生態環境損害代修復制度研究
——以《民法典》第1234條的完善為視角

徐 尚

(山東大學法學院，山東 青島266237)

《民法典》侵權責任編將原來的“環境污染責任” 延展為“環境污染和生態破壞責任” ，充分總結了生態環境損害賠償制度改革的實踐成果并將其予以法律化。其中，《民法典》第1234條首次規定的生態環境損害代修復制度，豐富了生態環境損害責任的執行方式。但是，對于《民法典》第1234條的法律性質以及是否能夠有效修復受損的生態環境等問題還需要進一步進行研究。

一、生態環境損害代修復制度的基本理論

(一)生態環境損害代修復制度的內涵

生態環境損害代修復制度是指侵權人造成生態環境損害后果，在合理期限內未履行修復責任，則由法律規定的主體先代為修復，但相關的費用仍由侵權人承擔的執行方式。生態環境的修復不僅需要大額的資金，更需要專業的技術，在實踐中，侵權人依靠自身的條件往往達不到修復的實際效果，甚至會給環境帶來二次傷害。而代修復制度的出現恰好解決了這一執行過程中的痛點，其核心是代替履行環境修復的義務，但是這并不意味著免除了侵權人的責任。生態環境損害代修復制度具有不同于其他生態環境保護制度的特性，對這些基本特征的研究，有助于我們了解生態環境損害代修復制度的價值及功能，具體如下:代修復屬于間接強制措施，是為了保障受損的生態環境能夠得到實質性修復；代修復的對象是《民法典》所明確的可代替作為義務，對于其他不可代替義務，則不能采取代修復的方法；代修復的實施前提是侵權人不履行民事法律所確立的義務；生態環境損害代修復的主體，必須是國家規定的機關或者法律規定的組織；生態環境損害代修復并不會轉移、改變或者免除法定義務人所負擔的法定責任，代修復僅改變了修復行為的實際實施者；因代修復而產生的費用，由侵權人承擔，代修復人享有向人民法院申請強制侵權人給付的權利。

(二)生態環境損害代修復制度的執行主體

《民法典》第1235條與第1234條的請求權主體均為“國家規定的機關與法律規定的組織”，并沒有進行具體明確。而2017年出臺的《生態環境損害賠償制度改革方案》明確省、市級政府作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人。但是僅依靠字面解釋的方法也可以得出《民法典》中的請求權主體，不應當只涵蓋行政機關這一單一主體。結合生態環境損害的性質及現有環境公益救濟的法律規定，代修復的主體應當歸納為對損害生態環境等破壞社會環境公益的行為負有救濟義務的主體，一是可以提起生態環境損害賠償的地方政府；二是有權提起環境公益訴訟的檢察機關和社會環保組織。

1.依據《行政強制法》第50條，可以看出生態環境損害代修復制度借鑒了環境行政代履行制度，將公權力體系引入到了民法的私法體系中，利用私權的行使實現公權的保護環境的目標。并且行政機關代表國家依法行使行政權，對于生態環境損害應當進行及時的救濟，履行生態環境損害代修復責任。

2.從《民事訴訟法》第55條的規定和《環境保護法》第58條的規定可以看出，在環境公益訴訟中，檢察機關和社會組織可以請求被告賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失。因此，檢察機關與社會組織負有對環境公益進行救濟的義務，對于生態環境損害的行為，檢察機關與社會組織也應是生態環境損害代修復的主體。

(三)生態環境損害代修復制度的性質

《民法典》第1234條規定的生態環境損害代修復制度借鑒了《行政強制法》上的環境行政代履行制度，但是二者在性質上又具有不同之處。一方面，二者的執行主體不同。環境行政代履行制度的執行主體是行政機關或者是無利害關系人，生態環境損害代修復的執行主體則是國家規定的機關與法律規定的組織。另一方面，二者的請求權基礎不同。環境行政代履行的請求權是來源于當事人逾期不履行，將會造成環境污染或者破壞自然資源等后果，而生態環境損害代修復的請求權基礎則是建立在損害事實已經發生的情況下。由此可知，《民法典》在借鑒代履行等相關的公法制度時已經結合《民法典》的私法性質進行了合理調整，使其能夠實現及時救濟生態環境損害的需求，這使得傳統民法范疇延展到公法領域，是私法公法化的傾向的具體展現。

私法公法化是指國家的公權力突破了傳統的私法界限，將部分私法調整的關系納入公權力的管理范疇。私法公法化在國家對私人領域的干預上表現為引入強制性規范限制私主體權利與引入公權主體保護公共利益與弱者利益。這在《民法典》第1234條規定的生態環境損害代修復制度中得到了充分的體現，環境行政代履行是一項公法上國家機關的行政權力。而民法作為調整平等主體的人身財產關系的法律規范，是典型的私法。生態環境損害代修復制度賦予了國家規定的行政機關與法律規定的組織相應的請求權與代修復權利，其性質是一種間接的行政強制執行方式，將行政法等公法權力引入私法體系中，是一種典型的公法權力到私法公共權利的轉化，而這一引入也是源于環境公益不同于普通的私人權利，是為了達到更好地對環境公共利益的保護的目的。《民法典》第1234條中的生態環境損害代修復制度體現了國家權力對社會和經濟生活的直接干預，是公法關系向私法領域的延伸。

