突發事件下公共圖書館應急公共文化服務的立法保障

文/孟杰

突發事件是指突然發生，并且容易造成重大人員傷亡、經濟財產損失或生態環境破壞的緊急事件。根據影響范圍和對社會危害造成的影響程度，可將突發事件劃分為四個級別，分別為一般突發事件、較大突發事件、重大突發事件和特別突發事件[1]。根據當前實施的《公共文化服務保障法》（以下簡稱保障法）中第二項規定可知，政府及有關部門作為主導，通過社會力量的廣泛參與，達到滿足公民基本文化需求的目的，并同時可為公民提供公共文化設施、文化產品等相關的服務。應急公共文化服務的關鍵在于“應急性”，即在于應對當下迫切的需要。因此，根據這一特點，可將應急公共文化服務定義為是針對突發公共事件，對公民基本的文化需求采取相應的緊急服務安排[2]。通過加強對突發事件下公共圖書館的應急公共文化服務中的相關法律問題研究，通過不斷完善并創新相關的法律制度，可以起到提升預防和應對突發事件的能力，對于構建和諧社會，提升公共圖書館的應急公共文化服務能力具有十分重要的現實意義。基于此，文章針對當前公共圖書館立法保障中缺乏相關規定、尚未形成完整體系問題，開展突發事件下公共圖書館應急公共文化服務的立法保障研究。

一、公共圖書館應急公共文化服務立法保障存在的不足方面

（一）公共圖書館應急公共文化服務缺失職能規范

截至目前為止，各地區公共圖書館的公共文化服務相應的職能在法律上仍然處于不斷完善的階段，并且在應急公共文化服務方面存在嚴重的缺失。在《保障法》當中，明確給出了公共文化服務內容的各項基本內涵及要求。在《公共圖書館法》當中，也明確給出了公共圖書館面向社會大眾所應當提供的各類文化服務內容。但上述兩部法律當中，均未找出與應急公共文化服務相關的內容。因此，容易造成公共圖書館在發生突發事件時，無法清晰地明確自身職能的范圍，被動應對事件的發生，從而造成不利的影響[3]。例如，在特殊時期下，大部分的公共圖書館均會采取閉關的措施應對，而只有部分的公共圖書館可為公眾提供線上的電子資源服務項目，通過公眾號或APP客戶端的形式向公眾提供各類電子圖書或期刊雜志等電子類資源服務項目。

（二）專門法中法人治理結構規定不全面

盡管當前在《保障法》當中明確給出了具體推動公共圖書館健全法人治理的根本結構要求，并在實際運行過程中不斷吸收相關方面專業人士、社會公眾的大力參與和管理。但目前專門法中法人治理結構規定仍然存在不全面的問題，造成政府部門與公共圖書館之間的權責關系不明確，在一定程度上制約著相關應急公共文化服務各項措施的實施。專門法中法人治理結構在建立的過程中應當充分考慮到公共圖書館以公益性事業法人的身份明確其內在屬性[4]。在建立過程中可充分借鑒其他性質公司的治理結構特點，理事會作為結構當中的核心組成部分，并具有一定的決策權。其他相關的權力機構、執行機構和監督機構，均可通過政府、圖書館和外界人士三方面作為理事會成員，從而確保結構整體的相互平衡，以此更加合理地完善有關管理的內、外部事務。但當前專門法中法人治理結構規定不全面，并未給出上述三方權利的具體界限范圍，因此在應對突發事件時，公共圖書館的應急公共文化服務的科學運用無法得到有效地實施。

（三）缺少具體的圖書館應急管理制度

公共圖書館內部的應急管理是針對圖書館在面臨突發事件時，從發生到消亡整個過程的監控處理以及管理實踐。公共圖書館應急公共文化服務當中的具體內容，同時也是圖書館應急管理制度中的重要組成部分。從客觀角度出發，盡管當前《公共圖書館法》當中已經發布了相關的內容，但公共圖書館專門法的制定目前僅限用于對基本理念和基礎原則的闡釋，缺少了對圖書館在突發事件下對應急專項的管理內容。因此，當前公共圖書館應急管理主要是基于整個突發事件應對法以及相關法律的一般性指導建議和長期以來圖書館運行的基本工作經驗總結，實施相應的應急措施。這種方法僅能夠對突發事件進行簡單的危機處理，無法從根本上消除危害，并避免對經濟、社會造成的損失[5]。同時，公共圖書館應急公共文化服務與公共圖書館一般的館內危機管理相比，仍然存在較大的差異，公共圖書館應急公共文化服務應當是一種面向于社會公眾文化的需要，因此無法脫離政府、圖書館和公眾群體的相互銜接和配合。因而目前公共圖書館的應急公共文化服務仍處于缺乏專門的危機應急管理體系的狀態。

