新形勢下高校預算管理探究

蘭州大學預算評審中心

引言

近年來，政府工作報告和預算報告都提出，各級政府要“過緊日子”，厲行勤儉節約，把錢花在刀刃上。在當前財政經濟形勢下，教育事業發展面臨著較大資金保障缺口，“過緊日子”的必要性和緊迫性進一步凸顯。2020年教育部部門預算要求明確高校堅決落實過緊日子精神，切實將過緊日子作為預算管理長期堅持的基本方針，厲行節約辦一切事業，嚴格支出管理，制定管用有效的措施。根據公布的《教育部2020年部門預算》，一般公共預算當年財政撥款比2019年執行數減少156億元，其中，高等教育類經費2020年預算數比2019年財政撥款執行數減少128億元。這是國家教育規劃綱要頒布實施，特別是明確教育經費投入“兩個只增不減”以來，首次出現財政一般公共預算教育支出減少。

與此同時，從財政經濟運行情況、財政收支壓力和財政教育投入結構等方面看，今后一段時期內，高等教育財政投入所面臨的形勢并不樂觀。高校在將新要求貫徹落實到學校事業發展全過程的當下，如何適應新時代新情況新要求，提供更好的經費保障；如何發揮預算管理的作用，優化資源配置，更好地助力“雙一流”建設和內涵式高質量發展，是擺在我們面前亟須思考的問題。

一、高校預算管理的現狀與問題

隨著我國公共財政體系的不斷完善，高校經費管理體制也在不斷深化，預算管理在高校財務工作中的重要地位突現，尤其在當前形勢下，對高校預算管理提出了新的更高要求。然而，我國高校預算管理還存在一些不相適應的問題。

（一）預算與規劃脫節

事業發展規劃與預算銜接不夠，預算未按照事業發展規劃進行科學、合理地資源配置，學校規劃也沒充分發揮財務預算的作用，預算管理缺乏前瞻性和規劃性，經費投入和事業發展“兩張皮”，錢沒跟事走。劉靜（2013）指出預算是機構戰略性和操作性規劃的財務表達，只有以有效的規劃開始的預算才能更好地幫助機構優化資源配置；在預算執行方面，多數高校普遍“重分配輕執行”，申請經費時，名目眾多，實際使用過程中，缺乏必要統籌規劃，不管學校還是學院、職能部門，大多采取總額控制法，只要不超經費上限，具體經費使用方向不再控制，預算編制與預算執行“龍頭蛇尾”，預算的導向作用不明顯。

（二）預算統籌能力弱

高校預算管理中，普遍存在“撒胡椒面”“雨露均沾”現象，預算安排習慣于分項目、分錢，造成點多面廣、支出“碎片化”，重點建設不聚焦，難以找到量力而行的平衡點。近年來，各級財政高度重視結轉結余資金管理和存量資金的盤活，但大部分高校對校內存量資金管理重視度不高；各部門多頭申請、重復申報、部分事務欠缺統籌規劃、各家自掃門前雪、部門合力尚未形成，致使學校資金重復投入。

（三）預算分配方法固化

目前，我國高校普遍采用增量預算作為主要的預算分配方法，通常只在往年數據的基礎上做簡單的增減，胡素英（2018）指出預算編制方法在高校實務中的運用遠遠落后于其理論發展，目前我國高校預算編制方法仍以“基數加增長”為主，零基預算和績效預算則很少采用或者運用不當。從預算編制和下達時間來看，大部分高校的預算編制和下達時間為預算年度的三四月份，有些甚至到七八月份，導致預算下達前學校單位資金缺乏，甚至臨時改變工作計劃。這種預算分配方法已不適應當前管理要求及事業發展，不能最大限度地發揮高校人財物的效能，不利于調動校內積極性。

（四）預算績效水平低

全面實施預算績效管理，已成當前的一個重大任務。高校普遍處在適應過程中，還不習慣從“重分錢”到“講績效”的管理轉變。從表象上看，績效目標與預算經費不匹配，預算執行率與預算執行效果不對等，單純強調高預算執行率無法發揮預算的導向作用。現階段，大多數高校績效管理僅局限于上級部門要求的自評，都是被動的“要我有績效”，且“規定動作”質量也不能保證。高校內部的預算績效評價機制還基本處于空白，預算績效管理內生動力還有待激發。

