礦產資源節約集約利用的保障機制探微

蒲方合

（賀州學院教師發展中心，廣西 賀州 542899）

礦業是國家的基礎產業，保障和支撐其他產業的發展。然而，由于礦產資源分布的不均衡性，我國礦產資源的探明儲量僅占世界總探明儲量的12%，我國人均占有的礦產資源較少，人均探明礦產資源儲量為世界人均探明礦產資源儲量的58%①，礦產資源凜賦較差。隨著我國工業化、城鎮化、人口城市化的迅速推進，對礦產資源呈現出鋼性需求。而礦產資源又具有不可再生性、耗竭性。這樣，社會經濟發展對礦產資源的無限需求與礦產資源的有限儲量、有限供給之間產生了不可調和的矛盾，國內礦產資源供給不能滿足社會經濟的發展要求。近幾年來，我國能源、礦產資源消費需求持續攀升，石油、鐵、銅等大宗短缺礦產品進口量持續增長。包括礦產資源供給安全在內的資源能源安全問題已成為我國經濟可持續發展的隱患。礦產資源節約集約利用事關我國社會經濟可持續發展。

一、我國在礦產資源節約集約利用方面取得的成就

改革開放以來，我國不斷推進能源、礦產資源的高效利用，維護國家能源資源安全。制定了《能源節約法》《循環經濟促進法》，為礦產資源節約集約利用提供了法治保障。大力推廣礦產資源節約集約利用新技術，截至2019 年，已發布了360 項礦產資源節約集約利用的先進技術。近幾年來，通過礦山的關、停、并、轉和采礦企業的整合，礦山開采回采率、選礦率較新中國成立初期大幅提升，我國在礦產資源節約集約利用方面成效顯著。

二、礦產資源節約集約利用的主要制約因素

礦產資源節約集約利用包括礦產的節約集約開采、節約集約選礦、礦石的節約集約冶煉、礦產品及其制品的節約集約生產、開發、利用，延伸到整個采礦業及其上下游產業，各環節相輔相成，構成一個系統工程。

礦產資源的節約集約利用受很多因素的制約。首先，礦產回采率、選礦回收率及其共伴生礦、“三廢”綜合利用水平受采礦技術、礦冶技術的制約。礦冶技術、礦產品及其制品的生產、深加工技術、新產品開發技術的轉型升級必然不斷推動我國制造業的轉型升級，不斷拓展礦產品及其制品的功能及其應用領域，延伸采礦業及其制造業產業鏈，提高礦產品及其制品的附加值。其次，礦產資源的節約集約利用受礦產品及其制品的價格制約。礦產品及其制品的價格決定了生產者在采礦、選礦及其他礦產品及其制品的生產、加工環節的生產成本及所能獲取的利潤。礦產品及其制品價格上揚，會激勵“理性經濟人”節約集約采礦、選礦、生產，節約集約利用礦產品及其制品。反之亦然。再次，礦產資源的節約集約利用受礦業權產權制度的制約，礦業權產權界定清晰，產權保護制度完善，產權保護有力，會激勵礦業權人節約集約利用礦產資源。

三、我國在礦產資源節約集約利用方面存在的主要問題

1984 年以來，我國陸續頒布了《礦產資源法》《資源稅法》等一系列法律、法規、規章。礦產資源開采和利用的制度體系初步建立。然而，由于我國礦產資源法律制度脫胎于計劃經濟時期，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立及其不斷完善以及世界政治經濟的發展，支撐我國經濟發展的要素條件也在發生深刻變化。雖然，礦產資源有償使用制度的改革逐步深入，但是，礦產資源節約集約利用的機制還不能適應礦產資源節約集約利用的要求。

