新時期檔案行政管理及執(zhí)法規(guī)范的思考

文/湖南師范大學(xué)檔案館 彭勁

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的修訂為依法治檔提供了法律準(zhǔn)繩，對規(guī)范檔案行政執(zhí)法提供了保證。要解決依法治檔過程中的問題，就要規(guī)范檔案行政執(zhí)法行為。檔案館作為事業(yè)單位單獨設(shè)立，使得檔案行政管理職能與檔案業(yè)務(wù)職能真正做到各司其職，不再相互干擾，這樣可以使檔案館集中精力內(nèi)外兼修，對內(nèi)履行好事業(yè)單位公益性職能，聚焦主責(zé)主業(yè)，依法做好實體檔案的接收進(jìn)館、進(jìn)館電子檔案的鑒定，館藏檔案的保管保密、開放利用、信息化等工作；對外加強與博物館、圖書館等單位的合作，做好進(jìn)館檔案中涉及政府公開信息內(nèi)容的查閱工作，與檔案形成單位共同做好已進(jìn)館到期應(yīng)開放檔案的鑒定工作。眾所周知，機構(gòu)改革是在實施中不斷加以完善的，不可能一蹴而就，此次檔案機構(gòu)改革同樣遇到了一些新問題，一些情況是多年工作習(xí)慣使然，一些情況是因為法制建設(shè)沒有跟上改革的步伐所致，在此就執(zhí)行檔案行政管理職能過程中存在的新問題進(jìn)行分析，并對檔案行政管理及執(zhí)法規(guī)范進(jìn)行思考。

一、執(zhí)行檔案行政管理職能過程中存在的新問題

（一）檔案行政管理職能未得到加強。檔案機構(gòu)改革之后，檔案局掛靠在黨委辦公廳（室）名下，一般模式是在黨委辦公廳（室）設(shè)立承擔(dān)檔案行政管理職能的處室成了內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不再具有獨立法人資格，檔案工作只是黨委辦公廳（局）所有工作中的一項工作內(nèi)容，它行使檔案行政管理職能時，要服從黨委辦公廳（局）的總體工作，且須依托黨委辦公廳(室)開展工作，在承擔(dān)一個完整的行政局工作的同時，往往還需兼顧機關(guān)辦公室檔案、保密等其他工作，致使檔案行政管理職能難以發(fā)揮。而事實上，近兩年檔案主管部門對各單位檔案工作的日常監(jiān)督檢查和執(zhí)法檢查開展得越來越少了。種種跡象表明，檔案行政管理職能并未得到加強，大有被邊緣化的趨勢。建議從法律角度明確劃分主崗和次崗權(quán)責(zé)關(guān)系，對檔案主管部門的履職行為予以規(guī)范，制定檔案行政管理的執(zhí)法規(guī)范。

（二）政事不分并未因為機構(gòu)改革而杜絕。也許是多年工作習(xí)慣使然，機構(gòu)改革后，各省市縣作為本級檔案主管機構(gòu)，常常會因為諸多原因?qū)⑸霞墮n案局來文或下達(dá)的任務(wù)（或許是因為從專業(yè)性業(yè)務(wù)層面考慮的原因）轉(zhuǎn)給檔案館代替檔案局去辦理；一些本該由檔案局履行的行政職能仍轉(zhuǎn)給檔案館承擔(dān)，這既不符合改革精神，也不符合法理要求，不但政事混同，而且還出現(xiàn)了“二傳手”，這種局面完全與改革初衷相悖，亟待從制度層面予以規(guī)范。

（三）檔案主管部門業(yè)務(wù)能力存在脫離檔案工作實際的風(fēng)險。檔案工作是一項業(yè)務(wù)性較強的工作，檔案學(xué)是一門專業(yè)性很強的科學(xué)，國家在培養(yǎng)檔案專門人才方面有一條從本科、碩士到博士研究生的完整高等教育體系，從這一點不難看出檔案工作對專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力有著比較高的要求。同時，檔案工作是實踐性較強的工作，只有檔案理論基礎(chǔ)知識，缺乏檔案工作實踐，是做不好檔案工作的，也無法對檔案業(yè)務(wù)部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和咨詢服務(wù)。基于以上原因，檔案系統(tǒng)的新同志上崗，都要求在上崗前接受一定學(xué)時的崗前培訓(xùn)，成績合格且獲得上崗資格證書方可上崗。但實際工作中，全國檔案工作隊伍中真正檔案專業(yè)科班出身的比例并不高，一方面是國家培養(yǎng)的檔案人才有限，不能滿足全社會需求；另一方面，各用人單位對檔案工作不太了解，以為誰都可以干，對檔案工作重視不夠，這種局面造成的后果已經(jīng)成為阻礙檔案事業(yè)健康發(fā)展的主因。機構(gòu)改革后，隨著行政職能的劃轉(zhuǎn)，在專業(yè)骨干比例不高的情況下，原本集中在同一支檔案隊伍里的業(yè)務(wù)骨干被一分為二，客觀上造成了行政管理隊伍和業(yè)務(wù)隊伍雙雙削弱的現(xiàn)象，這勢必使檔案行政執(zhí)法工作受到影響。加之前面所提到的檔案行政管理職能未能得到加強和政事不分，并未因為機構(gòu)改革而杜絕兩點因素的存在，檔案行政管理人員不能專職于檔案業(yè)務(wù)的鉆研和學(xué)習(xí)，從事的工作過多的拓展和外延，承擔(dān)一些非檔案行政管理的工作內(nèi)容，但相比較而言，檔案業(yè)務(wù)能力由于崗位的限制必將會被降低要求，長此以往，勢必造成檔案主管部門檔案行政管理人員業(yè)務(wù)不精而出現(xiàn)脫離檔案工作實際的風(fēng)險。建議早做謀劃，及時糾偏，杜絕滋生風(fēng)險。

