提高事業單位財政預算資金績效管理水平的思考

熊慧穎 法庫縣財政事務服務中心

由于財政部發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》運行時間不長，各省市、各領域的事業單位在績效管理的應用面還非常有限，預算資金資金績效管理的實施情況并不理想。該《意見》指出，從2019 年開始，經過3—5 年的試點運行之后，要求預算績效管理體系在全國范圍內全面鋪開，以徹底扭轉長期以來所形成的預算資金分配與績效管理脫鉤的癥結，從而使預算資金轉移支付項目與績效管理形成關聯。然而，自2019 年啟動預算績效管理試點以來，很多事業單位的應用效率并不高，因此，如何對預算資金進行績效管理，是事業單位共同關注的問題。

一、預算績效管理的概念與流程

在財政資源的投入與產出之間建立一種正向激勵考核管理體系，是預算績效管理的重要內容。財政資源作為一種社會公共資源，在資源分配上實行預算管理體制，也就是針對不同的社會公共項目建設的資金需求，對項目建設進行資金分配，在項目建設之后再對項目資金使用效果進行評價和反饋，以防止國家財政資金的錯配、濫配，從而提升財政資金的使用效率，提升政府公信力。通常情況下，國家財政下撥預算資金的承接主體為各行業、各領域的事業單位，這就要求各級事業單位對預算和績效實行一體化管理，科學設定績效管理的目標，并對預算和績效進行雙監控，確保預算編制的準確性和預算項目的實施效果。根據財政部2018 年發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》，預算績效管理流程通常包括績效目標、績效實施、績效評價、績效反饋以及 績效評價結果運用五個環節。

二、事業單位財政預算績效管理存在的問題

(一)預算績效管理工作機制不完善

財政預算績效管理是一項系統工程，從預算編制到預算實施、預算評價的整個過各中都需進行全方位的監督，才能確保財政資金的運行效率，而由于目前的事業單位預算資金管理制度陳舊，而新的預算資金管理的相關制度推行時間不長，一般來說，事業單位的建設項目大多屬于民生工程、政府的實事工程，而由于在項目決策時缺乏民主討論程序，以致于經常出現“拍腦袋工程”，而即使履行了預算管理的民主討論程序，也會因為意見得不到采納或審核把關不嚴，導致預算績效管理效率低下。

(二)大部分項目績效目標編制質量不高

雖然財政部門是預算資金的籌集、運用和管理的部門，但財政資金最終要落實到各級事業單位的建設項目的配套工程之中，因此，預算績效目標的編制就顯得非常重要，這不僅是項目建設的基礎，也是財政資金分配時所必須參考的數據信息，因此，預算績效目標的編制是否合理就顯得尤為重要，因為它與項目管理后期的預算績效評價息息相關。而在實際執行過程中，由于預算編制指標過于籠統，定量指標過于簡單，而且很多事業單位又缺乏預算編制專業人才，各部門、各條線的信息共享功能差，因此，很多事業單位在申請預算資金時，側重于關系協調而輕于績效目標編制，這更進一步降低了使用預算資金質量。

(三)項目績效運行監控調整作用欠缺

根據國務院關于預算績效管理的相關規定，財政資金轉移支付到事業單位申報的工程項目之后，不僅要要對預算資金的運用情況進行監控，而且要監控績效目標實現程度，在執行過程中，各級財政部門一般要求項目建設單位每月上報一次監控情況表，以掌握工程項目的實際開工進度以及取得的階段性成果情況，而事實上，很多事業單位上報的監控報表都過于簡單，填報的內容主要是項目進展進度，而對于工程項目的社會效益、群眾的滿意度以及工程生態效益情況并沒有反映出來，這一方面是由于項目單位的自查力度不足所致，也與財政部門監控流于形式有密切關系。

