全面實施預算績效管理的問題與對策研究

貴州財經大學

引言

在政府“過緊日子”的背景下，全國各地全面實施預算績效管理，初步建立預算績效管理制度體系，不斷拓展其范圍和層次，加快速度實現全方位、全過程和全覆蓋的要求。

一、全面實施預算績效管理開展情況

（一）構建預算績效管理制度體系

為深入貫徹落實《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，某省印發了相應的實施意見等。有力推進了《實施意見》精神落地落實，使預算績效管理工作有法可依、有章可循。

（二）強化宣傳培訓樹牢績效理念

為加強績效管理理念，做到績效管理深入人心，某省通過多種方式范圍廣、人員多和力度大的開展了培訓和宣傳。如：召開新聞發布會，向媒體介紹預算績效管理相關情況，并對《實施意見》進行了解讀。2019年采取獨立組織培訓、聯合組織培訓以及參與授課培訓等多種方式，對省級部門、市縣財政局的分管領導和業務骨干以及第三方機構績效評價人員進行培訓。2020年召開預算績效管理培訓暨工作推進會，部署全省預算績效管理工作。

（三）抓好績效管理各環節工作

一是抓績效目標管理。2020年某省共批復105家省級預算部門2428個項目支出績效目標，涉及財政資金500.5億元，連續4年實現績效目標與部門預算同步編制、同步審核、同步批復。同時參照財政部做法，選擇30個部門的重點項目績效目標報送省人代會審議。二是抓預算項目評審。加強事前評審，強化政策把控，2020年部門預算，納入評審項目共計103個，累計審減2.02億元，審減率達到26.61%。三是抓績效運行監控。建立預算部門日常監控和財政部門重點監控相結合的績效運行監控機制，加強監控機制。四是抓預算績效評價。一方面，督促部門開展績效自評。另一方面，推動財政重點績效評價提質擴圍。五是抓績效評價結果應用。在2020年預算編制中把2019年財政重點績效評價結果應用到其中，共涉及項目64個、資金190.13億元。

二、存在問題及原因分析

（一）績效管理認識不足、重視不夠

績效管理與預算管理存在“兩張皮”現象，重分配、輕績效的觀念沒有從根本上改變。導致以上問題的主要原因一是操作流程還不夠規范，同時缺乏分行業、分領域行業指標和標準體系，導致各級各部門出現職責不明確，責任難落實，扯皮推諉等現象。二是宣傳力度不夠，未充分利用好各渠道加強宣傳，很多部門對績效管理陌生，不了解政策，不清楚如何操作。三是缺乏考核激勵約束，沒有把績效管理作為重點工作。

（二）績效管理廣度和深度不足

不是所有的財政性資金都覆蓋了預算績效管理，專門的績效管理措施還沒有覆蓋到所有的專項資金，財政資金克扣挪用等問題時有發生，部分專項資金仍然存在閑置沉淀、低效無效和損失浪費等現象。導致以上問題的主要原因一是績效管理指標等機制體系還不夠完善、不夠科學。二是缺乏專業機構和專業人員，人才儲備嚴重不足，服務質量參差不齊，難以滿足績效管理業務需求，不能保證績效管理工作的專業化進行。三是資金管理有待加強，專項資金管理辦法不健全、執行不到位等。

（三）市縣績效管理工作滯后

市縣預算績效管理工作薄弱，各市縣的預算績效管理工作均存在著不同程度的滯后，沒有按照要求系統開展全過程工作。導致以上問題的主要原因：一是縣級預算績效管理工作基礎薄弱，20%的縣沒有開展預算績效管理工作，80%的縣沒有按照要求系統性地開展全過程工作，80%的縣沒有把預算績效管理納入政府績效目標管理考核。二是政策并未真正落實到位，工作機制尚不健全，大部分縣績效管理工作還處在起步階段，推進緩慢，甚至有的地方不知道、不清楚預算績效管理，概念模糊，開展預算績效管理的資金量占比仍然較低。三是多數市縣尚未設立獨立預算績效管理機構，績效管理隊伍不健全，人員缺乏。

（四）績效評價結果應用不充分

績效評價結果的應用還不夠充分，績效評價的剛性約束還有待提高，多數績效評價結果應用還停留在反映情況和發現問題等層面，監督部門對財政資金使用績效追究力度不夠。導致以上問題的主要原因一是缺乏制度辦法對績效評價結果應用進行規范，績效評價結果應用主體責任劃分不清。二是有效的預算安排和政策調整與績效評價結果掛鉤的機制沒有建立好。三是績效評價結果通報機制沒有建立起來，缺乏獎懲約束，導致沒有有效調動部門履職盡責、干事創業的積極性。

