我國房產稅制度：征收困境剖析與治理改革建議

任敏敏

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、問題的提出

近些年來，隨著人民物質生活水平的不斷提升，房地產行業市場正迅速崛起。究其原因，一方面是由于當前的家庭結構與以往相比，正逐步向核心型轉化，由此導致人民的購房需求不斷地增加；另一方面，投資性房產伴隨著過去十年不斷瘋狂漲幅的步伐，儼然成為了熱門的金融工具。“炒得火熱”的房地產市場暴露出許多問題：一線城市的高房價壓垮新一代的潛在購房者，一線城市的打工者年紀輕輕就化身為“房奴”；二三線城市的房子供大于求，各個地區之間存在嚴重的不平衡；“炒房”使得越來越多真正有需求的購房者買不起房子，難以解決住房問題。為了解決住房這一重要的民生問題，我國采取了多項調控政策來穩定房地產市場，房產稅改革也逐漸成為完善我國稅制改革的新目標之一。

（一）我國房產稅的制度變遷

房產稅是以房產為征稅對象，按照房產價值或者房租收入為計征依據的一種稅。與其相近的概念為房地產稅，房地產稅泛指與房地產有關的稅種體系，如我國的土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等。房產稅僅僅是房地產稅中的一個稅種。據統計，世界上將近130 多個國家和地區都征收房產稅，且多數國家和地區都將其作為地方政府的主要收入來源和調節分配的重要工具。新中國成立以來，房產稅的改革大致經歷了以下幾個階段：第一階段為制度初創期。從20 世紀五十年代提出的《全國稅政實施要則》《城市房地產稅暫行條例》到1973 年的工商稅制改革，由于房地產屬于國家和集體所有，房地產稅即使在名義上存在，依然沒有完整施行。第二階段為正式確立期。1986 年國務院發布的《房產稅暫行條例》，正式開征房產稅的鮮明旗幟。2008 年廢止了這一條例，結束了房產稅“內外有別”的格局。第三階段為改革探索期。相關的綱要和決定指出，要“逐步推進房產稅改革”。第四階段為改革推進期。2011 年，上海、重慶兩地作為改革試點城市，對部分個人所有非營利住房開征房產稅。[1]在現行體制下，房產稅改革的典型路徑是不改變現行法律法規的情形下，采取“行政試點”的模式，依據行政機關的內部決定進行地方試點。

（二）開征房產稅的目的

開征房產稅的目的基本上決定了房產稅改革的政策取向。房地產業作為國家的支柱性產業之一，對整個國民經濟的良好運行意義重大。房產稅的征收需要在量能課稅原則之下，對房地產的價值及時采取動態評估，在納稅人知曉其財產利益的情形下，體現其可稅性。依據目前的情況，理論界對于房產稅征收的必然性體現在以下幾點。

1.健全地方稅制，完善地方稅體系

2014 年《深化財稅體制改革總體方案》的正式通過，明確了我國到2020 年基本建立現代財政制度的要求，并將房產稅改革作為本輪稅制改革的重點任務之一。房產稅的征收在某種程度上可以增加地方政府的稅源，增加其稅收收入，為地方的公共服務做出貢獻。開征房產稅是完善我國地方稅體系的關鍵，有利于地方政府稅收收入治理水平的提高，體現財政收入結構的轉型。房地產作為不可移動的不動產，其特性使得房產稅理所當然成為地方稅。此種房產稅在法律的嚴格管控下，可以有效地激勵地方政府提供更好的公共產品和公共服務，并合理分配稀缺資源。通過將房產稅作為地方稅的主體稅種，以此來完善地方稅體系，充實地方財政收入。[2]

2.調節社會財富分配

房產稅可以在一定程度上縮小貧富差距。現行的背景下，作為調節收入差距的個人所得稅發揮的作用差強人意。在個人所得稅對收入流量調節以后，還需要對引起財富分配不均的存量財富進行有效的調節。房產稅針對房屋使用者或所有者，以房屋的所有或使用價值為計稅依據，在某種程度上改變社會財富分配不公的情況，以此來降低財富集中度。

