我國終身教育體系構建政策的成就、問題與建議
——基于《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》實施十年的思考

趙紫芮

(山西大學 繼續教育學院，太原 030006)

教育政策是國家或者黨政機關為了實現一定時期內特定的教育目標而制定的行動依據與準則，構建我國終身教育體系的政策應包括黨政機關發布的有關規定、意見、法律、決定等一系列政策文本。①2010年7月29日，我國正式頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)。本文基于回顧2010年8月1日至2020年6月18日時間節點內教育部等國家相關部門頒布的構建我國終身教育體系的政策文件，發現在關乎國家發展的重大政策中持續強調構建終身教育體系，它決定了我國終身教育政策制定的走向，可以被視為構建終身教育體系的總綱性政策。為回應國家要求，教育部等相關部門制定大量關于終身教育體系構建的具體措施，指引終身教育體系的某一領域或方面向前發展，這些政策可以視為構建終身教育體系的具體政策。此外，一些非教育類政策也從各自的角度出發，積極回應我國終身教育體系的構建。2020年是《綱要》實施的十年尾聲期，對這十年間為構建我國終身教育體系所頒布的相關政策進行梳理與總結，以期從頒布的政策中窺探這十年間終身教育體系的建設進程，為我國終身教育體系政策的制定提供有益啟示。

一、構建我國終身教育體系政策取得的進展

《綱要》強調“構建靈活開放的終身教育體系”，為響應《綱要》要求，十年間，我國關于終身教育體系的政策數量逐漸增多，終身教育體系的構建在國家政策的推動下進一步向縱深發展，具體表現在以下三個方面：構建我國終身教育體系的總綱性政策不斷完善，構建我國終身教育體系的專項政策日趨健全，其他政策協同推進我國終身教育體系構建。

(一)構建我國終身教育體系的總綱性政策不斷完善

構建終身教育體系已經成為我國社會發展的重要戰略性舉措。2011年3月，新華社全文發布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，指出將“建設全民學習、終身學習的學習型社會”納入國家經濟、社會發展規劃。2012年11月，十八大報告強調“完善終身教育體系”。2019年11月，新華社授權發布《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，重申“構建服務全民終身學習的教育體系”。與之前的政策文本相比較，《決定》更加突出“服務全民”這一特點，并且在表述上將“終身教育體系”更改為“終身學習的教育體系”，表明我國終身教育體系構建的價值取向從單純關注國家教育體系的改革與完善向兼顧學習者的學習意愿、倡導“以人為本”的學習觀轉變。

終身教育體系的構建成為我國教育事業發展的重要戰略目標。2012年6月，教育部正式發布《國家教育事業發展第十二個五年規劃》，要求“在全社會樹立終身學習的理念，在終身學習框架內推動各級各類學校教育教學改革”，并提出“起草調研終身學習法”。2017年1月，國務院發布《國家教育事業發展“十三五”規劃的通知》，提出“加快構建終身教育制度”，且再次提出“推進終身學習法起草的工作”。2019年2月，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，將構建服務全民的終身教育體系納入我國教育現代化的發展目標中，成為促進我國實現社會主義現代化的堅實基礎。

(二)構建我國終身教育體系的相關政策日趨健全

國家層面的政策需要各部門、各單位具體政策的持續跟進，以保證政策的貫徹落實。在國家終身教育體系構建總綱性政策的指引下，我國各級政府和相關部門制定了具體的跟進政策，進一步完善了我國終身教育體系的政策體系。

1.重點推進體現“終身教育”理念的現代職業教育體系建設

2014年6月，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出在2020年實現“職業教育與普通教育相互溝通，體現終身教育理念的現代職業教育體系”的目標。為實現這一目標，2018年5月，國務院印發《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》，提出從培訓體系構建、體制機制改革、培訓基礎能力提升三方面推進我國終身職業技能培訓。該《意見》還提出為就業者提供終身培訓補貼，為其職業發展提供經費保障，客觀上加快了我國終身職業技能培訓發展的腳步。2019年2月，國務院再次印發《國家職業教育改革實施方案的通知》，提出“加強終身學習”服務，“探索建立職業教育個人學習賬號”，拓寬職業教育人才的學習與發展渠道。該《通知》為我國職業教育發展繪制出清晰的“路線圖”，兼顧了職業教育的學術性與職業性。這些政策的頒布促進了我國職業教育的進一步發展，推動了終身教育體系的進一步完善。

