控告申訴檢察運(yùn)行機(jī)理及高質(zhì)量發(fā)展路徑研究

殷勇忠

2020年11月, 最高人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)張軍就深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九屆五中全會(huì)上的重要講話精神、落實(shí)中央政法委全體會(huì)議部署明確要求：持之以恒固本強(qiáng)基，推進(jìn)新時(shí)代檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。“求木之長(zhǎng)者，必固其根本”，尊重司法規(guī)律，加強(qiáng)控告申訴檢察權(quán)的應(yīng)然性研究，貼合為民服務(wù)、促進(jìn)公正、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定等具有鮮明時(shí)代特征的職能，建構(gòu)符合高質(zhì)量發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，努力對(duì)標(biāo)人民群眾對(duì)美好生活的新期待，具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、控告申訴檢察高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

（一）改革為控告、申訴轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來(lái)新機(jī)遇

優(yōu)化控告申訴職能、促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展是新時(shí)代司法體制改革的應(yīng)有之義。2017年，監(jiān)察體制改革全面推開(kāi)，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能和工作重心的調(diào)整，原隸屬于控告檢察部門(mén)的涉貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪舉報(bào)線索的受理、初核等職能，隨著反腐敗體制的加強(qiáng)與完善，不再是以檢察舉報(bào)相稱，而是隨職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸歸屬各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。在以審判為中心的刑事訴訟制度改革進(jìn)程中，檢察機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴職能更為突出，程序要求更加規(guī)范，內(nèi)外監(jiān)督亟需強(qiáng)化。依法獨(dú)立公正辦理刑事檢察案件，在強(qiáng)調(diào)向檢察官放權(quán)的同時(shí)，檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制應(yīng)當(dāng)配套完善，這為控告、申訴等具有內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)的檢察職能的融合提供了客觀條件。刑事監(jiān)督的專業(yè)化、集約化，要求控告申訴檢察部門(mén)在履行自身職能時(shí)視角向前，監(jiān)督與辦案、辦案與息訴同步。與此同時(shí)，控告申訴檢察部門(mén)“窗口”作用日趨加強(qiáng)，與其他業(yè)務(wù)部門(mén)各負(fù)其責(zé)、分工協(xié)作，積極履行統(tǒng)一受理、分流移送和限期答復(fù)職能，搭建當(dāng)事人爭(zhēng)議表達(dá)平臺(tái)，既尊重不同意見(jiàn)，又注重釋法說(shuō)理，不斷增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)處理決定的接受度、認(rèn)可度，將矛盾糾紛化解在檢察辦案過(guò)程中。

（二）群眾信訪件件有回復(fù)對(duì)控告申訴檢察提出新要求

信訪制度創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中進(jìn)一步凸顯社會(huì)治理效能，人民檢察院控告申訴檢察部門(mén)遵循訴訟與信訪分離的原則，通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范程序和辦案化機(jī)制，在將涉法涉訴信訪辦理納入法律監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清控告申訴檢察部門(mén)與其他業(yè)務(wù)部門(mén)化解信訪矛盾的“主體責(zé)任”與“首辦責(zé)任”，不斷深化與檢察官辦案責(zé)任制相應(yīng)的執(zhí)法辦案與化解矛盾“雙責(zé)”制度。

2019年年初，針對(duì)涉法涉訴信訪總量持續(xù)高位運(yùn)行、重復(fù)訪、集體訪突出的問(wèn)題，最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)首次提出“群眾來(lái)信件件有回復(fù)”工作意見(jiàn)，在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)建立實(shí)行群眾來(lái)信“7日內(nèi)程序回復(fù)、3個(gè)月內(nèi)辦理過(guò)程或結(jié)果答復(fù)”制度，〔1〕參見(jiàn)劉卉：《以人民為中心高標(biāo)準(zhǔn)做好“群眾來(lái)信件件有回復(fù)”》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年7月8日，第3版。不斷加大矛盾糾紛源頭防控力度，把好初信初訪受理、分流和辦結(jié)答復(fù)“關(guān)”。為破解息訴難問(wèn)題，2020年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)部署開(kāi)展為期三年的信訪積案清理活動(dòng)，對(duì)排查出的重復(fù)訪案件，要求一案一策，化解一批、緩解一批、終結(jié)一批和辦結(jié)一批。專項(xiàng)活動(dòng)的部署，助推了控告申訴檢察職能向社會(huì)治理領(lǐng)域的延伸。

