我國民間環保組織信息披露問題研究

張翠梅，張亞萍

（東華大學，上海 201620）

0 引言

隨著我國生態文明建設持續推進，生態環境保護工作也受到越來越多的重視。作為環境治理主體的重要一方，民間環保組織發揮其作用的重要性不言而喻。因為環境問題與政府和公眾關系更為密切，因此社會組織長期面臨的信息披露問題對民間環保組織來說更具挑戰性。有效的信息披露可以促進民間環保組織提高信息透明度和社會公信力，與政府、公眾等利益相關方形成良性的溝通，以獲取更多的社會資源支持。尤其是在民間環保組織面臨著資金缺乏、人員專業性不足等問題時，向外界更好地、準確地傳達信息，是獲得社會支持和信任的有效途徑。

1 民間環保組織信息披露現狀

隨著民間環保組織在環境治理中發揮的作用越來越大，其在信息披露方面也取得了進步。截至2021 年2 月26 日，在基金會中心網進行搜索，涉及環保活動相關的基金會共213 家，其平均得分僅為46.32［1］。環保類基金會作為環保社會組織中發展較好且法律法規和政策對其信息披露要求也較高的組織尚且如此，那么其他類型環保社會組織信息披露的提升空間也就更大了。可見雖然近年來很多的民間環保組織已經達到了基本的透明，但是同時也要看到有相當一部分民間環保組織的信息透明度仍處于較低的水平。完善民間環保組織信息披露，促進民間環保組織持續發展仍任重道遠。

2 民間環保組織信息披露存在的問題

2.1 信息披露內容不完整

從總體上看，我國民間環保組織在基本信息上的披露相對較為完整，大部分民間環保組織涉及了基本信息的披露，但很多組織對組織人事管理、項目管理、捐贈方查詢模塊和相關財務等制度的披露并不完善。在項目信息的披露上，很多民間環保組織都對項目進行了簡單介紹，卻忽略了對最核心項目——資金的使用和實施情況的披露。在受外界關注的財務信息披露上，有些組織并沒有審計報告的信息，在進行了審計的組織中，對項目資金的數額等也沒有公開。

2.2 不同組織間信息披露差異較大

現有的法律法規缺乏對信息披露內容配套的具體措施和統一的披露標準，而且各個民間環保組織的內部及外部環境均有不同，就導致各個組織之間信息披露形式和內容各異。較好的組織信息披露的方式較豐富，且披露內容較為全面、詳實，有很多組織信息披露雖包括年度工作報告、審計報告和一些項目信息，但只是簡單的文字敘述，信息披露的內容較少，信息的可獲得性差。信息披露內容參差不齊，不利于社會公眾獲取信息也很不利，無法較為直觀地對各個組織之間的差異進行比較，不利于整個行業的發展。

2.3 民間環保組織信息公開的新生力量：互聯網公益

在民間環保組織推動信息披露的過程中，互聯網的興起發揮了重要的作用。近年來，民間環保組織通過微博、微信公眾號等平臺，建立了官方賬戶，發布各種信息，通過即時、連續的分享，使公眾能夠了解組織的相關信息和項目進展的情況。通過互聯網平臺，民間環保組織不僅可以對組織信息進行及時的披露，還使公眾對信息的獲取變得更加簡潔、方便，與公眾建立良性的互動關系，并達到良好的宣傳作用，提升自身知名度［2］。

2.4 信息披露與公眾期望存在差距

近些年來，民間環保組織的信息披露工作在不斷地推進，且有著小范圍的穩步提升。但是據調查顯示，認為民間環保組織的信息披露工作“一般”的人占63.2%，這也說明民間環保組織的信息披露并未達到令公眾滿意的狀態。除了民間環保組織自身信息披露工作存在不足外，還應該認識到對民間環保組織的信息披露，社會公眾貌似總存在一個誤區，即認為信息披露越具體、越全面，程度越高越好，這就導致一定程度上公眾對民間環保組織信息披露的需求過于極端化、理想化，進而導致公眾對民間環保組織信息披露總體的不信任和質疑。

3 影響我國民間環保組織信息披露的根源分析

民間環保組織作為非營利組織，與政府和企業有著顯著的不同，因其公益性的特征，所以進行信息披露的動力和效果理論上來說應該是很好的。但是事實上，由于各種因素的影響，我國民間環保組織的信息披露存在很多問題。

3.1 制度細化程度不足

我國現已出臺的法律法規如《社會團體登記管理條例》《基金會信息公布辦法》《民辦非企業單位年度檢查辦法》，以及《中華人民共和國慈善法》都對民間環保組織的信息披露做了相關的規定，尤其是《中華人民共和國慈善法》的出臺肯定會對認定為慈善組織的民間環保組織信息披露的提升起到推動作用，但是也要看到這個過程不是短時間內能完成的，而且《中華人民共和國慈善法》作為一部基本法，有關內容還有待進一步細化。