2.著力推進“老年教育新格局”形成

根據政府官網顯示，2020年我國老年人口將達到2.43億，占總人口的17%。[1]為抵御嚴峻的人口老齡化帶來的風險，我國必須采取相應措施?！毒V要》頒布的十年間，我國加大了老年教育政策的制定與推進。2016年10月，國務院辦公廳印發的《老年教育發展規劃(2016—2020年)》是我國老年教育發展史上的一大里程碑。《規劃》明確了到2020年我國將形成“老年教育新格局”的目標，提出了五項重大任務和五項重點推進計劃，其中《規劃》中提出的“縣(市、區)—鄉鎮(街道)—村(居委會)”三級社區老年教育網絡的形成將大大增加老年人參加教育的機會；遠程老年教育服務平臺的建設也會對形成老年教育課程、師資、教材等共享的局面大有裨益。為進一步促進老年教育公平，2017年3月，國務院印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》，提出“到2020年，全國縣級以上城市至少應有一所老年大學”的硬性指標，并規定減免貧困老年人的學費。2019年4月，國務院辦公廳發布的《關于推進養老服務發展的意見》中提出了對于空置的公租房可提供給社區以開展老年教育的落地性政策。

石羊河流域生態恢復路徑決策及實施效果分析……………………………………………… 賈小明，張永明(5.36)

3.全力推進“學習型社區”創建

《綱要》中規定“加強城鄉社區教育機構和網絡建設，開發社區教育資源”。2011年12月，國務院辦公廳印發《社區服務體系建設規劃(2011—2015年)的通知》，提出“建設學習型社區”的宏觀目標。2016年8月，教育部發布《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》，提出到2020年城鄉社區服務機制更加成熟、服務設施布局更加完善、服務信息化發展格局基本形成等具體目標，并從法規法制、領導機制、工作機制、資金投入等方面提出保障舉措。為進一步縮小城鄉社區教育發展差距，2015年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，提出“加強農村社區教育”。2017年6月發布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中，提出了“建立健全城鄉一體的社區教育網絡”。值得關注的是，2017年2月，成都頒布了《成都市社區教育促進條例》，明確了各個單位開展社區教育的責任，鼓勵民間力量參與社區教育，并對相關違規事項提出明確處罰措施。這是我國頒布的首個以社區教育為主題的地方條例，標志著我國社區教育走向專項立法階段。

4.持續推進學分銀行建設

“學分銀行”是構建我國終身教育體系不可或缺的步驟，只有實現各級各類教育之間的學分互認，才能促進不同種類、不同層次教育之間的融合共通，真正助力于我國終身教育“立交橋”的建設。2013年11月，新華社授權發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換”納入國家改革計劃。2014年9月，國務院印發的《關于深化考試招生制度改革的實施意見》繼續強調這一舉措，并明確“2015年研究出臺學分互認和轉換的意見”。2015年12月，我國通過了《中華人民共和國教育法》第二次修正案，“促進不同類型學習成果的互認和銜接”這一表述首次進入我國教育基本大法。為貫徹落實教育基本法，2016年9月，《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》正式印發，[2]這也是我國教育部出臺的首個關于學分認定轉換的官方文件。2017年5月，廣東省批準《廣東終身教育資歷框架等級標準》，[3]這是我國首個地方終身教育資歷框架，有力地推進了廣東地區的學分銀行建設進程。

5.試點推進學習型城市建設

學習型城市建設作為終身教育體系構建的一環，受到了黨和政府的高度關注。2011年7月，教育部印發《關于舉辦2011年全民終身學習活動周的通知》，倡導全國各個城市積極開展“終身學習周”活動，促進城市形成公民愛學習、樂學習、處處能學習的良好學習氛圍。2011年1月，國務院辦公廳發布《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，“以北京市、上海市、山東省濟南市、廣東省廣州市為試點推進學習型城市建設”。徐莉開展了終身教育體系構建改革試點項目的成效研究，[4]認為我國學習型城市創建雖然理論較為滯后，但其實踐展示了新時代背景下我國學習型城市創建的獨特經驗。2014年11月，教育部等七部門又頒布了《關于推進學習型城市建設的意見》，要求“在全國各類城市廣泛開展學習型城市創建工作”，并從管理體制、法制建設、隊伍建設等幾個方面提出保障措施。

