深入財會監督體系建設 推動完善國家監督體系

中國投資有限責任公司財務部

引言

黨的十九屆四中全會貫徹黨的十九大精神，確立黨和國家監督體系在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要支撐地位，全會《決定》明確：“推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度，發揮審計監督、統計監督職能作用。以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調。”以此強化黨內監督的主導作用，輔以八項具體監督制度。

一、充分認識將財會監督納入國家監督體系的重大意義

2020年1月13日，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話，強調完善黨和國家監督體系，要“以黨內監督為主導，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調。”首次將財會監督納入黨和國家監督體系，與“審計監督”“統計監督”等一并成為國家監督體系的一部分。

新監督體系的形成，賦予了“財會監督”新的內涵，對做好新時代財會監督工作提出了更高要求，這在財會監督發展史上具有重要的里程碑意義。

（一）財會監督是國家監督體系的重要內容

新的監督體系第一次把財會監督添加到了國家治理體系中去，提高了其層面。這種情況出現和黨以及國家監督體系的完善和理論的創新有著直接關系，本身也在補充和完善了國家監督體系，讓其內涵更加的豐富。黨和國家在監督體系完善的時候，比較重視制約監督權力運行。實際使用的時候，權力運行主要包含了資金管理、資產以及資源使用等方面。在管理這些要素的時候，都可以利用財會行為來進行集中的表現，這便要求監督體系完善的時候，將財會監督的作用發揮出來，要求財會工作要向前邁一步，不僅僅要當好“賬房先生”，更要做“探照燈”“警戒線”，繃緊財經紀律，將監督做在平常、融入過程。

（二）財會監督是經濟高質量轉型發展的有效保障

實現高質量發展，必須實行精細化管理，發揮財會監督職能，強化資金的有效使用，助力經濟高質量發展。我國經濟從高速度增長到高質量發展的轉型過程中，財會工作作為市場經濟中的通用商業語言，能夠完整記錄要素流動、資源配置過程，在此基礎上，全過程的監督職能嵌入其中，將有效在事前和事中發現問題，提高發展質量。

（三）財會監督是開展效能監督的有效手段

內容完整、編制科學、執行規范、監督有力、追求績效和公開透明是現代預算制度的基本要素。推進預算科學精準編制，增強預算執行剛性約束，需要加強財會監督，提升財政資源配置率、使用率，建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制。

二、財會監督的實踐現狀及存在的問題

（一）財務工作是其他監督職能的被監督對象，自身監督職能發揮不足

按照《會計法》的規定，財會監督本身便是單位利用業務活動和平時的管理來對本部門、本系統以及本單位會計信息真實性和財務收支合法性和業務活動開展有效性等進行監督，這肯定了財務工作本身的監督職能。但在實踐中，財會監督往往屬于其他監督職能的被監督對象。以國有企業為例，目前以紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督為主的“四項監督”全覆蓋格局已經形成，財務職能成為四項監督覆蓋下的主要監督內容之一，并未納入企業內部監督體系當中，其自身監督職能發揮不足。

（二）財務工作以內部服務職能為主，與其他外部監督職能聯動少

在新監督體系中，財會監督是唯一的內部監督職能，在委托代理關系下，財會工作以完成內部財務管理控制及服務管理層決策為主要目標。財政監督和注冊會計師監督對企業財務工作是有效的外部監督途徑，這也是《會計法》中提到的三位一體監督機制，在這個過程中，財政監督一般以專項檢查的形式開展，注冊會計師監督以年度審計的方式開展。這些對企業內部財務工作的監督，更關注財務結果的真實完整，并沒有與其他外部監督職能深入融合和聯通。

（三）財務工作對監督職能設置存在不足

部分單位財務工作組織存在不足及漏洞，不但無法防范和發現業務風險，自身業務中的風險也頻繁爆發。比如一些基層的公立學校資產高、資金流水大，但財會人員少，監督流于形式；一些基層單位會計與出納崗位職責設定不清，不相容崗位沒有分離，造成財務人員利用職務之便侵吞公款的現象時有出現。另外，隨著共享中心、財務集中核算中心等出現，會計核算與會計主體在物理上分離，分離本身也帶來了新的監督職能變化。一方面，有效的財務集中處理，有效實施了財會監督，從源頭上遏制了腐敗及會計舞弊；但另一方面，共享中心也使得部分單位逐步放松了財務職能的內部審核監督，單位陷入所有支出只要憑證齊全，核算中心認可、記賬就合法合規的認識誤區。