3.2 缺乏切實有效的外部監督

3.2.1 政府監管不當

民間環保組織的屬性決定了其對政府具有天生的依賴性，這也就導致了其發展必須要有政府的監管。但是政府在監管過程中也面臨著一些問題。第一，政府監管理念需要轉變。我國現有的法律法規有關信息披露的規定都強調了對結果的重視。對民間環保組織信息披露的監管有年檢報告、審計報告等一年一次的監管，有些民間環保組織的年檢報告甚至在規定時間之后才提交，可見，這并不能對民間環保組織的日常監管產生實質性的影響。第二，政府監管主體分散化。關于民間環保組織信息披露的監管主體的規定散見于不同的法律法規中，并沒有明確統一的說明。在我國對民間環保組織具有監管職責的有各級人民政府、各級環境部門、各級民政部門、各級財務部門和審計部門。這些部門職能不同，分工各異，在監管的過程中就會出現各種投機行為。這不僅加大民間環保組織信息披露的成本，還會帶來監管的低效率。

3.2.2 社會監督薄弱

隨著人們對環境問題的持續關注以及國內環境公益訴訟勝訴案例的增多，我國對民間環保組織的社會監督已經逐漸增強，但總體來看，民間環保組織的社會力量仍需調動。第一，社會公眾監督動力缺乏。一般認為捐贈者和受益人最易獲取民間環保組織的相關信息，但是一些個人捐贈者和受益者并不具備對組織信息披露情況進行評估的能力。尤其是對公眾來講，不具備對民間環保組織的審計報告、年度報告進行分析的專業知識，這使得很多人望而卻步，加之信息獲取成本比較高，耗時且費力，即使有人對民間環保組織信息披露的內容存在疑問，卻也缺乏主動監督的積極性。尤其是在對相關部門進行反映后很難得到及時性的回應時，社會公眾監督的積極性將進一步受到打擊。第二，新聞輿論監督未充分發揮效力。新聞媒體在當下信息傳播速度極快的情況下，其影響力不可小覷。但是目前來看，其對民間環保組織信息披露的監督并沒有發揮應有的作用。對披露的信息調查取證較為困難，在一定程度上阻礙其實施監督。還由于新聞媒體工作者的趨利性，他們更愿意把精力放在公眾關心、政府支持的事件上，而不是對很難引起大波瀾的民間環保組織的監督。第三，外部評估機構匱乏。相比于其他的監督，外部評估的獨立性和專業性使其可信度更高。但是國內獨立的第三方監督平臺非常匱乏，目前基金會中心網的中基透明指數FTI 只關注基金會的行業透明。對民間環保組織來說，依舊缺乏一個統一、公開的第三方平臺對其數據進行公開。

3.3 缺乏內部自律

民間環保組織必須有嚴格的內部自律才能保證組織的目標實現和可持續發展。第一，缺乏生存和競爭意識。我國民間環保組織起步之時就面臨著嚴峻的發展環境，很像一盤散沙，很難與政府、企業之間形成真正平等的相互關系，這也就決定了其先天的勢弱。而且民間環保組織因其公益性，缺乏私人利益分配的激勵，使得工作人員缺乏奮斗的目標，進而導致工作懈怠、效率低下。缺乏競爭性也使得民間環保組織進行信息披露的動力減弱。第二，缺乏專業人才。因為很多環保組織的規模較小，缺乏如網站運營、技術處理、法律、會計等專業技能人才。此外由于民間環保組織在薪資待遇方面并不具備很強的競爭性，也使得組織內部人才流失較為嚴重。第三，組織內部管理不完善。各職能部門的職責不明確，如很多組織雖設有理事會，卻并未充分發揮其決策權和監督權。很多民間環保組織工作人員缺乏對組織使命的理解和認識，沒有意識到信息披露的重要性與必要性，這也是民間環保組織信息披露工作推進緩慢的原因之一。此外針對信息披露工作中出現的問題，民間環保組織缺乏對工作人員投機和懈怠行為的約束。

4 完善我國民間環保組織信息披露的建議

我國民間環保組織的發展時間短，其信息披露的相關實踐經驗不足，因此應針對暴露出來的問題制定措施，為民間環保組織的信息披露創造良好的內外部環境，保障社會公眾的信息需求意愿，促進民間環保組織的健康發展。

4.1 出臺具體辦法，提供制度保障

第一，制定民間環保組織信息披露的法律規章。由于我國目前針對民間環保組織的法律規章并不完善，環保行政部門和地方政府有關部門可以參照民政部制定的相關法律規章，制定有關環保社會組織信息披露的相關規章，如《環保社會組織信息公開辦法》。