如果僅僅從理論上講，房產稅的征收增加了持有住房的成本，并在一定程度上同時增加了房地產行業的投資成本。這就在無形中引導人民選擇租房等更為低成本的方式來降低購房需求；并且有利地打擊房地產行業的投機行為，對房價產生影響。結合我國實際情況，房價上漲的根本原因是城市化、嬰兒潮、經濟增長等原因，由此導致了高購房需求。此種情況下，房屋的需求價格缺乏彈性，日益增長的購房成本并不會實質性地降低住房需求，只會使得民眾被迫接受此種稅負轉嫁。[3]從國際經驗來看，房產稅對于高房價的調節效用依然十分有限，房價的上漲與下跌，大體上主要受到相關金融政策的影響，零首付、次貸證券化、再融資等金融衍生工具才是房價的有力推手。

二、我國房產稅的征收困境剖析

對個人房產征收房產稅，關系到千家萬戶的切身利益，是社會關注的熱點話題。然而，房產稅改革在實踐中存在諸多難題，如何在涉及人民群眾普遍關切和直接利益的問題上慎之又慎，進一步推進房產稅改革，選擇合適的改革路徑。

隨著社會經濟的發展，民主法治也在進步，民眾的維權意識正被喚醒，稅收問題也因此引起了社會各界的充分關注。解決好稅收問題對于促進分配正義具有不可替代的作用。通過公正程序與民主參與的方式，更為科學合理地分配好這塊大蛋糕，能夠最大程度上讓大多數人得到滿意的結果。

(一)相關配套制度滯后

1.房產評估機制不成熟

準確而合理的定量評估房產的價值是開征房產稅的前提要件之一。但是當前背景下，我國的房產評估機制尚不健全。深入研究，影響房產價值的因素有多種，如周邊地段、基礎設施建設，房屋購買年限等。即使以上因素大致相同，不同的省份，乃至同一省份的不同城市和地區存在不同的經濟發展情況也難以有效評估房產價值。除了以上客觀因素之外，我國目前尚不存在健全的房產評估機制，也沒有相關的資產評估法來作為評估的規范。房產評估是一項長期且復雜的基礎性工作，不僅僅需要采集大量的基本信息，并且這些基本信息也需定期處于不斷的更新和維護中。然而，當前個人住房信息的缺失程度相當嚴重，難以在短時間內搜集和整理，房產評估結果是否能夠得到公正合理的解決，關系到納稅人對于房產稅的接受度和認同感。[5]

2.房產信息系統建設不足

若要對房屋征收房產稅，稅務相關單位需要充分了解市轄區內的房產狀況的相關信息，這就必須要求建立完善的房產信息。2011 年以來，我國就已經開始啟動關于全國個人住房的信息系統聯網，然而在實際的推動過程中，并沒有取得應有的效果。目前，現有的住房信息系統依然存在許多不足之處。首先，登記內容未對房產的信息充分披露，由此不能滿足房產稅改革的需求。其次，各個地方對于房產的登記制度存在很大的不同，缺乏統一的規范管理。最后，現有的屬地管理原則下的住房信息系統并不能有效規制一個家庭的不同家庭成員在異地的購房現象。[6]

（二）缺少財政透明度

財政透明度的缺乏將會使房產稅的改革偏離稅收的受益性原則。由于房屋屬于不動產，與商品稅、所得稅等存在明顯不同，具有一定的地域限制，因此人們對其受益性要求更強。當人們在自有環節繳納房產稅之后，若由于財政不透明容易讓人民對房產稅改革產生某種程度上的抵觸情緒。公眾有權知情并了解政府的財政運行狀況，對于財政狀況的需求度也是隨著房產稅的征收愈加強烈的。

