“民轉公”幼兒園財務管理的現狀分析及對策研究

寶安區松崗第二小學

引言

在深化學前教育改革征程中，深圳市為貫徹落實2018年11月中共中央、國務院印發《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》的文件發揮先行示范作用，率先頒發政府紅頭文件，并指出“2020年實現公辦幼兒園在園兒童占比達到50%，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園兒童占比達到80%以上”的目標，也就是5080攻堅計劃。2020年寶安區教育局在全市率先明確“收轉為主、新建為輔”的公辦園建設思路，率先提出“轉型、回收、新建”三種公辦幼兒園建設方式，率先出臺建設實施方案和“民轉公”工作實施指引，通過轉公措施提升公辦學前學位供給。截至2020年8月，寶安區公辦幼兒園達183所，提供優質公辦學位超65000個，穩步實現公辦幼兒園學位占比50%目標[1]，為全市公辦園建設探索了寶安經驗，“民轉公”幼兒園的財務管理也創新了特色和亮點。

一、“民轉公”幼兒園財務管理運行的現狀分析

（一）原民辦幼兒園債權債務界定或有債務問題

學前教育深化改革，短期吸引了大量民辦幼兒園轉身成“公”，部分原民辦園因經營機構不完善，投入辦學資金困難，可能存在不同程度的借款、拖欠房東物業租金、水電、教職工勞動糾紛經濟補償、業務訴訟賠償、合伙經營者收入分配等問題。這類債務清查時不便核查，即使聘請第三方會計師事務所對或有事項的發生也難以發現，目前主要借助于舉辦者的主動披露或者對方當事人的告知及已發生事項的新聞、媒體報道。對于涉改的原民辦園在具體操作過程中，需要重點關注，是否存在較為隱藏且數額較大債務或者債務披露不充分的問題；是否存在舉辦者在知悉收購的情況，或人為故意在關聯方之間制造虛假債務或有債務事項，要求獲得更多利益補償、債務分擔、人員安置等一系列棘手問題；更為甚者歸于歷史遺留雜難，一些幼兒園辦學場所物業糾紛，產權歸屬不清，導致民轉公后財務管理更難處理也并非個案。

（二）內部控制制度不完善

“民轉公”幼兒園在社會的高度關注和財政投入的不斷加大中得到快速發展，但隨之而來的內控弊端也不斷凸顯，諸多財務壓力和資金風險一觸即發。一方面公辦幼兒園法人主體設立進展緩慢，幼兒園項目經費支出較大，另一方面幼兒園管理層內部決策和管理意識形態維持在原民辦園靠經驗管理，按領導口頭允諾先支后審的狀態未發生根本轉變，引發的財務風險和管理風險較為常見[2]。

（三）財務預算和執行不規范

“民轉公”幼兒園過渡期決策層對經費全面預算管理認識不到位，需求與預算不能平衡，不能將預算應用于學校經費管理當中，忽視財政資金外的其他資金預算，導致預算不能銜接公辦幼兒園財務管理運營。例如，幼兒園按學生人數以非稅形式收取的保教費上繳財政后，返撥到幼兒園財政專戶的資金使用預算，致使預算編制缺少科學性；部分園長認為預算管理是財務工作的一部分，只要求財務人員做好日常的經費管理，執行缺乏約束力，影響了預算的嚴肅性；預算分析不到位，財務報告和預算執行情況只是簡單的數據對比、差異分析，缺乏深層次差異原因分析說明，也沒有把預算考核機制健全起來。

（四）財務管理基礎薄弱，財會人員技能不高

原民辦園或管理層不重視，或節約成本等原因，致財務崗位職責分工不明晰，有的讓副科教師兼任財務，不僅專業知識存在空白，而且在編制預算、執行分析、編財務報告等工作中也缺乏專業能力，事前分析少，難以提供及時、有效的財務信息，甚至園內不設財務崗位，只聘請第三方會計師事務所每月收集一次票據后，遠程進行財務處理，形成賬務與實際業務相脫離的財務風險，部分新入崗財會人員專業技術水平有限，對新《政府會計制度》經濟科目等財務知識更新緩慢，工作效率不高。

二、“民轉公”幼兒園財務管理運行的對策

（一）理清債權債務或有事項責任

委托會計師事務所開展對原民辦園的財產全面清查工作，重點清查原民辦園在銀行開設的銀行基本賬戶，收費標準備案表等，檢查原會計憑證、會計賬冊、財務報告，近年來的財務審計報告，包括辦學出資情況、資產狀況、收費情況、經費支出情況、負債情況、節余與分配情況等，以及審計評價與建議，有無賬外設賬、法律訴訟等隱形情況。要求報告披露民辦園經費使用是否用于擴充學校設施和各種不動產，幼兒園收取的費用是否保證幼兒園正常運作，是否有組織和個人抽逃、挪用辦學經費，是否用學費補償創辦時借貸款項等問題，核查應收應付等單位和個人往來業務款項，檢查印章使用、借款聯查關聯方的真實性，溯源個案債權債務等問題后。簽署“轉公”書面協議，以時間界點明晰幼兒園歷史債務的承擔方式，理清歷史遺留債務問題責任方，根據清查實際，按政府產權、社區股份公司集體產權和其他類型物業產權類別劃分，確定幼兒園產權類別，明確說明債務歸屬責任后，注銷原民辦幼兒園辦學主體，設立公益事業二類公辦幼兒園法人組織。