三、全面實施預算績效管理的對策

（一）從管理制度上推動財政資金聚力增效

首先，建立健全預算績效管理制度體系。制定績效管理時間表、路線圖，規范操作流程，建立本行業、本領域績效指標和標準體系，實現預算績效管理各環節工作都有法可依、有規章可循。

其次，全面推進市縣預算績效管理。一是加強宣傳培訓，充分利用好新聞媒體、網絡平臺等加強輿論宣傳，使市縣提高對加強預算績效管理的科學性以及對優化財政資源配置、提高公共產品和公共服務質量的重大意義的認識。二是督導市縣要嚴格履行主體責任，強化監控機制，確保績效目標順利實現。三是加強隊伍建設。督導市縣科學設置工作機構，推進將預算績效管理納入政府和干部政績考核體系，將考核結果作為干部選拔任用、干部考核、評優表彰等的重要參考。

最后，加強信息化系統建設。有效運用財政預算一體化系統，從預算編制、預算執行、支付管理等各個環節加強對績效指標的控制和反饋，做到全過程、全覆蓋、全流程的無死角管理。堅持問題導向，加強統籌，補齊短板，在預算管理各環節全過程嵌入績效管理，實現橫向對接各級所有部門，縱向貫通中央、省、市、縣、鄉五級財政，打破信息和數據不互通的局面，促進各級政府和部門資金項目等信息互聯互通，實現對所有資金項目監管無縫對接，確保財政資金的使用績效。

（二）從編制方法上促進提高財政資源配置效率和使用效益

一方面，推動零基預算改革向縱深推進。推廣實施零基預算管理，有預算安排就有績效目標，有分配使用就有績效監控和績效評價，實現預算和績效管理一體化，著力提高預算管理水平和政策實施效果。

另一方面，實施零基預算優化財政資金投向。一是保障重大決策部署，主動做到財服從于政、財服務于政，加強政治性和經濟性的統一。二是牢牢守住民生底線，預算安排要優先保障脫貧攻堅等民生領域支出，不留民生支出缺口，突出公共財政本質。嚴格落實項目審批程序，項目實施必須有據可查、有規可依。三是項目審核時，要同時滿足立項依據充分、支出內容具體、資金計劃詳細、績效目標合理、實施方案成熟這五個條件。四是注重職責與經費相匹配。按照事權與支出責任相適應、職責和經費相匹配的原則，合理安排部門工作經費、改革發展專項經費；堅持量入為出、量力而行，壓減一般性支出，減少低效無效支出。

（三）從規范管理上提高財政資金使用績效

首先，加強資金管理。一方面嚴格依法行政、依法理財，深入貫徹落實《預算法》及實施條例，強化財經政策學習，嚴格執行財經紀律，管好用好財政資金。另一方面加大監督執法力度，采取日常監管和專項監督相結合的方式，提高財政資金監督檢查力度，對財務收支情況開展檢查，對資金運行事前、事中、事后全過程進行監控。發現問題要依規依法處理，嚴格追責問責。

其次，加強項目管理。一是充分做實項目前期準備工作。建立健全項目庫，科學設置項目績效目標，重點項目必須開展事前績效評估，才能納入項目庫管理。項目立項后嚴格按照項目性質，由項目建設單位制定實施方案，經項目主管部門、資金管理部門批準后實施。沒有按程序立項、沒有納入項目庫的項目一律不得安排資金。二是建立規范有效的績效運行監控機制。通過預算績效信息一體化系統對每個項目進行定位監控，確保資金使用無偏離，績效目標不走樣，項目建設保質量。三是規范項目運行機制管理。加強對合作社等新型農業經營主體管理指導，規范合作社運行，加強資金監管，確保財政涉農資金安全運行發揮效益。

最后，加強預算執行管理。加強資金的撥、付、管，做好項目預算執行的前期準備，加快資金審核，及時下達用款額度，嚴肅財經紀律，加快預算執行進度的同時也要保證財政資金使用效益和資金安全，牢固樹立依法理財意識，強化內控建設，嚴格落實全程留痕，對有關違法違規情形嚴格追責問責。

結語

綜上，只有創新管理、健全制度、理順機制、優化路徑、突出重點、破解難題，才能提高財政資源配置效率和使用效益，提升公共服務質量，建成“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理體系，為推動經濟社會高質量發展提供有力保障。