（三）社會(huì)治理現(xiàn)代化為控告申訴檢察提供全新視角

控告申訴檢察是增強(qiáng)社會(huì)凝聚力不可或缺的重要組成部分。人民檢察院控告申訴檢察工作作為檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的主陣地，既具有解決信訪問(wèn)題的基本條件，也具有解決信訪問(wèn)題的方法和權(quán)威。從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局著眼，全面審視法律監(jiān)督法治保障、控告申訴能動(dòng)服務(wù)的職能定位，健全檢察環(huán)節(jié)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警化解機(jī)制，防范和減少可能影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，為黨的方針政策和法律實(shí)施夯實(shí)基礎(chǔ)。具體到工作實(shí)踐，堅(jiān)持以人民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，尊重控告申訴檢察謙抑、救濟(jì)和恢復(fù)等一般屬性，聚焦重點(diǎn)案件、突出信訪，用足用好法治化方式，努力發(fā)揮信訪“主陣地”與社會(huì)治理“主渠道”作用，在法律政策框架內(nèi)解決群眾合理合法訴求，進(jìn)一步密切黨群、干群關(guān)系。

二、控告申訴檢察高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制

高質(zhì)量發(fā)展的導(dǎo)向包含了更有效率、更加公平、更可持續(xù)等基本要素。控告申訴檢察是司法辦案，更接近司法服務(wù)，對(duì)其辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果和安全的評(píng)價(jià)，應(yīng)以當(dāng)事人體驗(yàn)為中心，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，探索建立有利于高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展的機(jī)制和措施。

（一）規(guī)范化辦案是提高控告申訴檢察質(zhì)效的內(nèi)生動(dòng)力

司法是調(diào)節(jié)社會(huì)沖突以及維護(hù)社會(huì)運(yùn)行秩序的最佳手段，并且人民應(yīng)當(dāng)對(duì)此深信不疑。運(yùn)用規(guī)范化、辦案化方式解決當(dāng)事人合理合法訴求，符合社會(huì)對(duì)控告申訴檢察工作的普遍認(rèn)知和期許。實(shí)踐中，部分當(dāng)事人對(duì)“合理但不合法”信訪訴求的執(zhí)念，當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)之間對(duì)于“合法卻不合情理”終結(jié)性處理和裁判的爭(zhēng)議，通過(guò)信訪渠道進(jìn)入控告申訴檢察的范疇。為遏制社會(huì)轉(zhuǎn)型期信訪案件總量上升的態(tài)勢(shì)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持標(biāo)本兼治、源頭治理，從個(gè)案入手，直面司法公正與個(gè)體權(quán)利邏輯之間的沖突，將化解社會(huì)矛盾貫穿到檢察辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)。尤其是2019年《人民檢察院辦理群眾來(lái)信工作規(guī)定》以及修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的實(shí)施，統(tǒng)一受理、規(guī)范辦理涉法涉訴信訪案件，既增強(qiáng)了控告申訴檢察處理信訪案件的權(quán)威性，又保證了移送其他部門(mén)辦理信訪案件的答復(fù)效率。

針對(duì)近年來(lái)涉眾型金融犯罪案件投資受損群體“抱團(tuán)”走訪、海量模板定投，加強(qiáng)與公安、法院等的聯(lián)動(dòng)聯(lián)處，組建工作專班，統(tǒng)一接訪、答復(fù)和息訪工作；針對(duì)個(gè)別群眾反映強(qiáng)烈的執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問(wèn)題，及時(shí)移送、嚴(yán)格督察、督導(dǎo)，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接的利益問(wèn)題；對(duì)于刑事申訴、民事行政訴訟監(jiān)督案件實(shí)行受理、辦理與管理分離制度，成立專門(mén)檢察部門(mén)或?qū)I(yè)化檢察官辦案組，運(yùn)用調(diào)卷復(fù)查、公開(kāi)審查等方式，厘清是非曲直，防止司法權(quán)威與群眾訴求產(chǎn)生較大錯(cuò)位，衍生信訪矛盾。在前述審查辦案工作中全流程貫徹說(shuō)理原則，各司其職、各負(fù)其責(zé)、配合協(xié)作的流程銜接保證了良好的司法效果。

（二）實(shí)質(zhì)化息訴是檢驗(yàn)控告申訴辦案質(zhì)效的重要標(biāo)準(zhǔn)

化解矛盾是控告申訴檢察部門(mén)政治自覺(jué)、法治自覺(jué)、檢察自覺(jué)的生動(dòng)體現(xiàn)。控告、申訴人作為需求方，檢察人員作為供給方，雙方對(duì)涉法涉訴爭(zhēng)議問(wèn)題的趨同是減少矛盾的基礎(chǔ)。怎樣將矛盾的末端治理轉(zhuǎn)為源頭預(yù)防、將被動(dòng)應(yīng)對(duì)變?yōu)閯?dòng)態(tài)管控、快速反應(yīng)，12309檢察服務(wù)中心理應(yīng)成為檢察辦案潛在風(fēng)險(xiǎn)的“觀察哨”，通過(guò)接待人民群眾來(lái)訪、辦理群眾來(lái)信，接收登記、受理審查控告申訴，乃至參與本院作出的刑事終結(jié)性處理決定、民事行政和公益訴訟檢察監(jiān)督結(jié)論等的答復(fù)說(shuō)理工作，都應(yīng)把化解矛盾貫穿到控告申訴檢察的各個(gè)環(huán)節(jié)。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”，當(dāng)事人及其近親屬對(duì)法律的信仰以法的認(rèn)知為前提，既要嚴(yán)格執(zhí)行“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的工作責(zé)任，也要探索構(gòu)建辦案普法、接訪釋法相結(jié)合的新模式。

