對國有城投企業資金內審工作的思考

紹興市上虞城市建設集團有限公司

引言

由于城投企業項目投資過程中會有大量資產和資金投入，涉及資金確認與計量問題，所以有必要開展相應的內部審計。然而，多數城投企業資金內審工作現狀不樂觀，資金分配和使用缺乏有效審計監督，概算編制與執行諸多問題不能被及時發現、解決，非常不利于城投企業的可持續發展。因此城投企業應積極針對當前資金內審工作基本情況，采取相應改革措施，改善城投企業資金內審的現狀。

一、國有城投企業資金來源

國有城投企業是各大城市政府投資融資平臺，以提供公共產品和服務為目的，體現公益性，通常通過政府補貼的方式實現盈利，屬于帶有政府性質的特殊市場經營體[1]。從國有城投企業項目資金和運作資金來源來看，發展初期資金主要來源是政府財政撥款，以及政府信用擔保的銀行貸款和政策性融資[2]。在2009年后，央行和銀監會聯合提出，城投企業可通過發行企業債、中期票據等融資工具來獲得資金，以及利用商業性融資來進一步拓寬融資渠道。更是把部分公共事業單位資產納入城投，使得城投企業資金來源更加豐富。在2010年后，發改委明確規定“城投企業主營收入70%需要來自自身，政府補貼只能占30%”。這一政令不僅迫使城投企業進一步豐富融資渠道，從而解決盈利問題，還要加強資金管理，做好開源節流。

2018年后，城投企業尚未完全實現市場化經營，融資卻全面走向市場化，橫跨體制內外，逐漸成為債券市場支柱。根據Wind-經濟數據庫顯示，目前債券市場發行人大概5000家，其中城投已經達到了1800家。可以說，每三家企業發債，就有一家是城投。當前國有城投企業負債率越來越高，一些城投企業平臺賬目債務十幾億，存量債務規模大，需面對巨大債務風險。顯然，在當前的經營環境下，城投企業要想持續、穩定發展，規避財務風險、融資風險，提高財務決策的正確性，更好的發揮相應社會職能，就要加強資金內審工作[3]。通過資金內審可協調資金管理機制穩定運行，確認會計信息有效性，檢驗資金分配和使用的合法性、合規性，以及財務決策落實情況。客觀評價預算編制與執行質量，遏制違規行為，揭露存在問題，保障財務收支符合規章制度，從而不斷提升城投企業資金管理水平。

二、國有城投企業資金內審的基本情況

（一）審計人才嚴重匱乏

通過前文對國有城投企業資金來源的分析可知道，隨著城投企業改革的不斷深入，資金來源越來越復雜，融資已全面走向市場化。而在新的經營環境和融資環境下，城投企業經濟業務發生過程中，產生的基礎經濟資料量更加龐大，內部審計工作難度隨之提升，對相關審計人員業務能力提出了更高要求。然而，城投企業多屬于事業單位或國有獨資企業，人才結構失衡，審計專業人才匱乏，現有人員多為普通會計人員兼職或轉職，對內部審計業務不熟悉，無法基于城投企業的資金運動規律，準確識別內審關鍵點，也無法為具體工作開展提供人力資源支持。

（二）內審體系建設滯后

雖然城投企業資金籌措環境發生改變，但由于城投企業以往長期依賴財政撥款，無須過多考慮盈虧和債務問題，所以不多重視內審工作的開展。從當前城投企業內審現狀來看，內審體系建設較為滯后，沒有根據當前資金來源，融資環境做出相應改革，仍以事后監督審計為主，使得內審缺乏前瞻性。且由于審計體系建設滯后，造成事前審計不足，事中審計力度薄弱，資金分配和使用中的問題無法被及時發現，多數在事后才得到處理，使得預算編制與執行差距大。

（三）相關內審制度不健全

要想確保內審工作的有序開展，保障審計的規范性、合規性，就要有相關制度作為依據，提供相應內審環境。然而，當前國有城投企業對內部審計定位不準確，沒有完善內審制度，內審仍局限于賬面審計、核算審計。由于沒有相應資金審計制度，沒有對當前審計工作中面對的新問題、新情況做出細致界定，使得現行制度適用性差，很多時候得不到有效落實，造成制度執行力嚴重不足。而制度執行力的不足，導致審計基礎環境薄弱，各部門配合度低，使得工作任務落實效率差。