（二）加強內部控制管理和制度流程建設

1.探索“民轉公”幼兒園法定代表人由公辦中小學校法人兼任制

探索實施公辦學校和公辦幼兒園共生共進的法人治理模式，“民轉公”幼兒園轉型期雖未納入機構編制管理，暫未分配在編人員，但辦學主體資金來源于財政撥款，且依托國有資產開展教育教學活動，對符合《事業單位登記管理暫行條例》規定的“民轉公”幼兒園由教育行政部門聘任現職公辦中小學法人為公辦幼兒園法定代表人，創新公辦中小學“1+2”托管轉型后的幼兒園過渡銜接財務管理。發揮公辦中小學在幼兒園財務管理的示范引領作用，實施財務管理由公辦中小學校托管，試行人事管理和園務會議由法人、園長、公辦學校和幼兒園管理層共同參與集體決策思路，具體財務事務由托管學校審批服務和監督。

2.建立內部控制制度和操作流程

建立起由“單位縱向管理層面權責分離和橫向經濟業務相互聯系又相互制衡”為主要風險管控的內部控制管理系統，逐步編制一套適合自己實際的內控制度和流程。從園長入職培訓開始，直接參與內部控制建設全過程，以便提高內控制度考核監督的力度，保證各類經濟活動能夠合法合規，資產有效使用以及安全得到保障，真實反映完整的財務信息，減少單位層面內控風險發生概率，有效防范腐敗舞弊行為[3]。參照會計核算中心的做法，由教育集中核算機構負責公辦園的預算、資金收付、政府采購、資產，建設項目、合同“六類”業務風險控制和經濟結算，開發財務軟件對接國庫支付系統服務器，加裝網絡版財務軟件，連接“智慧財政”系統，建立“數據集中、分園核算、動態監控”的風險預防制度，集經費“事前申請、事中執行、事后反饋”一體，把會計監督職能前移，實時監管法人、園長、會計和其他關鍵崗位任職期限和“六類”經濟業務財務處理預警。

（三）加強預算編制管理，重視預算執行和分析

組建預算領導小組，樹立各科室編制預算意識，把財政的預算制度和決策者熟悉業務、審批業務結合起來，寓預算于業務規劃之中，寓預算于業務審批之中，從預算編制源頭上，合理安排年初預算，有計劃，有步驟將預算管理信息系統作為財務管理信息平臺開發的一個獨立項目庫嵌入信息動態系統，使其能隨時接受財務的數據對接支持系統，實現預算執行控制與會計核算同步，達到實時監控和定期向決策層及各預算責任中心提供預算報告的目標。根據PDCA的循環方法（又稱為戴明環，Plan-Do-Check-Action）[4]，對上期預算批復與預算執行的差異體現在年終決算報告披露中進行分析原因，針對重點痛點問題深入剖析，并成書面解決方案，并反饋上級業務部門要求完善國庫賬戶體系，完善“智慧財政”系統，做好財政資金預算信息化、精細化。

（四）加強“青藍工程”結對幫扶，提升財務人員專技能力

實施“區管校聘”人事改革，考核新聘財務人員的品質和業務水平，強化對財務人員的崗前培訓和業務指導，重點掌握新《政府會計制度》實務應用，學習教育系統財務制度操作流程，規范賬務操作。加強“青藍工程”結對幫扶，召開業務座談，促進新老財會人員業務交流，溝通轉型期的痛點難點，積極答疑解惑，削減涉改單位轉型壓力；培優素質提升，讓財會人員學會把各類枯燥的財務指標數據差異、變動趨勢以圖、文、聲、像或微視頻等形式表現出來，把文字圖表資料用財務工具制成形象化、可視化匯報演示文件，提升財務報告、內控報告和資產報告等財務數據的可讀價值，賦能單位管理層決策參考，切實提高財務人員的履職盡責能力。

結語

推進民辦幼兒園轉型發展是辦好學前教育、實現幼有所育的重要舉措，也是增加學齡前兒童均衡優質公辦學位供給的重大民生工程，需要政府、財政和教育多部門聯動攜手轉公幼兒園精心謀劃，落實財政政策，立足財務管理建設新發展階段，努力推動“民轉公”幼兒園財務管理工作邁上新臺階，建立更高品質、更高質量的公辦幼兒園。