近年來(lái)，公開(kāi)聽(tīng)證制度不僅適用于刑事檢察工作，而且更強(qiáng)調(diào)在民事檢察、控告申訴檢察方面的應(yīng)用，辦案類別涵蓋刑事檢察、刑事申訴、民事行政訴訟監(jiān)督和涉法涉訴信訪等方面，“檢察聽(tīng)證以其客觀現(xiàn)實(shí)的訴訟示范，以公開(kāi)透明……看得見(jiàn)的方式兌現(xiàn)程序公正”〔2〕劉國(guó)媛：《刑事檢察聽(tīng)證制度的“理”與“法”》，載《法學(xué)評(píng)論》2015年第1期，第175頁(yè)。，充分恰當(dāng)?shù)嘏ψ屓嗣袢罕娫诿恳粋€(gè)控告申訴案件中重新感受到公平正義，實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帯?/p>

（三）源頭防控和司法終局是控告申訴檢察的“一體兩面”

控告申訴檢察是人民信訪工作的重要組成部分，但兩者在工作原則、程序要求上不盡相同。長(zhǎng)期以來(lái)，受信訪制度行政化影響，部分信訪當(dāng)事人把信訪看成優(yōu)于司法救濟(jì)的手段，千方百計(jì)“以訪壓法”，對(duì)進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)的信訪矛盾的解決講價(jià)錢(qián)、談條件，影響到檢察公信力。“信訪和司法依各自制度定位實(shí)現(xiàn)角色的矯正和回歸，權(quán)利的保障、秩序的維護(hù)才具有穩(wěn)固的法治基礎(chǔ)。”〔3〕劉旭：《信訪法治化進(jìn)路研究》，載《政治與法律》2013 年第3期，第80頁(yè)。具體到控告申訴檢察，應(yīng)平衡和妥善處理辦案與維穩(wěn)的關(guān)系，凸顯司法程序當(dāng)事人訴權(quán)和合法權(quán)益的救濟(jì)與保障。在強(qiáng)調(diào)首辦部門(mén)“3個(gè)月內(nèi)辦理過(guò)程或結(jié)果答復(fù)”、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警職能的基礎(chǔ)上，也要依托控告申訴一體化辦理機(jī)制，加強(qiáng)在辦案件矛盾糾紛的排查，及早介入、就地化解，防范信訪矛盾集聚上行，最大限度地減少社會(huì)不和諧因素。尤其在政治更安全、社會(huì)更安定、人民更安寧的平安中國(guó)建設(shè)背景下，對(duì)管轄內(nèi)的控告申訴案件，要遵循有限救濟(jì)原則，嚴(yán)格執(zhí)行信訪終結(jié)程序，對(duì)已窮盡法律程序的案件，在控告申訴人的同意和配合下，啟用公開(kāi)審查、信訪評(píng)查等程序，對(duì)當(dāng)事人拒不接受終局性法律處理意見(jiàn)或監(jiān)督結(jié)論的，經(jīng)省級(jí)人民檢察院復(fù)查，依法予以終結(jié)。通過(guò)嚴(yán)格依法辦案辦信，尊重司法在糾紛解決體系中的終結(jié)性地位，讓控告申訴檢察真正成為解決矛盾糾紛的最后一道關(guān)口。

三、控告申訴檢察高質(zhì)量發(fā)展的工作準(zhǔn)則

控告申訴檢察依靠人民群眾實(shí)施法律監(jiān)督，是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，要堅(jiān)持把群眾利益放在第一位，以“求極致”的態(tài)度做好工作；控告申訴檢察又是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治工作，要牢固樹(shù)立“辦信就是辦案”的理念，講求防錯(cuò)、糾錯(cuò)與解決合理訴求的統(tǒng)一，通過(guò)個(gè)案辦理密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系。

（一）堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展理念

檢察工作的終極目的是為人民服務(wù)，人民性是其政治屬性。新時(shí)代控告申訴檢察工作堅(jiān)持和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，應(yīng)更加關(guān)注實(shí)質(zhì)民意，依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，把有效的社會(huì)監(jiān)督轉(zhuǎn)化為法律監(jiān)督，并依靠社會(huì)力量做好檢察環(huán)節(jié)息訴化解、釋法析理工作。