（四）內審獨立性較差

內審實效性與審計獨立性有直接關系，對內審工作應進行相應監管，確保審計的獨立性，規范內審流程，保障審計責任落實，才能使審計結果具有權威性，為管理整改提供有價值參考。然而，多數城投企業沒有獨立審計機構，更沒有相應監管機制，使得內審工作中歸責不明確，審計風險大，審計評價結果不權威[4]。缺乏權威性的內審就是在搞形式主義，難以對資金管理活動產生實質性的影響。

三、國有城投企業資金內審工作改善的策略

（一）做好審計人員培訓

若現有人員不具備崗位勝任力，難以開展高效內審工作，自然無法實現預期審計目標。為解決當前城投企業人才結構失衡，缺乏專業審計人才的問題，應加強外部人才引進，以及做好內部現有人員的培訓工作。在人才引進方面，城投企業應根據自身內審工作開展的需要，明確任用和否決條件，對相關應聘者專業技能進行檢驗，提高入職門檻，從而保障相關人員具備一定崗位適應性，專業技能水平符合崗位要求。人才培養，一方面，要根據審計工作任務、知識需求，定向展開培訓，系統學習審計知識、資金運營理論、相關財經法規。培訓過程中，為提高培訓的靈活性，可開展網絡培訓教育，聘請專家來開設網課，從而完善相關審計人員的知識結構。另一方面，建立完善人才選拔機制，明確審計崗位的責任、義務、權利、考核標準，通過選拔機制來激勵審計人員落實工作任務，自覺履行工作職責。

（二）加強內審體系建設

缺乏相應內審體系，勢必會限制內審效能有效發揮。因此，國有城投企業應轉變觀念，正確認識當前融資環境和經營環境下，城投企業對內部審計的需求，應提高內審在資金管理中的地位，加強企業內審體系的建設。首先，應明確內審工作任務、范圍、目標，制定相應審計計劃，為工作開展提供導向，避免審計混亂問題發生。其次，要優化審計模式，從事后審計向全過程審計轉變，提高審計前瞻性，從根源上制約資金流轉。事前審計方面，要認真審核預算方案，加強方案可行性論證，從而在經濟業務發生前準確判斷經費支出，控制資金流轉源頭。在事中審計階段，要對票據及原始憑證進行核實，追蹤監督經濟業務的發生過程，及時糾正資金管理中的問題，使資金管理從靜態發展到動態。最后，要對審計責任落實情況進行評價，從而強化審計力度，確保相應的審計責任能得到有效落實。

（三）更新相關內審制度

隨著城投企業改革的不斷深化，加強內部審計已成為必然趨勢。因此，城投企業應根據內審需要，更新相關審計制度。首先，為提高制度適用性，應根據資金來源、用途，對資金進行分類，給不同類型的資金制定不同審計細則，明確審計對象和審計策略，通過差異化審計來減少重復審計，提高內審效率和水平。其次，為防范內部審計風險，要根據城投企業資金流轉的規律，制定分配抽簽制度。如審計工作開展中，根據資金規模、資金類型，隨機選擇審計人員開展審計工作，從而盡可能規避審計工作中的人為影響因素，確保審計真實性。最后，要根據內審工作目標，制定重大事項協商制度，為會議協調提供相應依據，解決內審工作中意見不一致問題，提高相關部門配合度，從而更好地解決爭議事項。但制度制定后，為檢驗制度的可操作性，應對制度實施進行測試，確保制度可行性。

（四）強化內審獨立性

倘若內審獨立性不足，相應審計評價結果權威性便難以得到保障，自然無法為資金管理決策提供有價值的參考建議。因此，城投企業應強化內審獨立性。首先，應優化組織結構，設置獨立內審機構，建設內部審計委員會，專門負責內審工作的對接和開展。若企業條件不允許，則要設置專職審計人員，并要求相關人員不能直接參加具體經濟活動。其次，要對內審工作進行稽查，確認內審工作是否存在違規違紀行為，而且制約審計工作中的權責，避免權力過于集中，全面提升內審權威性。最后，要建立配套內審信息平臺，通過信息平臺來及時收集、整理、分析原始憑證、經濟資料，在資金流轉過程中，審計人員應通過信息系統進行同步的審計，從而推進城投企業內審工作的信息化，使內審效能最大化發揮。

結語

國有企業改革的大背景下，城投企業改革不斷深化，經濟業務復雜性隨之提升，需面對更多財務風險。城投企業要想發揮社會職能，規避融資風險，確保項目投資的社會效益與經濟效益，就要加強資金審計。因此，城投企業應正確認識新常態對企業內審工作的要求，進一步完善內審工作制度，優化內部審計體系，強化審計獨立性，同時提高相關審計人員的專業能力，從而從根本上提升審計質量。