安全生產(chǎn)概念辨析

文/周永平

自2018年我國開啟新一輪黨和國家的機(jī)構(gòu)改革以來，有關(guān)安全生產(chǎn)工作該如何抓的思考不斷深入。本刊刊發(fā)系列文章，回憶我國安全生產(chǎn)工作的發(fā)展與變革，以饗讀者。

從事安全生產(chǎn)工作的人都知道，進(jìn)入21 世紀(jì)以后，由于事故頻發(fā)多發(fā)，我國的安全生產(chǎn)工作成為相當(dāng)一段時(shí)期社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。但要追問安全生產(chǎn)的概念究竟為何，卻是眾說紛紜，莫衷一是。

在安全生產(chǎn)實(shí)行的層層考核中，事故是核心指標(biāo)，于是確定一個(gè)具體事故是否是生產(chǎn)安全事故，往往成為安全生產(chǎn)監(jiān)管部門錙銖必較的話題，從而引發(fā)對(duì)安全生產(chǎn)概念的爭議。可見，弄清其內(nèi)涵和外延，是必要的。

實(shí)際上，官方對(duì)安全生產(chǎn)是有解釋的。在《〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉讀本》（煤炭工業(yè)出版社2002 年版）中解釋：“所謂‘安全生產(chǎn)’，就是指在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中，為避免發(fā)生造成人員傷害和財(cái)產(chǎn)損失的事故而采取相應(yīng)的事故預(yù)防和控制措施，以保證從業(yè)人員的人身安全，保證生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)得以順利進(jìn)行的相關(guān)活動(dòng)。”

從上述定義可以將其簡化為：“安全生產(chǎn)”是采取相應(yīng)措施的“相關(guān)活動(dòng)”，其活動(dòng)主體是“生產(chǎn)經(jīng)營單位”，活動(dòng)的目標(biāo)指向是保護(hù)“從業(yè)人員的安全”。

由此可見，這一定義類似于工業(yè)化國家的“職業(yè)安全”的含義。即安全生產(chǎn)就是由生產(chǎn)經(jīng)營主體采取必要措施，確保為其提供勞動(dòng)的職業(yè)人或勞動(dòng)者的生命及其肢體不受傷害，履行法定義務(wù)的活動(dòng)。如果這樣理解不錯(cuò)的話，在實(shí)踐中判定何為生產(chǎn)安全事故就相對(duì)簡便容易了，只要把握住生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和從事職業(yè)活動(dòng)勞動(dòng)者這兩個(gè)關(guān)鍵要素即可。至于其外延邊界的把握，則可以確立明確的界限。譬如，一般把勞動(dòng)者上下班往返途中受到非本人主要責(zé)任的交通事故，或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的，和工作時(shí)間前后在工作場(chǎng)所內(nèi)，從事與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性工作受到事故傷害的，都?xì)w入職業(yè)傷害，即安全生產(chǎn)事故。

事實(shí)上，在日常的事故判定中，并未嚴(yán)格遵循這樣的界定，而是嚴(yán)重忽略了從業(yè)人員受到傷害這一核心要素，將大量的或主要是非職業(yè)人員受到傷害的事故視為生產(chǎn)安全事故。譬如，海陸空交通事故和人員密集場(chǎng)所事故，其中一般會(huì)有從業(yè)人員（交通工具的司售人員和商場(chǎng)酒店的服務(wù)人員等）受到傷害，但更多受到傷害的主體與生產(chǎn)經(jīng)營單位并無勞動(dòng)關(guān)系，也非從業(yè)人員。僅僅從“生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”這一單一要素出發(fā)，將其認(rèn)定為生產(chǎn)安全事故，顯然失之偏頗，使上述“安全生產(chǎn)”的定義名存實(shí)亡。

筆者認(rèn)為，在實(shí)踐中，造成“安全生產(chǎn)”定義的偏離，源自于《安全生產(chǎn)法》立法上的疏漏或不嚴(yán)謹(jǐn)。作為一部實(shí)體法，它應(yīng)該規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中從業(yè)人員安全保障的相關(guān)權(quán)利義務(wù)，這一點(diǎn)從該法整體結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)得較為充分。其第二、三章的篇名分別為“生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障” “從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)”。這表明立法的本意正是由“安全生產(chǎn)”概念中的兩個(gè)核心要素出發(fā)來展開的，也表明上述立法解釋符合立法者的初衷和原意。但其在總則第二條卻作出了這樣的規(guī)定：“有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”本規(guī)范看似適用排除規(guī)定，但在實(shí)踐中往往被解釋為涵蓋性規(guī)范，即相關(guān)法律沒有規(guī)定的，適用《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定。

從理論上講，任何生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)都必須有從業(yè)人員參與，保障他們的安全是《安全生產(chǎn)法》對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位義務(wù)的規(guī)定。該規(guī)定所涉及各領(lǐng)域的“安全”問題，當(dāng)然包括從事這些活動(dòng)的從業(yè)人員的安全，但其重點(diǎn)涉及參與生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的其他人員，如乘客、鄰居，甚至路人，這些人從安全生產(chǎn)法上講，屬于自外于生產(chǎn)經(jīng)營單位和從業(yè)人員兩個(gè)關(guān)系主體的第三人，對(duì)他們安全的保障并不屬于安全生產(chǎn)法規(guī)范的事項(xiàng)，應(yīng)由別的法予以調(diào)整。