首先，在個(gè)案辦理層面，不僅要依法審慎、有理有據(jù)、謙抑平和，更要聚焦信訪當(dāng)事人核心訴求，斟情酌理，合法合理地處置；并且融釋法說(shuō)理于辦案細(xì)節(jié)上，引導(dǎo)辦案達(dá)到法理情正向趨同、法律正義與社會(huì)正義統(tǒng)一融合。

其次，從工作機(jī)制層面，聚焦當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)、司法活動(dòng)監(jiān)督和社會(huì)矛盾化解等主要職能，變事后交辦、行政推動(dòng)為依職能審查、按程序辦結(jié)和共同息訴的受理、辦理適度分離工作機(jī)制，輔以行之有效的首辦責(zé)任制、化解聯(lián)動(dòng)制，合力把控告申訴案件息訴化解在首次辦理環(huán)節(jié)，提升辦案質(zhì)效。

最后，從檢察服務(wù)層面，兼顧“規(guī)范、創(chuàng)新和便民”原則，推進(jìn)檢察服務(wù)大廳建設(shè)，升級(jí)12309檢察服務(wù)平臺(tái)，開(kāi)通律師駐點(diǎn)接訪、檢察長(zhǎng)預(yù)約接訪等“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)便捷化、精準(zhǔn)化、智能化，讓人民群眾從生動(dòng)形象的案例中體會(huì)檢察為民的“溫度”，有更多、更優(yōu)、更實(shí)的獲得感。

（二）堅(jiān)持以法治方式為根本遵循

公正是法治的生命線，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義，防范糾正司法錯(cuò)誤、依法追責(zé)追償是控告申訴檢察部門(mén)擔(dān)負(fù)的重要職責(zé)使命。涉法涉訴信訪制度改革與檢察改革的雙重疊加，尤其是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，控告申訴檢察部門(mén)承擔(dān)的職能更豐富，既是各類控告申訴案件的“入口”，負(fù)責(zé)信訪案件的受理答復(fù)、本院管轄案件的分流移送，以及下級(jí)院和同級(jí)主管機(jī)關(guān)信訪的轉(zhuǎn)交，還要審查辦理刑事申訴、國(guó)家賠償和司法救助案件，配合本院刑事、民事和行政檢察等部門(mén)做好辦結(jié)案件的答復(fù)工作，負(fù)責(zé)和參與檢察產(chǎn)品的“出口”質(zhì)量。

同時(shí)，要正確處理形式審查與實(shí)體辦理、法內(nèi)處理與法外解決的關(guān)系，尤其是在訴訪交織、新舊雜糅的控告申訴案件辦理中，注重發(fā)揮律師、人民監(jiān)督員等的監(jiān)督作用，依托預(yù)約接訪、公開(kāi)聽(tīng)證、檢察長(zhǎng)包案等制度機(jī)制，滿足群眾信訪訴求，將法律標(biāo)準(zhǔn)和事理剖析清楚，防范因“入口”不暢或“出口”程序梗阻，造成當(dāng)事人合理質(zhì)疑，激化信訪矛盾。控告申訴檢察作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系的重要組成部分，在一定意義上又是對(duì)監(jiān)督的監(jiān)督，要求控告申訴檢察人員具有過(guò)硬的法律政策水平、豐富的辦案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、有效化解矛盾糾紛、平息當(dāng)事人訴訪的能力。〔4〕參見(jiàn)羅慶東等：《涉法涉訴信訪工作改革與刑事申訴檢察工作》，載《人民檢察》2015年第6期，第16頁(yè)。

（三）堅(jiān)持以定分止?fàn)帪榛灸繕?biāo)

控告申訴檢察不僅要做社會(huì)治理法治化、現(xiàn)代化的先行者，而且要依托辦案妥善解決當(dāng)事人訴求，推動(dòng)涉法涉訴信訪矛盾實(shí)質(zhì)性化解。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，控告檢察業(yè)務(wù)與刑事申訴檢察業(yè)務(wù)由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)，通過(guò)接訪、辦信厘清當(dāng)事人訴求，從紛繁的信訪事項(xiàng)中依法受理和分流移送控告申訴案件，能夠便捷、高效、規(guī)范處置信訪案件。