（一）部分礦產、礦產品的價格形成機制不夠健全

由于我國以“采礦權”出讓的方式實行礦產的有償開采，“采礦權”的招標底價、拍賣底價、掛牌底價只是礦產用益物權的最低控制價，并非礦產所有權的最低控制價。招標價、拍賣價、掛牌價只是礦產用益物權的市場價而非礦產所有權的市場價。“采礦權”的招標價、拍賣價、掛牌價未能將礦產的代際成本、替代成本、機會成本完全內部化，不能充分體現出礦產的稀缺性、代際成本、機會成本、替代成本。采礦單位或個人取得礦產的成本較低。

在市場中，企業往往按邊際成本小于邊際收益的原則進行生產決策。如果礦產的開采周期與社會投資周期或消費周期不一致，又會導致礦產品及其制品的產能間歇性擴張。如果采礦單位或個人以及以礦產品及其制品為原料的生產企業在市場中過度競爭，又會導致礦產品及其制品價格的暴跌或暴漲。一些資源類產品價格形成機制扭曲，價格水平過低，比價關系不合理[1]。這樣，通過礦產品及其制品的價格形成機制、價格傳導機制，導致了一些礦產品及其制品的低價取得和利用以及礦產品及其制品的價格扭曲，導致了一些礦產品及其制品的低效利用、粗放經營以及高物耗、高能耗、高排放、高污染。2019 年每萬元國內生產總值消耗0.4905 噸標準煤的能源[2]。我稀土出口價格在這方面最為典型。由于稀土出口的國際價格機制不合理，多年來，我國稀土以“白菜價”外賣。我國從稀土出口中獲得的收益極少，節能減排任務艱巨。

（二）重要礦產資源深度開發利用的一些核心技術瓶頸還沒有突破

在這方面以稀土資源的開發利用最為典型。稀土在航空航天、軍事工業等方面應用廣泛，是關系到我國國家安全的重要戰略資源。稀土產業是技術密集、人才密集、資金密集的產業。美、日對稀土的深度開發利用起步早，有近五十年的技術積累，美國擁有較多的深度開發利用稀土的核心技術專利。美日企業控制了很多稀土深度開發利用的核心技術專利。僅日立集團的日立金屬，在銣鐵硼的生產制造流程布局了約1000 項專利技術，又與其他美、日企業組建了大量交叉許可的稀土專利技術體系[3]。國外某些國家對我國形成了稀土專利技術壁壘。在稀土深度開發利用方面，我國與美、日存在差距。稀土深度開發利用研發的高端人才缺乏，研發力量分散，稀土深度開發利用的基礎研究滯后[4]。稀土元素在稀土深度開發利用中的內在作用機理等基礎理論研究還沒有攻克。沒有突破稀土深度開發利用的一些核心技術瓶頸。通過稀土深度開發利用獲得的高端產品少，還沒有占據稀土深度開發利用的產業鏈高端。

（三）礦產資源節約集約利用的監管機制應加強

在礦產資源節約集約利用的微觀管理中，主管部門通過對采礦單位或個人執行礦山設計方案或礦產資源開發利用方案的檢查，來監督采礦單位或個人對礦產資源的節約集約開采，采礦是否達到自然資源部發布的77個礦種開發利用的“三率”最低指標要求。礦種開發利用的“三率”最低指標是礦山設計的依據，對該77 種礦種中的同一種礦而言，由于每座礦山或每一個礦區的水文地質、工程地質、采礦條件、礦產資源的分布及其稟賦不同，礦種開發利用的“三率”領跑指標不具有強制性，僅僅依據礦種開發利用的“三率”最低指標要求來進行礦山設計，對礦種的開發利用進行水平調查評估，只是堅守了礦產資源節約集約利用的底線，還達不到礦產資源節約集約利用的高標準、嚴要求。

在礦產資源節約集約利用的宏觀管理中，國家發改委會同國家統計局、能源局負責能耗考核，環境保護部負責主要污染物減排考核，工業信息化部等部門負責金屬尾礦綜合利用考核。條塊分割的資源能源節約集約利用之績效考核管理體制[5]，在一定程度上不利于國家對礦產資源的節約集約利用進行整體上或宏觀上的管理。