第二，有邊界的信息披露。隨著社會公眾對信息披露的需求不斷提高，也要注意信息披露并非完全毫無保留的公開。對此鄧國勝教授就曾提出非營利組織的透明應當是有邊界的，并不是披露越多越好，最有效的披露應該是在成本可控范圍內的披露［3］。首先要注重個人隱私的保護，對民間環保組織而言，主要針對的是捐贈方、志愿者和受贈方等個人信息的保護。其次還要考慮對民間環保組織秘密信息的保護。民間環保組織有必要對技術機密，與捐贈方的協議、捐贈方的商業秘密以及個別開展的商業行為等重要內容等進行保護。

第三，針對不同對象劃分不同層次。針對政府主管部門，民間環保組織應該按照法律規定及時提交年度工作報告、審計報告等相關信息，便于政府部門的監管。針對捐贈方，民間環保組織應該將捐贈款物的使用情況、項目的進展和結果等信息及時更新，并對捐贈方的疑問及時做出解釋說明［4］；針對受贈方，由于民間環保組織的受贈方不局限于個人，因此民間環保組織對此類信息的選擇空間較大，可以有選擇地公開信息，但是與受益方有關的信息應當披露；針對社會公眾，民間環保組織應該在社會公眾期望與組織自身發展之間找到平衡點，對其進行有針對地、有選擇性地公開，如簡化年度工作報告，方便快速獲取內容，但須注明詳細報告的獲取方式和組織聯系方式，以便隨時接受公眾監督。此外，由于規模不同、類型各異，針對目前民間環保組織的發展現狀，實行不同的披露標準非常有必要。可以對規模大的組織提出更為具體的要求以保證其健康發展，對規模小的組織的信息披露要求寬松一些可以激發其發展活力。

第四，完善民間環保組織信息披露的法律責任。對于法律規定應當披露的信息，民間環保組織沒有公開或公開不完整，甚至披露虛假信息時，可以視情節嚴重與否給予不同的處罰。除行政處罰外，對利益相關方造成的損失，由民間環保組織承擔，情況嚴重的甚至應該承擔刑事責任。還要對民間環保組織的管理人員和工作人員的責任和義務進行明確。

4.2 建立完善的監管機制

4.2.1 轉變政府監管方式

政府監管所具備的強制性，也決定了其在對民間環保組織信息披露監管中不可或缺的地位。政府部門應當樹立新的監管理念，提高工作人員的專業性，注重對民間環保組織信息披露的過程進行監管，而不僅是定期的結果監管。可以將民間環保組織的監管主要集中在環保部門，日常性的信息和項目過程進展由環保部門負責，年檢報告和審計報告等仍需每年定期向民政部門提交。政府部門還可以建立民間環保組織信息披露平臺，使民間環保組織通過網絡云平臺建立環保信息數據庫，滿足各界監管需要。

此外，也要意識到政府監管并不是越多越好，政府監管應該更注重引導，支持民間環保組織的健康發展。政府在監管時應該達到一個平衡，讓民間環保組織在法律允許的框架中發揮其積極性和創造力，促進政府監管、社會監管和內部自律的良性互動。

4.2.2 強化社會監督

第一，加強公眾監督。可以通過信函、電子郵件、傳真等多種方式豐富公眾監督渠道，調動公眾監督的積極性。還可以設立公民舉報電話和網上舉報渠道，這樣公眾在監督中發現問題，可以及時做出反應。而且民間環保組織和政府部門應當對公眾的監督積極配合，并予以重視，盡快回應，以提高公眾監督的積極性。第二，強化新聞媒體工作者的使命感。由于當下新媒體對民間環保組織信息披露的震懾作用比較強烈，所以應當對媒體工作人員進行宣傳教育，塑造其職業使命感，促使他們更多地關心公共利益，充分發揮輿論作用。第三，充分發揮第三方評估在監督中的獨立性和專業性，更好地規范民間環保組織信息披露的過程。

4.3 加強內部自律

民間環保組織想要取得長遠的發展，歸根結底還是要靠內部自律來壯大自身力量，從而獲得更多的支持和捐助［5］。第一，轉變民間環保組織發展理念。民間環保組織管理人員應當認識到組織發展的局限和所處的地位，轉變觀念。民間環保組織可以借鑒營利性組織的做法，在行業間引入競爭機制，和同行業組織之間開展良性的競爭。主動向社會公眾進行信息披露，接受公眾的監督也是其獲取公眾支持的手段。第二，建設高效協同的行業內部自律機制。應當積極鼓動民間環保組織行業內部之間的協調和合作，通過行業自律進行互相監督和促進，促進整個民間環保組織行業的發展。第三，加強民間環保組織內部管理。首先，建立健全的組織內部治理結構。民間環保組織的管理者應該具備前瞻意識，落實組織的各項規章制度，使組織能夠高效運轉，實施有效的監督。其次，加強組織內部人員培訓，使組織工作人員具備會計、法律等專業性知識。最后，制定民間環保組織內部責任追究制度。對于信息披露過程中出現的問題和違法違規現象，應該及時落實到個人，并給予負責人相應的處罰。