同時(shí)，控告、申訴檢察在融合轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，目標(biāo)、方法更加趨同。一方面，對(duì)信訪當(dāng)事人提出阻礙訴訟權(quán)利的控告、申請(qǐng)國(guó)家賠償、國(guó)家司法救助的，在依法審查、調(diào)查核實(shí)的同時(shí)適用多元化矛盾糾紛化解機(jī)制，加強(qiáng)司法救濟(jì)。另一方面，對(duì)當(dāng)事人不服公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)作出的立案、不立案或不批捕、不起訴的刑事處理決定，以及不服同級(jí)人民法院作出的生效刑事裁判的申訴，通過(guò)閱卷、詢問(wèn)和核查等辦案活動(dòng)，加強(qiáng)法律監(jiān)督。經(jīng)審查，對(duì)有錯(cuò)誤可能的，依程序移送刑事檢察部門(mén)辦理，在嚴(yán)查細(xì)審的基礎(chǔ)上加大專業(yè)化辦案含量，增強(qiáng)當(dāng)事人的信任度、認(rèn)同感。如前文所述，息訪息訴職能不僅是刑事申訴的拓展職能，還是當(dāng)事人的控告一經(jīng)受理后，檢察機(jī)關(guān)必然的司法目標(biāo)。在這一過(guò)程中，控告申訴檢察的防冤糾錯(cuò)功能向內(nèi)部監(jiān)督制約轉(zhuǎn)變，是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)司法公正的基礎(chǔ)防線。

四、控告申訴檢察高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

在控告申訴檢察職能的轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于其法律定位和實(shí)踐職能的明確劃分是必經(jīng)之路，也是構(gòu)建科學(xué)性、系統(tǒng)性檢察職能體系的要義之一。辦信接訪和辦案是控告申訴檢察的基礎(chǔ)，也是履行法律監(jiān)督職能的具體承載，兼具公權(quán)監(jiān)督功能與私權(quán)救濟(jì)功能。〔5〕參見(jiàn)謝鵬程：《論涉及民事訴訟的信訪終結(jié)機(jī)制》，載《中國(guó)司法》2014年第4期，第31頁(yè)。隨著《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的修訂，以及《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》的施行，控告申訴檢察職能的內(nèi)涵與外延得以調(diào)整，業(yè)務(wù)獨(dú)立化、程式化、專業(yè)化程度不斷提高。

（一）受理

案件的受理導(dǎo)入是控告申訴檢察的基礎(chǔ)性工作，是檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾的“橋梁”和“紐帶”，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)以正當(dāng)程序?yàn)橹蔚木葷?jì)模式。〔6〕參見(jiàn)唐守東：《新形勢(shì)下控告申訴案件受理導(dǎo)入的難點(diǎn)與對(duì)策》，載《中國(guó)檢察官》2019年第4期，第49頁(yè)。在涉法涉訴信訪改革的背景下，以訴訪分離為目標(biāo)，加強(qiáng)源頭治理和協(xié)調(diào)銜接，通過(guò)建立審查甄別程序及相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)群眾依法合理反映訴求，尤為重要。

1．把好關(guān)口，暢通群眾訴求表達(dá)渠道

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《人民檢察院辦理群眾來(lái)信工作規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，控告申訴檢察部門(mén)對(duì)屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍的控告申訴案件，審查后及時(shí)作出受理決定，導(dǎo)入法律程序并答復(fù)當(dāng)事人；對(duì)不予受理的，做好解釋說(shuō)明工作；對(duì)不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的信訪事項(xiàng)，轉(zhuǎn)送主管機(jī)關(guān)處理并告知信訪人，或者告知信訪人向主管機(jī)關(guān)反映；對(duì)越級(jí)上訪的，勸導(dǎo)上訪人依法按程序反映問(wèn)題。〔7〕參見(jiàn)徐向春：《加強(qiáng)新時(shí)代控告申訴檢察工作的思考》，載《中國(guó)檢察官》2019年第9期，第25頁(yè)。控告申訴檢察部門(mén)通過(guò)依法履行職責(zé)，規(guī)范、高效做好答復(fù)反饋和釋法說(shuō)理工作，真正做到讓群眾“最多訪一次”。一方面，根據(jù)訴訪分離原則，建立審查甄別程序，厘清訴訪界限，合理引導(dǎo)群眾訴求表達(dá)；另一方面，矛盾及時(shí)解決的方法不是靠“疏”，理性直面矛盾，穩(wěn)妥化解輿情，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代尤顯重要，檢察機(jī)關(guān)要依托“信、訪、網(wǎng)、電”多平臺(tái)受理信訪訴求，積極探索“大數(shù)據(jù)”，利用好信訪數(shù)據(jù)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)矛盾進(jìn)行預(yù)判，并通過(guò)檢務(wù)公開(kāi)提升司法透明度和司法公信力。

2．審查分流，依法審慎行使調(diào)查核實(shí)權(quán)

