鄉村治理背景下三治融合與雙軌治理耦合的思考
——基于A村的研究

李 研

(廣西師范大學，廣西 桂林541006)

一、引言

“三治融合”的治理實踐最早始于浙江桐鄉，隨后黨中央在十九大報告中提出了健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，從地方的施行到中央的認可，這種治理體系為許多地區的鄉村治理困境提供助力，為村民自治指引了方向。自治、法治、德治作為鄉村治理的重要環節，只有三者的有機結合、互相協調，才能使治理效果最大化。A村通過召開村民代表大會等形式，在當地構建了一種自治的新模式，但由于村干部行政化的趨勢，當地鄉村治理的權力重心逐漸轉移，村民理事會漸漸承擔起了村莊自治、法治、德治的責任，遇到問題，村民鄉紳們首當其沖，紛紛獻計出力，而村委卻在一定程度上優先負責完成上級分配下來的行政任務，也就是所謂的“向上負責”，在這種背景下，逐漸形成了一種雙軌并行的態勢，在這種發展趨勢下，其中的沖突也日漸凸顯，產生的問題需要解決，其耦合思路也亟待梳理，在面對未來村干部逐漸行政化與村民自治為主流的趨勢下，三治融合如何更好地發揮其效用至關重要。

二、雙軌治理的概念

費孝通最早在他的文章中提出“皇權不下縣” 的概念。其中，象征著國家權力以皇帝為中心、官員為之服務的中央集權制度，和以地方鄉紳為中心的村民自治，分別代表著自上而下和自下而上兩條軌道，這兩條軌道相互影響、相互制約，使得國家機器得以正常運轉。為了能解決鄉村治理問題，雙軌的構成隨著不同地方行政人員的設置和鄉村自身的情況而變化，不變的是地方與基層政府間為維護治理秩序所展開的耦合運作。論文也是基于對代表自治力量的村民理事會一軌和向基層政府負責的村干部一軌所展開。各治理主體間需要一個真正能夠緊密合作的載體，使基層政府的各項治理政策的效果發揮到最大化。

三、“三治融合” 與雙軌治理的耦合理路——以A村為例

在鄉村社會，政府的基層行政人員配置最低一層到鄉鎮，鄉鎮政府所轄的村莊相關事務的管理靠的是通過村民選舉產生的村委會和基層黨組織成員，基層政府依靠支付相應的工資、增加考核辦法等措施引導村干部參與民生服務，在此趨勢下，村委的工作重心逐漸向基層政府負責偏移，對鄉村的自治權力被剝離，村委忙于基層政府的行政指示，自治與德治的重心就落到了村民頭上，自治權力的逐漸轉移，于村民和鄉紳們而言，被給予了充足的自治空間。村委會逐漸趨于行政化，村民與鄉紳們擁有自治權，并且這種自治權由村民的道德感和正義感所維系，村委會與村民鄉紳這兩個治理主體有其各自不同的運行路徑，但又互相牽制，慢慢地，兩者之間形成了一種能夠相互影響、相互制約的雙軌治理架構。同時，在“三治融合” 的背景下，自治、法治、德治內在的治理需求和職能配置又盤活了各部門之間的交流合作，相互之間聯系更加緊密。A村的村民又在此基礎上開啟了村民理事會自治新模式，通過組織成立村民理事會的形式，積極探索村莊建設新路徑，創新自治模式。

(一)三治融合的運作機制——自治為核心、德治為先導、法治為根本

由于村民理事會的產生，鄉村治理的權力重心逐漸移交到村民手中，其中，自治為核心和主體，德治與法治依托自治這個組織載體而展開，A村的三治融合處于一體兩翼式發展。在A村的治理模式下，村民自治的成效頗顯，2008年開始，村民就靠自己摸索成立了村民理事會，并且因地制宜制定了一套完整的自治系統，包括統一村規民約和相關的工作制度，除了定期召開代表大會之外，對于村里的發展大計都由村民一起共同商討，商議結果最后由理事會執行。由于A村是典型的以血緣為主導的聚居模式，這種模式凝聚力強，村民內部利益沖突不明顯，是村民理事會發展的內驅所在，是村民自治活力能夠保持下來的一個重要原因。