二、對檔案行政管理及執(zhí)法規(guī)范的思考

（一）應(yīng)遵照《檔案法》，制定檔案行政管理執(zhí)法規(guī)范。檔案行政管理職能的有效發(fā)揮，依賴于檔案行政執(zhí)法工作的規(guī)范化管理，應(yīng)在《檔案法》明確劃定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不得法外執(zhí)法。《檔案法》是檔案行政執(zhí)法的法律依據(jù)，有法可依是前提條件，如何使檔案工作由以前靠行政權(quán)力來進(jìn)行管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ü芾恚箼n案行政執(zhí)法工作步入規(guī)范化、現(xiàn)代化和科學(xué)化道路，則需要構(gòu)建完備的檔案行政執(zhí)法制度體系，最終實現(xiàn)檔案行政執(zhí)法隊伍專業(yè)化、檔案行政執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、檔案行政執(zhí)法管理系統(tǒng)化、檔案行政執(zhí)法流程信息化，這將是一個長期探索實踐的過程。個人認(rèn)為，制定檔案行政管理的執(zhí)法規(guī)范，必須遵照《檔案法》，其內(nèi)容應(yīng)包括執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程、執(zhí)法對象、執(zhí)法周期、執(zhí)法指標(biāo)、執(zhí)法隊伍（包括協(xié)同部門、檢查組成員構(gòu)成）、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法方式及處理措施等。

（二）完善選拔用人制度，加強“外引內(nèi)培”，建立檔案人才專家?guī)欤瑥浹a檔案行政執(zhí)法隊伍業(yè)務(wù)性不強的短板。局館分設(shè)將屬于檔案館的主崗主責(zé)的檔案業(yè)務(wù)從檔案行政管理職能中進(jìn)行剝離，致使檔案行政執(zhí)法隊伍對檔案業(yè)務(wù)能力的要求處于次要位置。檔案工作畢竟是一項對業(yè)務(wù)能力和實踐經(jīng)驗有一定要求的工作，檔案行政管理職能中包括制度建設(shè)方面的內(nèi)容，作為檔案行政執(zhí)法人員，若不懂檔案業(yè)務(wù)，無法制定出符合檔案工作實際和遵循檔案發(fā)展規(guī)律的規(guī)章制度來，勢必影響檔案行政執(zhí)法的效能，也將影響檔案事業(yè)的健康發(fā)展。個人認(rèn)為，檔案主管單位應(yīng)完善選拔用人制度，按現(xiàn)有人員比例預(yù)留一定名額，從各級各類檔案館選拔有一定工作經(jīng)驗的專業(yè)人員充實到檔案行政執(zhí)法隊伍中來，同時，加強內(nèi)部員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其要加強與現(xiàn)行檔案工作實際結(jié)合較緊密的業(yè)務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)，以適應(yīng)當(dāng)前檔案工作飛速發(fā)展的需要。

（三）建立協(xié)同聯(lián)合檢查機制，適時開展執(zhí)法檢查，充分發(fā)揮檔案行政執(zhí)法的效能。檔案不僅是國家的寶貴財產(chǎn)，也直接關(guān)乎千家萬戶的切身利益。目前面臨的問題還有許多，要改變這種局面，檔案主管部門應(yīng)創(chuàng)新執(zhí)法手段，加強檔案行政執(zhí)法力度。各級檔案局應(yīng)建立由檔案主管部門主導(dǎo)，被檢查單位上級主管部門及同系統(tǒng)協(xié)作組成員單位共同參與的協(xié)同聯(lián)合檢查機制，組建由檔案專業(yè)高級技術(shù)人員組成的專家?guī)欤糠昴甓葓?zhí)法檢查和專項檢查時，隨機抽取若干名專家與檢查組一起參加執(zhí)法檢查工作，專職對執(zhí)法檢查內(nèi)容與檔案業(yè)務(wù)緊密相關(guān)的問題進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和現(xiàn)場咨詢。定期開展年度執(zhí)法檢查，適時開展專項檢查，力爭兩年中對其分管的所有歸檔單位至少有一次“全覆蓋”檢查，不留死角。查出問題應(yīng)及時開具《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書》《檔案管理違法違紀(jì)行為處理通知書》，嚴(yán)重案例應(yīng)行文通報處理結(jié)果，典型案例應(yīng)上網(wǎng)作為警示教育材料，只有如此，才能充分發(fā)揮檔案行政執(zhí)法的效能，讓檔案事業(yè)快速健康發(fā)展。