在礦產資源節約集約利用的宏觀管理中，國家發改委會同國家統計局、能源局負責能耗考核，環境保護部負責主要污染物減排考核，工業信息化部等部門負責金屬尾礦綜合利用考核條塊分割的資源能源節約集約利用之績效考核管理體制[7]，在一定程度上不利于國家對礦產資源的節約集約利用進行整體上或宏觀上的管理。

（四）對礦產資源的產權保護力度未能充分保障礦產資源的節約集約開采

一些采礦者沒有采礦許可證采用秘密手段采礦，或者雖然持有采礦許可證，但是不按照采礦許可證的要求在指定的特定礦區采礦，超越指定的礦區界線采礦。為了在權益被侵害的采礦權人沒有察覺的情況下開采更多礦石，一些采礦者往往采主棄副、采易棄難、采厚棄薄、采富棄貧。例如，青海省木里煤田被“開膛破肚”式開采，回采率不足15%，價值約360 億元的約0.60億噸煤炭被無情拋棄[6]。

面對資源約束趨緊的嚴峻形勢，這就需要通過完善礦產資源節約集約利用的保障機制，促進礦產資源的節約集約利用，為礦產資源節約集約利用的管理創新、技術創新提供機制保障。

（五）對礦產資源的產權保護力度不夠

面對資源約束趨緊的嚴峻形勢應加快調結構促升級，推動資源利用方式的根本轉變，推動發展從主要依靠要素投入向更多依靠創新驅動轉變[9]。

這就需要通過完善礦產資源節約集約利用的保障機制，促進礦產資源的節約集約利用，為礦產資源節約集約利用的管理創新、技術創新提供機制保障。

四、礦產資源節約集約利用保障機制的改革路徑

粗放式的外延型經濟增長方式已難以為繼。為了在經濟方式的轉變中有效地促進礦產資源節約集約利用，可以從以下幾個方面進行礦產資源節約集約利用的保障機制改革。

（一）健全礦產資源節約集約利用的價格保障機制

為了促進礦產資源節約集約利用，在礦產所有權出讓中建議通過以下程序確定采礦單位或個人取得特定礦區內礦產的合理成本：首先，由自然資源主管部門依據已審批的礦產資源勘查報告確定特定礦區礦產的凜賦（包括礦產的種類、物理化學特性、豐度、貧化率等）及其儲量；其次，根據審批的礦產資源勘查報告，確認礦區的水文地質、工程地質、采礦條件，類比同類礦山或礦區，按照節約集約采礦的要求，自然資源主管部門確定特定技術條件下特定礦區礦產的合理回采率，確定礦產的開采成本及其可采儲量；再次，完善礦產品出口的價格機制，尤其要形成合理的稀土出口國際價格機制，再根據規格相同或相近的礦產品的國內外市場現貨價、期貨價，根據規格相同或相近的礦產品及其制品的效用，根據該礦產的稀缺性、耗竭性、替代成本、機會成本、代際成本，根據特定礦區礦產的開采成本、采礦單位或個人應取得的合理利潤等因素，由自然資源主管部門協同國有資產管理部門，確定采礦單位或個人取得特定礦區礦產的合理成本（礦產所有權出金）。礦山企業則根據礦產的取得成本、開采成本、稅費成本、銷售成本、合理利潤率等因素，確定礦產品的價格。這樣，通過礦產、礦產品及其制品的價格形成機制、價格傳導機制，激勵采礦單位或個人節約集約采礦，制約以礦產品或其制品為原料的生產企業對礦產品及其制品的粗放利用，激勵以礦產品或其制品為原料的生產企業降低能耗、物耗，激勵礦產品及其制品的生產者、消費者形成資源節約、低碳環保的生產方式、生活方式、消費方式，形成礦產資源高效利用的經濟結構、產業結構、發展模式，以建設資源節約型、環境友好型社會，保障人類社會的可持續發展。