二、突發事件下公共圖書館應急公共文化服務的立法保障

（一）健全《公共圖書館法》相關規范

針對突發事件下公共圖書館應急公共文化服務的立法保障缺失職能規范的問題，可通過健全《公共圖書館法》相關規范的方式實現[6]。首先通過對《公共圖書館法》中公眾文化服務職能的內容進行規范和補充，將圖書館當中相應的應急公共文化服務的職能全部明確地寫入到相關法律條例當中。由于現行法律當中并沒有明確的職能要求，因此造成了公共圖書館在應對突發事件下的應急公共文化服務長期處于被動的狀態。為了有效避免這一現象的發生，需要將相關應急公共文化服務的各項基本職能充分明確。其次，通過進一步充實《公共圖書館法》有關圖書館法人治理結構的規定，實現對《公共圖書館法》的規范。在規定過程中，應當明確政府與公共圖書館之間的權責關系，并做到政事公開、管辦分離的效果。由于當前公共圖書館的法人治理結構仍然處于剛剛起步的階段，因此政府與公共圖書館之間的權責界限并未明確劃分，難以應對突發事件下的各項文化服務所需[7]。針對這一問題，一方面，政府應當從宏觀調控的角度，對公共圖書館在發展過程中的各項事務進行干預，幫助公共圖書館應急公共文化服務決策的具體實施；另一方面，政府的過度放手也會造成公共圖書館相關的服務缺乏監管和支撐，因此政府部門應當根據公共圖書館的發展需要，嚴格控制其參與度，通過明確的法律規定職權范圍，實現政府與公共圖書館的各司其職。

（二）建立公共圖書館應急事件應對條例

為了實現公共圖書館在突發事件下具備良好的應急公共文化服務能力，應當在相關法律法規的一般指導意見的基礎上，制定專門針對這一問題的公共圖書館突發事件應急條例。建議這一條例當中應當包含六項內容。

第一項，條例總則。用于對條例的適用范圍、原則以及相關概念進行闡述。

第二項，預防與應急準備。其主要作用是用于建立更加健全的公共圖書館突發事件應急預案相關體系，方便各級部門對應急預案和本地區的實際情況進行規范總結，方便后續工作內容的順利實施。

第三項，監測與預警。明確提出各地區各級政府應當聯動本地區的公共圖書館，通過加強跨部門或跨區域的信息交流，逐步建立統一的突發事件信息處理體系。

第四項，應急處置及相關服務提供。針對突發事件發生后，對其后續產生的問題進行規范，根據不同的危害程度，采取不同的應急措施，并根據需要提供不同類型的公共文化服務內容。

第五項，法律責任。針對在進行公共圖書館應急公共文化服務的過程中，存在影響或妨礙服務行為的人員應當對其作出相應的處罰。

第六項，附則。針對公共圖書館應急公共文化服務中缺少的內容進行適當補充，并規范服務的具體實施行為。

通過有關公共圖書館應急事件應對條例的明確規范，輔助并監督公共圖書館在突發事件下順利地完成相應的服務行為，并為服務行為的具體實施提供法律保障。

三、結語

在突發事件下，公共圖書館的應急公共文化服務的相關法律保障，在一定程度上能夠實現在混亂狀態下民眾文化的權益保護，并且可以有效降低由于突發事件對國家、社會以及民眾造成的威脅和損害。因此，結合文章提出的兩點措施，能夠有效加強在突發事件下公共圖書館應急公共文化服務能力，并為其提供更多的立法保障，從而幫助服務行為順利實施。此外，還可以通過完善地方性立法的方式，對區域范圍內的公共圖書館的相關服務能力進行強化，因地制宜地對權利和資源進行分配，確保立法保障的合理性應用。