二、生態環境損害代修復制度的立法解讀

在生態環境保護實施效果不理想的背景下，通過在《民法典》中嘗試構建生態環境損害代修復法律制度體系的舉措，不僅可以實現保護社會公眾利益的目標，還可以助力經濟和社會的可持續發展。

(一)生態環境損害代修復制度的立法原因探究

1.生態環境損害代修復司法實踐的現實需要

實踐中，生態環境損害侵權人不履行修復義務常導致我國的生態修復工作在實踐中不能真正的貫徹實施，難以實現生態環境保護的目標。侵權人環境污染或生態破壞的行為，會造成人身財產損害與生態環境損害兩種后果，而其中生態環境損害的后果包括僅對生態環境本身造成損害，與既對生態環境本身造成損害又對人身財產造成損害。現行《侵權責任法》中有關環境侵權的規定，只能滿足對人身財產類損害救濟的需要。生態環境損害代修復制度的設立，使侵權人與代修復人各自承擔其應盡的責任和義務，克服了侵權人自行修復的弱點與缺陷，能夠更加及時靈活地對生態環境進行救濟。

2.生態環境損害代修復制度的立法缺失

生態修復在我國的生態文明建設中具有重要地位，但是相關的立法卻一直缺失。雖然也出臺了相關的法律法規如《土地復墾條例》①參見《土地復墾條例》第18條。《生態環境損害賠償制度改革方案》等，但并未詳細規定侵權人不履行修復義務時如何補救，政策和條例終究不是真正意義上的法律，只能起到指導作用，當責任主體拒不履行責任時，難以起到威懾作用。生態修復執行法律制度的缺失導致在具體承擔修復上常出現相互推諉的現象。責任者不愿意修復，負有救濟義務的主體沒有相應的自主權力代為修復，導致生態環境損害擴大化。總體來看，我國生態環境損害代修復立法的質量與數量都還遠未達到滿足生態修復實踐的需要。

(二)生態環境損害代修復制度的價值證成

生態環境損害代修復制度是一項必要的間接強制執行措施，具有十分重要的價值與功能。生態環境損害代修復制度設立的必要性和合理性可以概括為兩個方面。

1.延展了私法救濟的范圍，落實了綠色原則

《民法典》第1234條創設的生態環境損害代修復制度將受損的生態環境本身納入救濟范圍中去，不再局限于實現對個人利益進行救濟，突破了民法保護私益的限制。既可以有效解決侵權人履行環境修復義務上的技術性難題，又可以減少排斥與抗拒，使得環境執法平穩、有效推進。《民法典》的“綠色原則”強調民事行為應當以保護環境與生態為前提，落實“綠色原則” ，有著緊迫的現實意義和深遠的歷史意義，而侵權責任編也擔負著“綠色原則”具體化的任務，其中第1234條便是落實綠色原則的具體體現。可見，生態環境損害代修復制度既擴展了私法救濟利益范疇，又是對《民法典》綠色原則的貫徹落實。

2.為及時進行生態修復提供了民法依據，有助于促使侵權人履行義務

《民法典》第1234條為負有監管和保護職責的機關以最嚴格的法治追究侵權人的責任提供了更有力的法律保障。其不僅擴大了綠色法律制度的領域，也為生態修復活動提供了民法依據。生態環境損害與救濟具有持久性的特點，如果不對受損的生態環境進行及時的救濟，很可能對社會公眾的利益造成更大危害。民法典生態環境損害代修復制度強化了違法擔責，提高違法成本，不僅可以及時修復受損的生態環境，還能夠發揮一般的警示教育作用，促使義務人依法履行生態修復的法律義務。通過實施生態環境損害代修復，告誡那些抱有僥幸心理的義務人，自己產生的生態損害一定要依法及時進行修復，如果不修復，則不僅要受到處罰，而且還要負擔修復費用，從而對他們產生警示和震懾作用，促使其按照有關規定及時進行生態環境損害修復。

三、生態環境損害代修復制度的缺陷

《民法典》第1234條生態環境損害代修復制度目前雖然并未正式實施，但是根據現有的生態環境修復制度以及環境行政代修復制度的實踐來看，代修復制度目前仍有許多值得進一步完善的地方。

首先，生態環境損害代修復相關制度不配套，一項好的制度發揮出作用，離不開完善配套制度，這樣才能真正把生態環境損害代修復制度落到實處。《民法典》中關于生態環境損害代修復的規定過于原則化，且并沒有適用代修復條件，程序等相關的配套措施，難以保障生態環境損害代修復制度的落實。