（二）突破重要礦產資源深度開發利用的核心技術瓶頸

值此國際環境錯綜復雜的世界百年未有之大變局、全球產業鏈重塑之際[7]，我國礦產資源產業鏈必須內涵發展、轉型升級，發揮我國集中人力物力資源辦大事的制度優勢，加強重要礦產資源尤其是事關國家安全的戰略性礦產資源深度開發利用的高端人才培養，加大研發投入，組建重要礦產資源尤其是事關國家安全的戰略性礦產資源深度開發利用的研發團隊，大力建設這些礦產資源深度開發利用的技術平臺。通過多學科交叉融合，整合多學科人才資源，通過產、學、研、校、政、企深度合作，加強重要礦產資源深度開發利用的基礎理論研究，掌握這些礦物元素在深度開發利用中的內在作用機理，加強原創性、引領性科技攻關，掌握關鍵核心技術的基礎理論和技術原理[7]。加強人工智能技術、大數據技術、物聯網技術在重要礦產資源產業鏈的應用，掌握突破重要礦產資源深度開發利用的關鍵核心技術，不斷提高重要礦產尤其是事關國家安全的戰略性礦產的開采工藝、礦產品冶煉工藝的技術水平及其制成品制造工藝的技術水平，提高重要礦產資源及其制成品循環利用、綜合利用、無害化利用的技術水平，不斷研發高端金屬材料、金屬材料產品、新型復合材料，改良其物理、化學性能、工藝性能，延長其安全使用壽命，不斷拓展重要礦產品及其制品的用途和應用領域，不斷提高重要礦產制成品的技術含量及其附加值，延申重要礦產資源產業鏈，占領重要礦產資源高端產業鏈的技術制高點，形成重要礦產深度開發利用的自主知識產權。

（三）創新保障礦產資源節約集約開采利用的監管機制

我國本來富礦、高品位礦少，貧礦、低品位礦多。由于礦山的工程地質、水文地質條件復雜，擬訂并實施合理的礦山設計方案、開采利用方案，以實現礦產的節約集約開采，應具備相應的資金和生產技術條件，需要一定的物質基礎和技術做支撐。

因此，應進一步創新采礦權市場準入的資質管理。首先，應根據采礦企業的資本總額、生產技術水平、經營業績對采礦企業進行資質等級的劃分（例如，將采礦企業劃分為一級采礦企業、二級采礦企業……十級采礦企業），并根據各種資質等級的采礦企業應具備的條件對采礦企業進行年檢；其次，根據礦區的水文地質條件、礦區礦產的種類、凜賦（豐度、品位、貧化率等）、儲量、空間分布，根據采礦的深度、難度、節約集約采礦的難度，劃分出礦區或礦山的等級（例如，可將礦區劃分為一級礦區、二級礦區……十級礦區）；再次，規定采礦企業申請某一級別礦區“采礦權”應具備的資質等級條件（例如，規定只有三級以上的采礦企業才能申請三級礦區及其以下級別礦區的采礦權），將礦山企業的資質等級作為礦山企業參加某一級別礦區的礦業權招標、拍賣、掛牌之必要條件。在評標中，將采礦企業節約集約采礦的技術水平以及投標企業擬定的礦產節約集約開采技術方案作為確定采礦企業是否中標的重要因素。