德治是調解村民之間社會關系必不可少的前提，作為鄉村治理體系建設的輔助工具，在道德上約束村民的某些行為，有助于村民形成一套良好的行為準則。受儒家思想的影響，以德治國的方針備受古代統治階級的推崇，鄉村社會也遠受其影響，在城市化的進程中，鄉村精英也就是所謂的鄉賢走上了鄉村治理的舞臺，一度成為以前那些士紳的“接班人” 。A村德治的內驅力一方面是特殊的聚居模式導致的村里消息閉環流通所產生的較高的道德感，另一方面是以村級相關德治建設要求為抓手，遵循加強社會公德、職業道德和家庭美德教育的自治、自理、自建、自享的民主管理模式。

法治是盤活鄉村治理模式的根本。對于農村這個由血緣和地緣聚集在一起的人情社會而言，人與人之間，乃至與村干部的交流方式，都是以講人情為主，法治意識薄弱。在A村，村民能夠參與村規民約的制定過程，通過民主的協商方式尋求村民行為規范的最大公約數，同時，集中開展包括文化示范陣地、法治圖書角、村民調解小組等一系列活動，給村民提供良好的法治保障。在此基礎上，將法治理念融入相關的章程和規定中，靈活有效地將自治與法治銜接起來。

(二)三治融合與雙軌治理的耦合理路

雖然A村的三治融合呈現一體兩翼式的發展，但由于其自治模式的特殊性，也呈現出了不同的態勢。國家將村級治理權讓渡給村民，自治回歸到村民手里，村委和基層政府真正干涉的不多，由于基層政府的吸納，村委所擔任的更多的是向上級政府負責的角色，村干部逐漸成為公職人員，尤其在涉及國家政策相關事務的處理上，充分尊重基層政府，服從其工作安排或在突擊性任務中為地方政府分擔責任。村干部開始處于鄉村行政管理系統與自治系統的邊際位置，逐漸變成了“國家代理人” 。

鄉村理事會的成員大多由德高望重或知識豐富經驗老道的村民組成。其內驅力一部分來自對村民的責任感，是一個自下而上的力量，而村委在一定程度上承受著來自上層的壓力，兩者在日常的運行中互不影響，但是在三治融合的背景下，單靠某一方的力量并不能取得很好的成效。代表自下而上自治力量的鄉村理事會和代表自上而下的基層政府意愿的村委構成了兩條軌道，而法治德治則是連接這兩軌之間的紐帶，從而形成一種交互合作的局面。在這個動態運作過程中，以法治為例，基層政府將行政任務下達給村委，村委首先對鄉村理事會的相關人員進行相關知識的入門培訓與溝通，接著各自分工，村委負責開展前期的宣傳活動，同時推動法治精神入村入組。而鄉村理事會則負責后期具體問題的調解，給村民設置底線，成立一個村民調解小組，積極引導民間糾紛走調解之路，其中村委的宣傳離不開鄉村理事會的人手支援，鄉村理事會的村民調解小組同樣因為不夠專業化而離不開村委的監督。由村委主導的一軌，在為基層政府辦事的基礎上，還要對因缺乏相關專業知識的鄉村理事會成員展開培訓，鄉村理事會在實行自治的同時也要接受來自村兩委的監督，以便及時向上反饋，在處理自身行政事務的基礎上，也能夠為村民考慮，形成一套機制搜集和回饋另一軌的問題，相互影響，相互促進，為鄉村治理不斷注入新的活力。