《人民檢察院組織法》首次以法律的形式賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，〔8〕參見(jiàn)《人民檢察院組織法》第21條。同時(shí)《人民檢察院辦理群眾來(lái)信工作規(guī)定》《人民檢察院辦理刑事申訴案件規(guī)定》等規(guī)范性文件都有簡(jiǎn)要規(guī)定。調(diào)查核實(shí)可應(yīng)用在控告申訴案件的受理審查工作中，采取聽(tīng)取信訪人控告申訴事實(shí)和理由，審查核實(shí)相關(guān)申訴材料、法律文書(shū)等方式，通過(guò)書(shū)面審閱等無(wú)法查實(shí)的，可通過(guò)向原案當(dāng)事人、承辦人調(diào)查走訪的方式予以補(bǔ)強(qiáng)。調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循有限性原則，即啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)，一般應(yīng)當(dāng)提前制訂調(diào)查核實(shí)提綱，報(bào)批后才能進(jìn)行，詢問(wèn)、查詢、調(diào)取相關(guān)證據(jù)材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重并保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。控告申訴檢察部門(mén)調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容主要是涉案相關(guān)事實(shí)和證據(jù)，調(diào)查方式根據(jù)控申業(yè)務(wù)范圍而采取相應(yīng)的措施，不得采取強(qiáng)制性的方式；對(duì)調(diào)查結(jié)果，需要采取檢察建議、提起抗訴等監(jiān)督措施的，應(yīng)當(dāng)將調(diào)查核實(shí)材料及審查結(jié)果分流移送至其他刑事檢察部門(mén)。

3．自辦受理，落實(shí)信訪事項(xiàng)案件化辦理

辦理控告自辦案件，是指控告申訴檢察業(yè)務(wù)部門(mén)辦理的信訪案件以及履行監(jiān)督制約職能的控告申訴案件。上海市檢察機(jī)關(guān)在深化涉法涉訴信訪改革進(jìn)程中，加大依法履行檢察監(jiān)督職責(zé)、積極參與社會(huì)治理的探索實(shí)踐力度，將案件化辦理信訪事項(xiàng)引入檢察環(huán)節(jié)信訪矛盾的處置，其中，對(duì)于當(dāng)前相關(guān)司法解釋、制度規(guī)定等未對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部分工、辦理流程作出明確規(guī)定的控告申訴，依法受理和程序化辦理，在查明事實(shí)證據(jù)的前提下準(zhǔn)確提出法律意見(jiàn)，并按照規(guī)程及時(shí)答復(fù)辦理結(jié)果，有利于從法律、事理、情理角度做好突出信訪矛盾的化解工作，實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了人和”的工作效果。

（二）辦理

辦理刑事申訴案件、對(duì)下級(jí)院辦理的民事訴訟監(jiān)督案件初核復(fù)查是健全防范冤假錯(cuò)案的具體實(shí)踐，同時(shí)，基于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益的要求，律師控告阻權(quán)等的審查辦理應(yīng)得到重視。

1．健全以刑事申訴為核心的防冤糾錯(cuò)機(jī)制

辦理刑事申訴案件是控告申訴檢察部門(mén)的重要職能，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使刑事申訴檢察權(quán)，糾正確有錯(cuò)誤的司法裁判，維護(hù)裁判的最終公正與司法權(quán)威。根據(jù)《人民檢察院辦理刑事申訴案件規(guī)定》，控告申訴檢察部門(mén)審查辦理刑事申訴案件，對(duì)原處理決定或裁判正確的，出具審查結(jié)論答復(fù)申訴人，對(duì)存在“錯(cuò)誤可能”的，及時(shí)移送其他刑事檢察部門(mén)辦理，〔9〕參見(jiàn)《人民檢察院辦理刑事申訴案件規(guī)定》第19條。以實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，規(guī)范有序，切實(shí)提高案件辦理質(zhì)效。對(duì)刑事申訴審查與復(fù)查的重新分配，本質(zhì)上是為了更好地發(fā)揮刑事申訴糾錯(cuò)作用。對(duì)控告申訴檢察辦案而言，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是、依法糾錯(cuò)的原則，客觀公正地認(rèn)定事實(shí)和法律，謹(jǐn)慎處理每一件刑事申訴案件,準(zhǔn)確把握依法糾錯(cuò)和維護(hù)裁判權(quán)威之間的平衡，對(duì)“可能存在錯(cuò)誤的”與“司法瑕疵”要認(rèn)真審查，對(duì)不服檢察機(jī)關(guān)刑事處理決定首次申訴的要依法移送。同時(shí)要兼顧釋法說(shuō)理、化解矛盾，嚴(yán)格落實(shí)申訴案件終結(jié)制度的同時(shí)，做好申訴人的答復(fù)說(shuō)理和情緒疏導(dǎo)工作，將矛盾化解在源頭。