三、新時代下財會監督的內涵和外延

在新時代下，亟需對財會監督的內涵和外延進行重新梳理和定位，厘清財會監督的權力邊界和發展路徑。

（一）財會監督的主體

從廣義上界定財會監督，監督主體應是國家財會監督、社會財會監督和單位內部財會監督的統一。

國家財會監督是指以財政等政府主管部門對本級及下級財政資金使用、會計工作規范、遵守財經法紀的監督。這里既牽涉到對本級，也包括對各單位的會計資料真實、完整、合規等開展監督。

社會財會監督即注冊會計師的鑒證業務是社會財會監督的重要組成部分。在國有資本管理重點從“管企業”向“管資本”轉變、資本市場證券發行從“核準制”走向“注冊制”、國內金融市場面向外資全面開發的背景下，注冊會計師充分反饋保障財務會計信息質量的作用日益凸顯。

財會監督中體量最大的部分是各個單位內部財會監督，這是每個經濟主體的自我監督。也是參與主體最多、最直接的監督體系。最了解企業的是企業內部人員，財會監督是最可能嵌入業務過程中實時開展。

（二）財會監督的角色定位

關于財會監督的定位，需要回答兩個問題，一是財會監督是內部職能還是外部職能？在新的監督體系中，財會監督是唯一完全內部監督力量。以往財會職能也僅僅將自己定位成內部職能，在新的定位體系中，需要增加財會監督的外部角色定位，將內部角色與外部角色統一協調起來。二是財會監督是服務職能還是治理職能？在企業內部管理框架下，財務職能是內部服務職能，最重要的定位是為業務發展服務；在新時代下，這一定位之外還需要補充治理角色的定位。

（三）財會監督的內容

財會監督內容應貫穿內部控制、財務會計、管理會計的財務管理全過程。財會監督的目的不單純是合規運行，更重要的是，作為組織內部機構的一部分，推動企業成長，提高效率。在實際工作中，可以從合規監督和效能監督兩個層面發力。財務會計和內部控制體系作為合規監督的重要抓手，管理會計方式方法作為效能監督的主要抓手。

（四）財會監督的過程

與審計監督、統計監督相比，財會監督可以定位在管理過程中，是全過程、全流程的事前、事中、事后管理過程，管理控制前移。監督過程體現在業務的各個流程中，不是獨立的監督體系，而是嵌入到整個財務管理過程，進而嵌入到整體業務環節中的監督機制。

（五）與其他監督機制的關系

在企業日常運營中，財務工作運用好預算監督和會計監督兩大基礎工具，完善制度設計，發揮對其他類型監督的基礎支撐作用。審計監督、統計監督等其他監督形式，可以運用財會監督的成果和線索作為基礎。

四、進一步做好財會監督的工作建議

（一）在《會計法》修訂過程中進一步明確財會監督職責

在2019年末公布的新一輪《會計法》修訂征求意見稿中，強化了會計監督中政府監督、社會監督、單位內部會計監督的“三位一體”的監督體系。下一步，建議從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度完善立法，明確會計監督的內涵和外延。在立法層面，明確將財會監督納入黨和國家監督體系，劃定不同監督機制的權力邊界。

（二）利用“大數據”等信息化技術，打通各項監督基礎數據

財務數據是大數據平臺構建的重要基礎數據，而且這種財務數據不應單純是費用維度的數據，應該包括供應商、客戶、價格信息、合同信息等多維度的財務數據，這些有標簽的數據即可作為其他監督職能的基礎數據和重要抓手。

（三）以合規監督為基礎，突出效能監督

最了解企業的一定是內部人員，最能有效發現和評價企業經營效能的也一定是企業內部人員。財會監督的過程中，利用管理會計中預算管理、財務分析、對標分析、成本效能管理等手段和方法要不斷探索開展效能監督的領域和空間。在合規監督之外，效能監督與履職評價、干部問責聯系起來。

結語

將財會監督納入黨和國家監督體系，要從推動國家治理體系和治理能力現代化的角度，研究推進財會監督體系建設，明確其內涵和外延，在企業實踐中著力點和落腳點，助力企業財務工作融入監督體系。