要加強對礦產資源節約集約利用的監管，首先，建議在微觀上創新礦產資源節約集約利用的監管機制。可分類制訂各個礦種的礦產資源節約集約利用、高效利用、綜合利用、循環利用、合理利用的國家或行業技術標準及其評價指標體系、技術規范、礦山設計規范。對同一種礦種而言，可根據水文地質、工程地質、采礦條件、礦產資源的稟賦，對礦山或礦區進行分級，制定每一級礦山或礦區礦產資源節約集約利用、高效利用、綜合利用、循環利用、合理利用的國家或行業技術標準及其評價指標體系、技術規范、礦山設計規范。主管部門則依據這些技術標準及其評價指標體系、技術規范、礦山設計規范，監督、管理、考核采礦企業以及利用礦產品及其制品做原料的企業在采礦、選治利用等多個環節對礦產資源的節約集約開采利用。其次，建議從宏觀上創新礦產資源節約集約利用的監管機制，對條塊分割的資源考核管理體制進行改革[5]。可由國家發展改革委員會、自然資源部等部門聯合組成專門機構，負責監督管理考核國家級企業對礦產資源的節約集約開采利用。地方各級政府的發改委、自然資源主管部門等有關部門聯合組成專門機構，分別負責監督、管理、考核省屬、市屬、縣屬企業對礦產資源的節約集約開采利用。

（四）完善礦產資源產權的保護機制充分保障礦產資源的節約集約開采利用

盜采礦產資源的單位或個人一般情況下沒有作為礦山建設設計依據的經儲量審批機構批準的勘探報告，缺乏有合法資質的礦山設計單位所作的采礦可行性研究報告，缺乏有合法資質的礦山設計單位設計且得到國家審批的礦山設計，難以采用合理的采礦方法、采礦順序和選礦工藝采礦，盜采礦產資源只能導致礦產資源的粗放開采和驚人的浪費。

為了保障礦產資源的節約集約開采利用，必須采取切實有效的措施保護礦業權人的產權，尤其要嚴厲打擊對礦產資源的盜采。首先，可采用衛星對大中型礦區或重要礦區進行精準監控，采用高科技手段加強對大中型礦區的巡查、執法檢查、保護，及時發現、制止打擊各種盜采行為；其次，可以考慮對重要礦產品實行運輸許可、銷售許可，只有合法開采的礦產品才能獲得運輸許可證、銷售許可證，可按各礦區的礦產品產量發放運輸許可證、銷售許可證，使市場上的各種重要礦產品交易來源可追溯，銷售可全程追蹤。取締、打擊重要礦產品的地下交易、黑市交易，使盜采的礦產品無法運輸、銷售；再次，嚴厲打擊盜采礦產資源的黑惡勢力及其保護傘，打財斷血，釜底抽薪。

五、完善礦產資源節約集約利用保障機制的立法進路

為了充分發揮法律制度對礦產資源節約集約利用的法治保障作用，可根據我國法律體系的層次結構來進行礦產資源節約集約利用的機制創新。

（一）在憲法中規定資源的節約集約利用

隨著資源對經濟發展的瓶頸作用越發凸顯，依靠消耗能源資源來推動經濟快速發展的模式已不可持續。資源節約集約利用和環境保護已成為我國的基本國策。憲法作為國家的根本大法，應該順應經濟社會發展對資源節約集約利用的立法要求，規定資源節約集約利用的內容。

（二）制定《資源節約法》

為了適應科學發展對礦產資源資源節約集約利用的立法要求，使資源節約集約利用的制度具有權威性、強制性、穩定性，我國還應制定《資源節約法》。《資源節約法》應包括以下內容：資源節約法的基本原則；國家、地方政府、企事業單位、公民在資源節約中的權利義務；資源節約的監督管理；違反該法的法律責任等。

（三）根據資源節約集約利用的要求修訂《礦產資源法》

在礦產資源節約集約利用方面，《礦產資源法》第七條、第二十九條還不能適應經濟社會發展對礦產資源節約集約利用的要求，建議按照資源節約集約利用的要求修訂《礦產資源法》。

（四）對其他有關的法律法規進行相應的修訂

依據礦產資源節約集約利用的要求，修訂其他法律法規、部門規章。

注釋：

①數據來源:國家發展:“工業糧食”不能荒 [N].中國國土資源報,2011-04-21.