其次，在生態環境損害代修復的過程中，不同的區域不同的生態系統類型都具有自身獨特的特點，生態修復的成效又往往需具有一定的時限性才能顯現，所以法定代修復義務人如何把握好修復技術與標準是一大難題。另外在最后的代修復驗收環節中，若沒有科學的標準化方法來評估生態的恢復，也很難界定代修復的最終成效。在一些具體案件中常出現對于修復機構的工作往往缺乏監督，實際修復過程和成果不透明，導致驗收流于形式的情形。

最后，生態環境修復裁判的有效落實，離不開對代修復資金的合理使用及監督。目前對于代修復義務人應先從何處籌措資金進行修復，以及生態代修復的資金如何管理與監督，如何確保每一筆資金都能合理用于生態環境修復都還沒有明確的規定。生態環境修復資金保障機制缺位，將會直接影響執行的效力，并且在司法實踐中，不同地區、不同層級法院裁判時所使用的賬戶各有不同，且在修復執行過程中，對資金的使用也并不統一。

四、生態環境損害代修復制度的完善

面對生態修復責任的獨特特性，想要能夠有效發揮其自身作用與優勢，解決在實踐當中的種種難題，就必須要梳理生態環境損害代修復責任的各種流程與漏洞，有針對性地健全生態環境損害代修復責任法律體系，完善生態環境損害代修復責任實現機制。

(一)明確適用生態環境損害代修復的項目條件，完善代修復相應的配套制度

首先，在生態環境損害代修復過程中，要明確法定代修復主體所要達成的代修復目標，從而制定有針對性的代修復執行方案。因為政府、侵權人、社會公眾都有不同的利益訴求，因此確定代修復目標與修復方案時應當充分衡量好各方利益，因時因地制宜，可以建立協商與公開機制，使得目標更加科學合理。其次，要統一好適用代修復制度的項目條件，通過設立適用的具體標準，避免盲目適用代修復制度，避免造成變相加重侵權人的成本負擔，減少代修復執行過程中的沖突與矛盾。然后，要合理規劃代修復的流程，促使代修復工作有序化、程序化，提高生態環境損害代修復的救濟效率。最后，還需制定監督管理部門及項目承擔單位應遵循的管理規定，保證代修復完成后及時進行生態環境修復評估工作，使得生態環境損害代修復的方式和要求統一化。通過構建系統的配套體系，既有助于強化污染者擔責的原則，又有助于體現政府保護環境的決心，提高司法公信力。

(二)制定合理的代修復標準，完備相關法律法規作為執行的支撐依據

一方面，由于生態修復的持續性長，因此要遵循生態修復的規律，可以采用周期性復核與查驗的評估方法，構建驗收評估機構責任制，避免生態修復與驗收工作流于形式；另一方面，修復的標準要不斷細化，完善法律、法規，修訂相應的標準，使損害后修復的目標可以有相關依據做支撐，配合相關部門的標準以最終達到環境修復的最終目的。在可修復的情況下，要進一步細化代修復標準，可以主要采用兩種途徑:其一，執行代修復時不僅要關注生態環境受損時的狀態，也要考慮受損環境的具體修復可能性，結合生態的特殊性與整體性，制定和采用相適應的修復標準，不隨意套用；其二，在確定修復標準時，不同要素需采不同標準，主要分為經濟要素與生態功能要素，前者側重經濟補償，后者主要通過折現量化來確定修復規模與所需金額。

(三)健全生態環境代修復資金保障機制，統一明確代修復資金的管理與使用

代修復資金是保障生態修復順利實行的重要因素。首先，為避免侵權人在代修復完成后拒不履行給付義務，可以提前在判決書或者執行過程中設定生態修復保證金制度。生態修復保證金屬于一種擔保方式，通過事先收取侵權人的擔保物，來保障受損生態環境得到及時、有效的修復。其次，設立專門的生態環境損害代修復基金賬戶，因為代修復在侵權人不及時履行義務時，需要一定的資金支持。代修復基金可以通過政府撥款，社會捐助以及責任人的罰金等方式募集，它既可以用于代修復，也可以用于支持環境保護行動。當侵害者無力承擔修復義務時，也可以通過環境修復基金，把個體承擔的責任移轉給國家、社會或多個企業承擔。最后，對于代修復資金的監管是十分必要的。要讓公眾參與到監督中，充分利用互聯網手段將每筆資金的用處與取得的效果實時公布，這樣才能使侵權人承擔的生態環境修復費用落到實處。

五、結語

綜上所述，《民法典》設立生態環境損害代修復制度是及時救濟生態環境，落實生態修復責任的需要。通過實施生態環境損害代修復制度，可以促使侵權人與法定代修復義務人認真執行《民法典》等法律法規和規章，履行修復賠償義務，有助于實現維護自然生態系統平衡的目的。與此同時，生態環境損害代修復制度在司法實踐中能否有效的貫徹落實，還需要在以后的相關立法以及司法實務中，不斷地對其進行經驗總結，補充完善，以確保該項制度能夠在生態環境保護工作中發揮其真正的效用。