6.堅持推進成人高等教育改革

《綱要》規定“大力發展現代遠程教育”，要求“辦好開放大學，改革和完善高等教育自學考試制度”。2011年1月，國務院辦公廳發布《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，以“北京市、上海市、江蘇省、廣東省、云南省、中央廣播電視大學為試點”，“探索開放大學建設模式”。2012年6月，教育部簽發三個批復，②我國開始在原廣播電視大學的基礎上成立開放大學，整合教育資源，促進學歷教育與非學歷教育的共同發展。2016年1月，教育部發布《關于辦好開放大學的意見》，提出“到2020年，中國特色開放大學體系初步建成”的目標，明確了開放大學的十二項辦學任務，提出了四項保障措施。

7.立法推進終身教育體系構建

2015年12月，我國對1995年頒布的《教育法》進行修訂，以期用終身教育思想改進我國現有的教育體制，推動全民終身學習。鑒于目前我國并未進行終身教育的專項立法，所以，此法案的修改在一定程度上對我國終身教育體系的構建發揮著指導作用。同時，我國地方上相繼出臺終身教育條例，將終身教育體系的構建納入法治化管理。上海市、太原市、河北省和寧波市各自結合本地區實際發展情況，分別頒布了《終身教育促進條例》；南京市、蘇州市、青島市、山東省也在積極籌備《終身教育促進條例》的立法工作。地方條例的頒布將為我國終身教育相關立法提供寶貴的經驗，成為我國終身教育立法的先聲。

(三)其他政策協同推進終身教育體系構建

“百年大計，教育為本”，終身教育理念也融入我國國家或地域的各項改革政策之中，影響其他公共政策的制定，成為推動我國發展的重要理論基石。2016年3月，國務院辦公廳印發的《全民科學素質行動計劃綱要實施方案(2016—2020年)的通知》中指出，要加強對農民、城鎮勞動者、領導干部與公務員等群體的繼續教育。2017年1月，國務院發布的《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》中指出，應發揮民辦教育機構在終身教育體系構建中的作用。2017年，國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于深化醫教協同進一步推進醫學教育改革與發展的意見》中指出，應健全醫學終身教育學習體系。此外，2013年發布的《教育部等部門關于實施教育扶貧工程意見的通知》、2016年發布的《“健康中國2030”規劃綱要》、2018年發布的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》等各類文件都從不同的角度做出規定，協同推進我國終身教育體系的構建。

二、構建我國終身教育體系政策存在的問題

《綱要》頒布十年以來，我國終身教育體系構建獲得了較大程度的發展，但是，面對紛繁復雜的現實狀況，我國終身教育體系構建在政策制定上還存在著一些不足，具體有以下幾方面。

(一)我國構建終身教育體系的專項政策和法律缺失

通過回顧與梳理發現，我國構建終身教育體系的政策均分散在國家或教育發展規劃等文件之中，缺乏系統的專門針對終身教育體系構建的政策；雖然已頒布的政策頻頻指出要為終身教育立法，但是目前相關法律仍舊處于缺失狀態。當前我國地方上已經出現的相關法律將會為國家制定終身教育法提供有益經驗，但是存在以下共性問題：第一，對終身教育概念的認識未達到統一，普遍將學校教育系統排斥在外。第二，終身教育體系的構建注重強調政府權力的推動，忽視了個體的學習意愿與主動性。第三，條例內容較為宏觀，多為理論倡導與觀念宣傳，政策可操作性不強。另外，《綱要》頒布以后，國家教育部成立了繼續教育辦公室這一行政機構來主管我國終身教育發展，但是繼續教育主要面向的是走出正規學校教育系統的公民，而終身教育從縱向上來講卻涵蓋人一生的各個學習階段，所以我國終身教育體系容易出現注重繼續教育而忽視其他教育類型的現象。終身教育體系構建過程中出現的困境也與研究開展不夠密切有關。在概念方面，我國學界對于終身教育的概念甚至尚未統一，基于此基礎之上的終身教育體系的概念也眾說紛紜；在理論借鑒方面，研究者在進行研究時表現為簡單的套用與照搬，忽視我國的實際情況；在立法方面，研究者缺乏整體思維和全面的研究視野，存在對公民學習權益的保護關注不夠等問題。