四、存在的問題

(一)自治層面的內在驅動力不足

三治融合這一創新治理體系是在轉型時期促進鄉村振興、推動城鄉融合、解決鄉村治理難題的基本方略，上層將行政任務分配給地方政府，地方政府再將目標細化給村委，但在雙軌治理模式下，村民內部自治環節缺乏持久的驅動力，不僅會導致村民自治缺乏主動性，而且目標難以達到，自治模式難以維持，甚至在村民的自治主動性降低后，會有前期參與人員由于不堪重負繼而離開，如果在此期間涉及村民利益事情稍有不妥，便會加劇人員的流失，村民自治的力量將會逐漸衰退，最后會導致自治名存實亡。

(二)村民理事會成員的受教育水平與職位要求不匹配

現今，大量人口流入城市，鄉村知識分子也大多去向大城市發展，擔當村民理事會主要成員的村民學歷水平比較低。特別是在法治環節，在開展法治工作的同時，自身必須要有過硬的基礎素質和基本知識，才能提高治理效率，反之，久而久之，會損害在村民心中的信任度，理事會成員對于上面下達的任務有可能因為自身教育水平低下出現偏差，其做出的決策也有可能受到影響，還可能會發生工作內容重復、效率低的問題，會打擊成員的積極性。

(三)部分村民的不作為

在鄉村治理方面，國家一直以來都將自治擺在重要的位置上，同時積極推進相關的制度體系創新，它是國家在鄉村這一環節推進治理體系治理能力現代化的重要抓手，但是，還是會有大部分村民受長時間閉塞的一家一戶的生活方式影響，他們不愿意與陌生人交流，沒有受過教育特別是法治方面的相關教育，以至于會抱有事不關己高高掛起的心態對待村民自治，對村內的公共事務更是毫不關心，這類人的普遍存在會逐漸瓦解村民內部的凝聚力，導致自治慢慢剝離。

五、政策建議

(一)有力提升村民參與熱情

若是想讓村民對于鄉村體系和鄉村治理能力現代化建設的熱情有所提高，讓其積極地參與到鄉村自治中去，首先要做好對與村民接觸最密切最深入村民工作的對口人員的思想建設工作，經過訓練再與村民進行溝通，溝通時要著重強調村民自治的重要性，與村民自身利益的獲取密不可分。村莊是大家的，村莊與村民的利益是一榮俱榮一損俱損的，建議以此為切入角度，進行相關的制度安排。

(二)進一步加強對村民理事會主要成員的教育培訓工作

基層政府應多開展對村委和村民理事會負責人的相關教育培訓活動，要想更高效、更精確地進行自治，就必須重視對領頭羊的教育，增強這些人員的法律意識，通過某項統一的考核以后才能正式上崗，具體形式可以通過趣味答題、法律講堂、派發手冊等方法，在資金支持的情況下，可以制作有趣味性的普法宣傳小短片，這樣不僅使枯燥的法條有了顏色，使其更加通俗易懂，吸引更多的人去觀看，也會讓法條更加深入人心。

(三)建立更加健全的制度運行機制

雙軌制作為貫徹基層政府與村民自治組織的制度，強調了兩軌之間的合作共贏關系，但是隨著社會的發展，制度內部各主體之間難免會產生摩擦，想要改善這種局面，就要依賴于制度創新。將村民自治放在首位，調動村民自治積極性的同時，調動村委和村民自治組織的活力，使大家共同參與到各個環節中去，建立健全決策機制，完善協商條例，充分聽取村民的聲音，做到真正的自治，同時利用法律制度進行規范，也要運用好道德規范的力量，協同基層政府一道完善鄉村治理機制，為實現鄉村治理能力與治理體系現代化而不斷努力。

六、結語

總之，三治融合是我國實現治理能力現代化的重要手段之一，是地方政府經歷很長時間探索出來的經驗，這一手段能夠很好地整合鄉村上下的各種資源，使各主體間通力合作，都能發揮自己的長處。從雙軌治理的層面來說，也能更加細化和完善自身，不管是村莊內各主體間的互動，還是和基層政府的互動，都有其內在的運作機制，不管是何種制度，只要各主體間存在良性互動，保持自身的動力，都能在鄉村治理實踐中穩定運行，都有助于推進國家治理體系治理能力現代化的發展。