2．構(gòu)建多元化的內(nèi)外監(jiān)督制約格局

規(guī)范檢察權(quán)的依法行使，既要完善落實(shí)外部的監(jiān)督制約，也要完善檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。〔10〕參見(jiàn)孫謙：《檢察：理念、制度與改革》，法律出版社2004年版，第156頁(yè)。司法改革背景下的法律監(jiān)督格局趨于多元化，隨著司法解釋的修訂出臺(tái)，控告申訴檢察部門(mén)集外部監(jiān)督與內(nèi)部制約于一體的特征更加明顯，諸如對(duì)檢察機(jī)關(guān)及其工作人員違法辦案的控告，對(duì)人民法院民事裁判、工作人員違法行為提出的控告，辯護(hù)人、訴訟代理人對(duì)阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的控告等。對(duì)符合條件依法導(dǎo)入法律程序的案件，控告申訴檢察部門(mén)承擔(dān)著受理審查的初核職責(zé)，深層次分析其實(shí)是司法效率、救濟(jì)權(quán)保障、監(jiān)督制約的平衡博弈。例如，對(duì)于控告阻權(quán)與辦案違法的案件，控告申訴檢察部門(mén)的審查時(shí)間較短，主要是由于訴訟權(quán)利遭受侵害比較急迫亟需救濟(jì)。此外，控告申訴檢察部門(mén)辦理案件履行監(jiān)督制約職能，通過(guò)“反向?qū)徱暋贝龠M(jìn)規(guī)范司法。“反向?qū)徱暋奔赐ㄟ^(guò)對(duì)被糾正的錯(cuò)案進(jìn)行深度剖析，分析研究司法辦案環(huán)節(jié)存在的易發(fā)問(wèn)題及其原因，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范改進(jìn)司法工作。檢察人員在辦理刑事申訴案件中應(yīng)增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，克服機(jī)械辦案、就案辦案的慣性, 在辦案過(guò)程中嚴(yán)格規(guī)范司法行為，從源頭上預(yù)防和減少刑事申訴案件的發(fā)生。〔11〕參見(jiàn)黃端等：《試論新時(shí)代刑事申訴檢察職能的發(fā)展路徑》，載《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第5期，第46頁(yè)。

（三）說(shuō)理

化解矛盾糾紛是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要體現(xiàn)，而釋法說(shuō)理是矛盾化解的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)保障。只有經(jīng)過(guò)充分的釋法說(shuō)理，公正透明地處理矛盾糾紛，才能讓當(dāng)事人及社會(huì)公眾消除疑慮和抵觸，增強(qiáng)其對(duì)司法行為和辦案結(jié)果的認(rèn)同度。根據(jù)控告申訴檢察的內(nèi)在規(guī)律，特別是結(jié)合當(dāng)前涉眾型金融犯罪信訪突出、法律監(jiān)督案件息訴難等問(wèn)題，筆者認(rèn)為，探索建立“一體兩翼”釋法說(shuō)理工作機(jī)制，即以多元化矛盾化解機(jī)制為中心、辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)控息訴機(jī)制為兩翼，助力提升新階段控告申訴檢察工作效能。

1．以公開(kāi)說(shuō)理為主，健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制

首先，依托檢察聽(tīng)證平臺(tái)公開(kāi)說(shuō)理教育，完善刑事申訴等案件的公開(kāi)審查制度，探索分層次、分類型、簡(jiǎn)便易行的公開(kāi)審查程序，用“陽(yáng)光辦案”全面保障當(dāng)事人的知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)法理、事理、情理相融合，切實(shí)化解社會(huì)矛盾。同時(shí)注重繁簡(jiǎn)適度，增強(qiáng)公開(kāi)審查的便民性，主動(dòng)邀請(qǐng)社會(huì)第三方參與公開(kāi)審查活動(dòng)，通過(guò)第三方客觀中立地發(fā)表意見(jiàn)，加大公開(kāi)審查以案釋法的力度。

其次，建立息訴化解雙責(zé)機(jī)制，以當(dāng)前涉眾型金融案件投資受損群體集體訪、網(wǎng)絡(luò)“模板定投”等群體性信訪事項(xiàng)為例，由控告申訴檢察部門(mén)自覺(jué)承擔(dān)選派代表、預(yù)約接訪、集中答復(fù)等工作任務(wù)，視情采用領(lǐng)導(dǎo)接訪、部門(mén)聯(lián)合接訪、邀請(qǐng)律師等第三方參與接訪等方式，聚力把信訪矛盾化解在首次信訪環(huán)節(jié)。

最后，注重提升法律文書(shū)的說(shuō)理質(zhì)量，對(duì)于群眾訴求，檢察機(jī)關(guān)要將辦理結(jié)果通知信訪人，增強(qiáng)文書(shū)的說(shuō)服力和公信力至關(guān)重要。針對(duì)群眾訴求對(duì)癥下藥，對(duì)于信訪人提出的理由和困惑，應(yīng)當(dāng)闡明事實(shí)、釋明法理、講明情理，詳盡透徹地予以回應(yīng)，并輔以見(jiàn)面或電話等方式溝通說(shuō)明，促進(jìn)矛盾實(shí)質(zhì)化解。