(二)我國構建終身教育體系的政策出現斷層

《綱要》頒布十年間，我國關于終身教育體系構建的政策數量較多，大量政策文件都從不同的角度著手，間接支持或主動構建終身教育體系?；靖鞣N類型的教育政策都提出了自身的發展目標，但是仔細分析政策文本后發現，終身教育體系政策出現了斷層，主要表現在以下兩個方面：第一，終身教育體系構建相關政策缺乏詳細的底層設計，使得政策目標與政策的現實推進無法有效銜接。例如，《關于加快發展現代職業教育的決定》提出要打通教育壁壘，實現“職業教育與普通教育相互溝通”，但是對于具體的管理辦法、溝通途徑、評價機制等均未做出明確規定。教育部發布的《關于辦好開放大學的意見》中，雖然提出了“2020年中國特色開放大學體系初步建成”的目標，同時對開放大學的辦學理念、辦學方式、保障機制等也做出了規定，但是這一政策還是停留在“空泛討論”“理念倡導”階段，缺乏對各級各類開放大學之間的關系的明確界定，在后續配套政策的制定上也略顯不足，導致我國在原廣播電視大學基礎上成立的開放大學大多還是按照舊有的機制運行。[5]第二，終身教育政策前瞻性不夠，使得政策目標與教育的未來發展無法有效銜接。例如，在《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》中，提出到2020年初步形成社區教育治理體系，然而并未在該體系初步形成后對社區教育的再發展方向提出詳細的應對措施。因此，當這一初步目標達成以后，社區教育的發展可能會顯得無所適從，影響其可持續發展。

(三)“終身教育體系”與“國民教育體系”并存

《綱要》中指出“現代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成”。目前我國實行的是“兩種教育體系”，而在《綱要》頒布十年以來，并未有國家文件政策對終身教育體系與國民教育體系做出確切的解釋，所以，我國當前存在教育體系概念界定模糊、兩種教育體系并存的問題。一個國家不能同時存在兩種并行的教育體系，這樣的政策表述在教育研究中存在學理層面的誤區，在教育實踐中不利于指導一線教育者。[6]在學術界，研究者對這兩種教育體系看法不一：有研究者認為終身教育體系與國民教育體系是一種概念的不同表達，實際上是一種教育體系；[7]有研究者認為國民教育體系是上位概念，包含終身教育體系，國民教育體系是一個更為復雜的巨教育系統；[8]還有研究者認為終身教育體系是上位概念，國民教育體系是終身教育體系的組成部分。[9]在一線教育實踐中，教師與家長堅持固有教育觀念，“唯分數”論與“唯學歷”論盛行，忽視對學生終身學習的意愿與能力的培養。學校、家庭、社會之間的教育銜接不夠緊密，兩種教育體系的并存阻礙了各級各類教育之間的融通。終身教育理念已經成為國際教育的發展主流，涌現出了大量的非正規、非正式的教育形式，對國家經濟的發展、人民綜合素質的提高起到了極為重要的促進作用。時代的變換要求我國教育體系進行更迭，終身教育體系重視正規、正式的教育，兼顧非正規、非正式的教育，應實現國民教育體系向終身教育體系的平穩過渡，用終身教育體系引領我國教育發展。

三、構建我國終身教育體系政策的趨勢展望

促進我國加快形成完備的終身教育體系，實現學習型社會建設的目標，不僅是我國教育事業發展的追求，更是建立“社會主義現代化強國”的應有之義。在明確終身教育體系構建政策制定存在的問題的基礎之上，提出如下建議：

(一)立法保障：加速推進終身教育立法

加速推進終身教育立法是我國加快構建終身教育體系的必要措施?！傲⒎ㄊ钦哐芯康慕K極性建議”，[10]只有立法才能為構建終身教育體系提供強有力的組織保障、隊伍保障、經費保障、學分認定規范保障等。通過研究國外已經出臺的終身教育相關立法后發現，美、日、韓三國都分別在中央或地方設立了終身教育管理機構、實施機構，并且擴展了原有教育機構的職能：在學習主體上面向所有大眾，為每個人提供豐富多樣的學習機會；在學習內容上無所不包，從專業知識教學到生活技能教學，內容豐富；在經費上制定不同的政策以保證終身教育的經費投入。另外，美、日、韓三個國家終身教育體系的構建也各具特色，如美國建立了完備的自上而下的終身教育實施機構，日本發動民眾成立非營市民團體，韓國在大學開設終身教育專業，致力于培養終身教育士，這些都為我國出臺終身學習法與構建學習型社會提供了可借鑒的經驗。在推進專項立法的過程中，我們也需要同步推進配套的法案建設。日本在1950年頒布了《圖書館法》，1951年頒布了《博物館法》，我國也應積極完善相關法案，[11]全面推進終身教育體系構建的法律體系建設。

