力合作、共同治理。但在共治過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)以下現(xiàn)象：由于政府可能在政策制度供給上發(fā)生誤判、錯(cuò)位的情況；企業(yè)等市場(chǎng)化力量由于逐利性可能忽視了社會(huì)責(zé)任而造成環(huán)境破壞；農(nóng)村居民由于經(jīng)濟(jì)或環(huán)保意識(shí)淡薄等原因可能導(dǎo)致污染問(wèn)題反復(fù)或難以根治。因此，僅依靠單一主體的農(nóng)村環(huán)境治理將難以達(dá)到理想的效果。目前，農(nóng)業(yè)污染整治的主要責(zé)任由政府承擔(dān)，政府需要履行好元治理者的職責(zé)，向拉動(dòng)、推動(dòng)、服務(wù)的管理模式轉(zhuǎn)變，促使公眾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者擔(dān)當(dāng)起污染整治的責(zé)任。合作治理框架要求理順治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以建立政府與非政府之間積極而有效的合作關(guān)系，政府在引領(lǐng)的同時(shí)需要下放權(quán)力盤(pán)活資源。此外，政府還需要拓寬農(nóng)村公共服務(wù)的供給渠道，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)公、私部門(mén)合作，滿足農(nóng)民對(duì)美好公共服務(wù)的需求。

農(nóng)村利益主體分化與訴求多元是導(dǎo)致單一主體治理模式陷入困境的重要因素。農(nóng)村環(huán)境整治應(yīng)由政府主導(dǎo)，協(xié)同企業(yè)及社會(huì)組織等主體，構(gòu)造縱向管控、橫向協(xié)作的縱橫治理網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，橫向關(guān)系位于縱向關(guān)系之上，能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)主體之間的協(xié)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管控，形成嵌入式協(xié)同治理模式。具體措施包括：一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾治理主體多元并明確職責(zé)。政府與企業(yè)、組織合作是治理農(nóng)村垃圾的必然方向，重中之重在于權(quán)責(zé)統(tǒng)一和明確行動(dòng)范疇。例如“收費(fèi)—服務(wù)”契約，是由政府主導(dǎo)，物業(yè)公司實(shí)施，以村委會(huì)等村集體組織為承接、監(jiān)管和教育橋梁的權(quán)責(zé)明晰的合作模式。二是發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境污染治理的多方監(jiān)督作用。競(jìng)爭(zhēng)性合作治理關(guān)系可使各個(gè)主體都參與到環(huán)境污染確認(rèn)、源查和治理的全過(guò)程中來(lái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全過(guò)程。

（三）共享：環(huán)境治理成果共享

共享治理成果是生態(tài)產(chǎn)品與自然資源的雙重收益，不僅是公眾參與的阻燃劑，也是公眾參與環(huán)境治理的一種保障。共享是均衡，在整體的“環(huán)境治理”的大局要求下，功能不同的主體各司其職，對(duì)應(yīng)承擔(dān)生態(tài)任務(wù)。共享同樣包括制度構(gòu)建與權(quán)利的共享，構(gòu)建政府與公眾之間的制度信任需要群眾、政府以及企業(yè)三方到場(chǎng)。政府與公眾共享指項(xiàng)目前期目標(biāo)的設(shè)定權(quán)、中后期的檢查驗(yàn)收權(quán)和建成分紅后激勵(lì)分配控制權(quán)的共享，在共享中可最大化保證政府的監(jiān)督權(quán)力與市場(chǎng)逐利的活力。