由于混淆了不同社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)，致使安全生產(chǎn)在“生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)”的名義下不斷泛化，無限擴(kuò)張。在現(xiàn)實(shí)操作中，安全生產(chǎn)幾乎包括了除自殺和謀殺所涉及的所有“安全”問題。

我國“安全生產(chǎn)”概念存在更嚴(yán)重的問題，還在于1998 年體制的變革，2002 年同年實(shí)施的《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》，奠定了該領(lǐng)域“兩法并立、分割監(jiān)管”格局，使原本嚴(yán)格準(zhǔn)確的安全生產(chǎn)概念完全喪失了原本的意義。

1952 年，毛澤東同志在時(shí)任勞動(dòng)部部長李立三同志有關(guān)“安全生產(chǎn)”問題的報(bào)告上作出批示：“在實(shí)施增產(chǎn)節(jié)約的同時(shí)，必須注意職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)，如果只注意前一方面，忘記或稍加忽視后一方面，都是錯(cuò)誤的。”

毛澤東這一批示給中國的“安全生產(chǎn)”下了一個(gè)指示性而非學(xué)術(shù)性的定義——職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)。對(duì)此，可以如此解讀：第一，有關(guān)“安全生產(chǎn)”最早的中國概念；第二，最權(quán)威的定義；第三，外延內(nèi)涵界定十分準(zhǔn)確。

說其最早，是因?yàn)榘踩a(chǎn)是工業(yè)化生產(chǎn)方式所帶來的特有社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，中國的工業(yè)化啟蒙于19世紀(jì)中葉。20 世紀(jì)初，民國政府頒布施行《工廠法》，對(duì)勞動(dòng)者的安全健康保護(hù)進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)，中國工業(yè)化一波三折，1949 年后才獲得了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，“安全生產(chǎn)”便作為勞動(dòng)者安全健康保護(hù)的代名詞而被提煉概括出來，成為一個(gè)特有的中國式概念。

說其權(quán)威性，不僅由于毛澤東個(gè)人的地位，更在于它將安全生產(chǎn)與國家性質(zhì)緊密相連，并賦予了極強(qiáng)的政治意義。“職工”就是我國政治語匯中的“廣大勞動(dòng)人民群眾”。毛澤東同志以當(dāng)時(shí)黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的身份，告誡人們必須重視安全生產(chǎn)，忘記或稍加忽視職工的安全健康是要犯錯(cuò)誤的。

“安全生產(chǎn)”就是“職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)”。這一概括，準(zhǔn)確地界定了“安全生產(chǎn)”這一概念的內(nèi)涵和外延。即安全、健康和必要的福利是其內(nèi)涵。“安全”就是人的生命和身體的完整性不受傷害；“健康”是1981 年國際勞工組織頒布的155 號(hào)公約所稱的“身心健康”不受侵害；“必要的福利”則是對(duì)于從事危險(xiǎn)作業(yè)的一種對(duì)價(jià)，可以直接提供降低或減少相關(guān)危害的物質(zhì)性福利，也可以是間接性的金錢補(bǔ)償。外延則是安全生產(chǎn)所確定的這些權(quán)利，只給予處于勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者，而不是別的個(gè)人或群體。

回想自19 世紀(jì)初至20 世紀(jì)后半期，西方社會(huì)經(jīng)過了對(duì)特殊勞動(dòng)者群體提供保護(hù)的《工廠法》的嘗試、對(duì)工傷工亡補(bǔ)償制度的創(chuàng)立、工傷強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的確立和完善、職業(yè)病賠償與工傷一致化，到完整規(guī)范勞動(dòng)者安全健康權(quán)利的法律制度的完成，歷時(shí)近兩百年。

1970 年，美國頒行聯(lián)邦《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，在一般責(zé)任條款中明確：“所有雇主都應(yīng)為每一雇員提供安全保障，確保其在工作場(chǎng)所免于遭受可確知的、致命或可能致命或嚴(yán)重傷害身體的危險(xiǎn)因素的傷害”，確立了現(xiàn)代國際社會(huì)廣泛認(rèn)可的“職業(yè)安全衛(wèi)生” 概念和相應(yīng)的工作領(lǐng)域。1974 年，英國議會(huì)頒布了《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》，將其調(diào)整范圍界定為：“人們?cè)趧趧?dòng)中的健康、安全和相應(yīng)的福利”。可見，我國早期的“安全生產(chǎn)”概念是多么科學(xué)，多么準(zhǔn)確。

一直有學(xué)者建議，用國際通用的“職業(yè)安全衛(wèi)生”取代“安全生產(chǎn)”，這似無必要。1973 年，德國有關(guān)勞動(dòng)者安全健康權(quán)利的法律命名為《勞動(dòng)安全法》，法國同年相關(guān)立法也以勞動(dòng)災(zāi)害防治作為主題詞。只要有完整準(zhǔn)確的含義，用什么詞句表述并沒有那么關(guān)鍵和重要。可惜的是，早期對(duì)“安全生產(chǎn)”的科學(xué)界定在實(shí)踐中沒有得到遵循和維護(hù)。

古人云，“名不正，則言不順；言不順，則事不成。”事事都要講概念，事事都要講邏輯。筆者認(rèn)為，造成我國安全生產(chǎn)工作當(dāng)前局面的主要原因甚至最初始的原因，在于概念上的不清晰甚至混亂。因而，亟需從澄清概念、厘清內(nèi)涵和外延入手，弄清安全生產(chǎn)究竟該干什么、能干什么。（未完待續(xù)）