2．以主動(dòng)預(yù)防在先，構(gòu)建執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

一方面，制訂風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警化解工作實(shí)施辦法，重視梳理排查在辦案件和“信、訪、網(wǎng)、電”辦理中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，密切關(guān)注個(gè)人極端行為、涉檢輿情等可能引發(fā)重大不穩(wěn)定事件的問(wèn)題，全面及時(shí)掌握涉檢環(huán)節(jié)可能影響穩(wěn)定的重點(diǎn)群體、重點(diǎn)人員和重點(diǎn)案件的動(dòng)態(tài)情況，完善排查備案登記制度。

另一方面，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，研判風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)，善于運(yùn)用信訪數(shù)據(jù)分析、歸納問(wèn)題，提出針對(duì)性防控化解方案，形成處置工作閉環(huán)。針對(duì)執(zhí)法辦案預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，則需要建立完善風(fēng)險(xiǎn)研判會(huì)商機(jī)制，并依托12309檢察服務(wù)中心，發(fā)揮窗口實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)收集和備案排查職能作用。對(duì)涉眾型金融集體訪，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)作配合，強(qiáng)化外部聯(lián)系溝通，形成穩(wěn)控化解工作合力；對(duì)個(gè)人極端行為，牢牢抓住處置“窗口期”，以迅速到位、妥善處置為工作方向；對(duì)涉檢輿情，按照“三同步”要求，在推動(dòng)線下穩(wěn)妥辦理的同時(shí)，做好線上溝通、正面引導(dǎo)和適當(dāng)調(diào)控，積極開(kāi)展重大敏感案事件輿論處置，防患于未然。

3．以聯(lián)動(dòng)配合為輔，完善風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)控責(zé)任機(jī)制

一方面，要建立公檢法機(jī)關(guān)辦案風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)機(jī)制，強(qiáng)化不同刑事訴訟環(huán)節(jié)對(duì)信訪風(fēng)險(xiǎn)案件的提示、移送和工作銜接，健全重大疑難復(fù)雜信訪案件的專題會(huì)議、聯(lián)合接訪和聯(lián)合答復(fù)等機(jī)制，助力共同研判信訪訴求，溝通審查處理情況，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和穩(wěn)控化解提供基礎(chǔ)保障。同時(shí)，搭建風(fēng)險(xiǎn)共治平臺(tái)，優(yōu)化區(qū)域聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立黨委、政府、公檢法共同參與的涉法涉訴信訪風(fēng)險(xiǎn)共治平臺(tái)，建立健全依法處理違法信訪行為的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)雙邊、多邊聯(lián)席會(huì)議依法處置違法信訪行為。例如，針對(duì)投資受損群體關(guān)切的追贓挽損問(wèn)題，制定涉案財(cái)物先行拍賣(mài)、大宗資產(chǎn)先行處置等操作細(xì)則，規(guī)范公檢法職權(quán)分工、啟動(dòng)條件、操作程序，加大對(duì)涉案贓物等的審查處理力度。

另一方面，完善聯(lián)動(dòng)聯(lián)處工作機(jī)制，依托檢察一體化優(yōu)勢(shì)，對(duì)于跨部門(mén)的集體訪、告急訪事項(xiàng)，人民檢察院跨級(jí)別管轄或本院跨部門(mén)管轄的事項(xiàng)，發(fā)揮上下級(jí)檢察院、原辦案檢察院在息訴化解工作中的上下聯(lián)動(dòng)作用，以矛盾聯(lián)調(diào)、問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)凝聚矛盾化解合力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

五、結(jié)語(yǔ)

高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代的新命題，立足新起點(diǎn)，應(yīng)運(yùn)用固本強(qiáng)基思維，繼續(xù)在三個(gè)方面審慎思考、大膽探索、善作善成：一是全方位審視控告申訴檢察職能定位，主動(dòng)融入社會(huì)治理現(xiàn)代化、平安中國(guó)建設(shè)整體布局，增強(qiáng)法治化理念，加強(qiáng)滿足高質(zhì)量司法需求的檢察官辦案模式和組織模型的研究；二是深化“群眾來(lái)信件件有回復(fù)”工作，加強(qiáng)信訪數(shù)據(jù)分析研判和運(yùn)用，厘清管轄內(nèi)訴類事項(xiàng)及其辦案程式等，最大限度地減少法外協(xié)商解決方式的運(yùn)用；三是完善控告申訴檢察業(yè)務(wù)指標(biāo)監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范受理、辦理和說(shuō)理等檢察活動(dòng)，從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考評(píng)與社會(huì)公眾外部評(píng)價(jià)兩個(gè)層面，倒逼控告申訴檢察水平的提升，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在控告申訴檢察職能轉(zhuǎn)型中的積極作用。