(二)政策統籌：加強終身教育政策的頂層設計與底層跟進

構建終身教育體系需要體系化的終身教育政策支撐，因此，應繼續強化終身教育政策的頂層設計。我國需在現有條件下，繼續完備相關體制機制，成立國家最高終身教育領導機構，統一管理與領導我國終身教育事業全局，統籌安排我國終身教育體系構建，負責制定終身教育專項政策，推進終身教育立法，協調各個教育類型的發展，促進我國形成各個階段和各種類型的教育前后銜接、相互補充的局面。在宏觀政策的指引下，應進一步制定詳細的跟進政策，補充完善政策的分管單位、實施內容、實施節點、實施標準等一系列相關措施。如在2016年印發的《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》中，提出推動高等學校間的學分認定與轉換，但是對于高校實施學分轉換的組織機構、高校何時推行學分認定與轉換沒有做出明確的時間限制；主張在高等學校之間成立學分認定試點，但是對具體的學校沒有做出明確規定，這些都在一定程度上減慢了我國學分轉換與認定的進程。我國研究者也應該加強對學分轉換與成果認定的理論層面研究，借鑒國外資歷框架結構，結合我國實際情況，為我國細化相關政策提供理論支撐。另外，雖然我國老年教育、社區教育、學習型城市建設等相關政策中都積極倡導“多元主體”參與終身教育體系建設，但是對于參與終身教育體系建設的準入機制、激勵機制、評價機制等方面的規定還不完善，降低了民間力量參與終身教育體系建設的熱情。

(三)教育體系：加快構建終身教育體系

針對“終身教育體系”與“國民教育體系”并存的問題，我國要加大終身教育體系的構建力度，用終身教育體系引領國家教育發展。終身教育是從“搖籃到墳墓”的教育過程，最新的研究甚至將胎教也劃歸在內。[12]當前我國九年義務教育、普通高中階段教育已經形成完備的制度體系，但是，2011年國務院印發的《中國兒童發展綱要》尚未提及兒童終身教育發展問題?；A教育應將培養每個學生的“終身學習意識與能力”作為一項基本任務，[13]基礎教育應被積極納入終身教育體系。在職業教育方面，應進一步強化“職業教育普通化，普通教育職業化”趨勢，靈活處理學術性與職業性之間的關系。一些歐洲國家(如芬蘭、德國等)出現了為職業教育提供碩士學位的趨勢，[14]英國也通過頒布國家職業資格等措施促進大學與技術學院之間的融通，這也是未來我國職業教育的發展方向。在高等教育方面，應進一步促進高等教育資源向社會開放，開放高等教育的人力、課程、場地等資源，增強高等教育為社會服務的功能。在教學上，應注重培養學習者持續學習的意愿與能力，可以與企業、職業教育機構、開放大學等進行合作，為學習者提供豐富可選的課程內容，并積極探索與試行學分的累計與轉換，促進學習者學習成果的認證與轉化。在繼續教育方面，需統籌各類教育資源，豐富繼續教育的內容與形式，滿足學習者豐富多樣的學習需求，大力發展社區教育、老年教育等多種類型的教育，拓寬學習者的學習通道。一些發達國家甚至將學習者在工作中的非正式學習成果也計入學分管理中，我國也應借鑒這一做法，促進各級各類教育之間的交流與融通。

總之，這十年間我國終身教育體系構建在政策的制定與頒布上取得了重大成就，職業教育、社區教育、老年教育、學習型城市建設也獲得了極大的進步。但是，終身教育理念并沒有像普通教育那樣受到民眾的普遍重視，存在學校教育忽視學生終身學習能力的培養、各級各類教育之間存在壁壘、教育資源整合不完善等問題。今后，我國應不斷深化與完善終身教育政策，在政府引領下，用政策推動我國終身教育體系的構建。

【注釋】

①國卉男的博士論文《終身教育政策研究》一文中，認為“終身教育政策可以表現為包括教育法律法規在內的一系列的關于終身教育發展的政策文本”。王大泉在《什么是好的政策研究中》一文中，提出“立法已經成為教育政策研究的終極性建議”。故本文將法律法規也納入構建我國終身教育體系政策研究的范圍之中。

②這三個批復分別為：《教育部關于同意在中央廣播電視大學基礎上建立國家開放大學的批復》(教發函〔2012〕103號)、《教育部關于同意北京廣播電視大學更名為北京開放大學的批復》(教發函〔2012〕104號)、《教育部關于同意上海電視大學更名為上海開放大學的批復》(教發函〔2012〕105號)。