三、我國房產稅的治理改革建議

作為從民眾口袋里掏真金白銀的方式，房產稅改革往往會涉及到利益的重新分配。因此，房產稅的改革需要立基于社會的高認同度。

（一）遵循“立法先行、充分授權”的原則

1.立法的民主參與

房產稅改革立法離不開民眾的積極參與，需要為納稅人提供程序上的有力保障，具體包括以下兩點。第一，民眾參與立法。作為納稅人的角色擔當，民眾有理由知情并監督稅收的收取與支出的全過程，并且在涉及到稅收收益的使用過程中理性地表達民意。如何通過民眾溝通與辯論的“納稅人”的角色變化，增強民眾的可接受性，是當前背景下需要解決的問題。[7]第二，專家參與立法。當前情況下，信息的不對稱不充分問題正隨著經濟社會的發展日益凸顯，這就需要發揮出智庫與專家學者的作用。比如，開展立法調研活動、召開立法座談會、建立專家咨詢會議等等，可以讓立足于專業領域的專家充分發揮出自己的專業知識與技術優勢。

2.對地方政府充分授權

當前背景下，我國現階段的主要財稅體制改革目標是“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。地方稅體系的健全離不開適當的稅權配置。若要對地方政府充分授權，需要中央對地方政府給予最大范圍內的權力，讓地方政府根據本地方的特點推行適用于本地方特色的房產稅政策。地方政府在授權范圍內合理確定適宜本地方發展的征收對象、開征時間、具體的稅率，這樣因地施策的模式有利于房產稅的平穩落地。讓地方政府在充分授權范圍內靈活把握房產稅的開征對象、開征時間和稅率，才能夠更好地達到房產業市場的平衡點。在此同時，還需要落實好地方政府的問責制度，激勵地方政府提供更好的公共服務和產品。[8]

(二)對不同類型的房地產實行差別稅率、促進稅負公平

由于存在不同性質的住房，很難公平地確定價格評估依據，并且征收成本較高。不僅僅是不同用途的房產，還包括提供的基礎公共服務設施不同，業主的稅負繳納能力不同都會造成各個地方的房地產的稅負承擔代價不同。改革初期，建議將工商業用房地產與居住用房地產區別開來，設置詳細的差別稅率。在深度貫徹稅收法定原則的基礎上，讓地方政府按照本地制定一套符合區間范圍內的稅率，使得房產稅在依率計征的軌道上穩步前進，符合稅收公平正義價值。征稅高低直接關系到納稅人和國家之間的稅費負擔，稅率作為課稅要素中的核心要素，具體而言，由中央制定一定幅度范圍內稅率區間，地方政府在充分考慮本地方的經濟發展情況下，采用適宜本地方的稅率。

（三）進一步完善住房保障制度

住房問題作為一項重要的民生問題，僅僅依靠市場力量很難將房價維持在一個穩定的水平，政府需要從構建和諧社會的角度出發，更進一步地完善我國的住房保障制度，通過達成“人人有房住”的宏觀目標，以此來實現廣大民眾的基本住房需要，進而縮小社會的貧富差距，實現社會公平。通過進一步完善住房保障制度，以建立誠信社會的方式來提高民眾對房產稅征收的遵從度。具體而言，當公民個體不依法繳納稅款，逃避本該自己承擔的社會責任與應盡義務，可以采取一定措施，如停止其家庭成員所享受的公共服務，如教育、養老、醫療各項福利。當住房保障制度與符合公眾切身利益的福利資源掛鉤時，就會大大地敦促民眾履行自己應盡的納稅義務，從而構建和諧社會。

四、結語

房產稅的征收離不開科學有效的法律文件，以此來保障征收的合理性。稅收法定原則的核心要旨在于對征稅權進行有效地控制與規范。稅收體現了國家對于公民的財產負擔，因此應當嚴格依照正當程序制定法律，這樣才能保障房產稅征收的合理性，在此框架下制定的法律是符合多數人意愿的，能夠最大程度地保障人權。當前，由于稅收法定原則在我國并不能夠得到有效落實，因此有關機關需要對此引起注意并加以改變。[9]

在法治中國建設的大背景下，改革和發展離不開法治的推動和助力。如何在深化財稅體制改革的過程中實現法治的改革目標是當下整個中國治理體系和治理能力走向現代化的關鍵。房產稅改革作為整體稅種改革的一部分，必須要在遵從稅收法定主義原則的基礎上，先進行立法，再加以改革。通過立法的方式來規范地表達人民意志。在充分利用立法的表達、表決等程序框架之下，通過審議、協商的方式，形成最后的科學方案。