二、加強高校預算管理的對策

（一）加強統籌規劃，科學有效配置各類資源

一是高校要加強系統性、引領性的頂層設計和統籌規劃，堅持先規劃、后投入，統籌協調好規模、結構及效益之間的關系，正確處理好短期目標與長遠發展的關系。特別是要增強事業規劃與資源配置的協調性和匹配度，增強學校與院系目標的一致性和協調性。二是要摸清“家底”和需求，突出建設發展的整體性和協調性，推進財力資源實質性統籌，減少“盲目性”“隨意性”，避免低效高頻重復建設，避免資金使用“碎片化”，抓住資源分配矛盾的主要方面，科學合理有效配置資源。三是努力盤活存量資金資產，提高資源配置效率和使用效益，推進校內資產資源共享共用。

（二）優化支出結構，完善預算分配體系

一是合理運用零基預算理念。“量力而行”“盡力而為”，適應現階段發展特點和規律，完善能增能減、有保有壓的預算分配機制，以工作任務和實際支出需求為依據，打破基數概念和支出固化格局，破除支出假剛性，科學合理核定支出。二是建立分類支持機制。對高校來說，要嚴格控制一般性支出，壓縮消耗性支出，降低運行成本，把有限的資金投入到亟須的地方，聚焦師生的基本需求，聚焦教學科研活動的基本保障，聚焦補短板強特色，精準支持。三是集中力量辦大事。對高校來說，當前正處于“辦大事”的關鍵時期，要按集中力量辦大事的原則，落實重點任務，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，集中人力財力物力，保障“雙一流”建設和內涵發展。

（三）強化預算評審，做實做細項目庫建設

預算評審是預算管理的重要組成部分，是規范預算編制行為、優化預算資源配置、提高預算管理水平的重要手段，是預算安排、預算監督和績效評價的基礎性工作，更是實現“業財融合”的關鍵抓手。在新形勢下，高校更要充分發揮好預算評審對預算管理的定量基礎和技術支撐作用，提高資源配置的有效性。將預算評審實質性嵌入預算管理流程，推進事前績效評估與預算評審融合，評審結果要對預算安排產生實質性影響。項目庫實行全周期滾動管理，建設一批、儲備一批、謀劃一批。發揮預算評審的“節支”效能，通過科學評審校內各方面對資金的需求，做實做細項目，避免“屁股決定腦袋”，遏制盲目要錢的沖動。

（四）硬化預算約束，科學合理推動預算執行

一是保持政策相對穩定性和持續性，穩定預期，避免“不顧效果，為了執行而執行”，避免突擊花錢。二是建立項目全過程管理機制，堵住“執行漏斗”。各類項目要嚴格按照批復的建設內容和標準組織施工，更要及時全面掌握項目執行動態，嚴格變更管理和質量控制，嚴禁項目超投資和變相超投資，強化竣工驗收管理，保證項目實施效果。三是硬化預算約束，堅持先預算、后開支，嚴禁超預算或無預算支出，預算執行中新增的臨時性、突發性等支出，通過現有經費統籌解決，避免隨意追加預算。

（五）重視籌資管理，拓寬收入來源渠道

拓寬收入來源渠道更好地籌集資金，對于學校的可持續發展非常必要。高校應加強收入管理，要聚財有方，建立資金籌措長效機制，優化經濟分配政策，充分利用財務杠桿，調動創收積極性，增強自籌資金能力。高校不僅有人才、科技和智力資源，還有豐富的固定資產和無形資產，應主動用好用活這些資源，積極探索通過共建、科技合作、社會服務、成果轉化、教育培訓和基金會等多種方式，發揮自身優勢，挖掘高等教育服務經濟社會發展的潛能，更好地籌集社會資金。

（六）深化預算績效管理，推進提質增效

一是將績效管理制度優勢轉化為預算治理效能，構建全過程、全方位和全覆蓋的預算績效管理體系，將績效理念和方法融到預算編制、執行、結果各個環節，解決績效管理和預算管理“兩條線”問題。二是嚴格績效目標管理，將績效管理重心向事前聚焦，從源頭上防止浪費。建立完善符合教育科研規律和人才培養規律的績效指標和標準體系，構建以績效為導向的資源配置機制，激發內生動力。三是落實資金使用單位的績效責任，建立預算評審、績效評價結果與單位考核、預算安排掛鉤的制度，加強評審評價與財務、采購、資產、審計工作的協同，推動預算資金聚力增效。

結語

面對新時代、新情況、新要求，高校優化預算管理，發揮預算治理效能，是統籌推進“雙一流”建設和內涵式發展的必然選擇。高校必須科學有效分配資源，完善預算分配體系，優化支出結構，增強成本意識，實施預算績效管理，助力高等教育發展。