(四)項目績效評價質量有待提高

根據預算資金管理規定，每年的年度終了時，財政部門和事業單位必須開展的項目績效評價工作，經過各級財政部門與事業單位多年的探索實踐，項目績效評價工作積累了一定的經驗，在指標體系、評價方法等方面趨于成熟，然而，項目績效評價質量不高的問題依然較為突出，比如，不同地區、不同項目采用的評價指標存在較大的差異性、自評不實、得分虛高，報喜不報憂、不揭短、不暴露真實隱情等現象較為嚴重；而另一方面，財政部門對重點項目的評價工作不到位的現象普遍存在，主要表現為項目評價數量少、評價項目比例不足、評價指標不全面、操作人員專業素養不達標等方面，以致于評價報告質量低下，戰略層次不高，對項目建設缺乏指導性。

(五)評價結果應用未充分體現

由于預算績效評價結果應用經驗不足，因此，在此環節處暴露出諸多的問題，一是市縣層面仍沒有開展整體支出績效評價結果應用工作，雖然市縣層會進行預算績效評價工作，但評價結果并未應用到預算考核工作中，二是政策性支出績效評價結果的應用相對滯后。在向上級申請預算撥款時，政策性支出績效評價結果是一個重要考核指標，預算評價高的項目可以得到預算資金支持，而考核不合格的項目則要消減資金，但從具體的實際應用來看，很多不評價不合格的項目依然得到了預算資金的支持。三是績效評價應用缺乏依據，這主要因為績效評價結果應用并不能得到及時反饋有關，當然，這與項目類別的復雜多樣、部分領導不重視績效評價結果應用也有密切關系。

三、提高事業單位財政預算績效管理水平的建議

(一)構建財政預算資金的全方位監督格局

之所以會存在預算績效管理效率不高的現象，這與信息向社會公開面狹窄、財政監管功能沒有得到有效發揮相關聯，而要提升財政資金分配的科學性、合理性和公正性，就必須發揮對預算資金績效進行全方面監督。作為一種提升政府公信力的重要手段，人大、政協、第三審計機構以及財政系統要協同配合，共同聯手，從而對預算績效管理形成立體式、全方面的監督架構。

首先是強化人大監督力度。當前，人大在預算績效考核方面的監督內容非常有限，雖然對事業單位的工程項目履行了預先審查，但對于項目運作之后的績效管理目標、過程則過于忽視，因此，有必要將績效管理納入人大預審的工作范圍，介入事業單位重點投資項目績效管理環節的答辯、稽查環節，如果發現問題，則提出源頭預算的意見。

其次是完善審計監督制度。一方面是完善預算執行審計方法，改變現有的查看紙質憑證、報告的方式，創新審計手段，將被審計部門內控制度納入審計范圍，另一方面是加快建立預算全過程審計制度。重點就項目科學性進行論證審核，同時在預算執行環節建立審計抽查等制度。

(二)規范績效目標編制

首先，要發揮財政部門對事業單位績效目標編制的引導作用，由于財政部門對事業單位的預算資金分配具有審批權、否決權，因此可利用其職能作用引導事業單位科學編制績效目標，在事業單位申報項目時，要求其必須同步上報預算績效目標，如果不上報或錯上報績效目標報告，則拒絕將其納入預算編審范圍。

其次，為進一步提升績效目標編制的規范性和可行性，逐步推進重大項目前期評審試點在項目編制過程中需要啟動公開化、民主化程序，召開項目聽證會，邀請相關單位、審計機構以及社會代表參加，通過各方論證，對不準確的預算指標進行修正，以有效提升績效目標質量。

(三)加大績效運行監控

事業單位的項目建設周期相對較長，在運營過程中面臨著各種不確定性資金使用超標或資金風險隱患，因此，有必要對項目進行跟蹤監控，對財政資金使用情況和項目支出效果進行全過程覆蓋，一是監控資金撥付和使用是否與項目建設的實際進度相符，如果發現與實際不符，那么財政部門應及時審查其原因所在，以督促預算單位規范使用資金，并限期整改，如果整改不到位，則削減相應預算資金。二是監控財政支出效果，監控內容包括經濟效果、社會效果等多個層面，財政部門應定期開展抽查，確保各單位上報的績效階段跟蹤情況真實可靠。

(四)提高績效評價水平

提高績效評價水平，一是要設置全面、科學的績效考核指標，二是要采用規范的績效評價方法。在績效評價指標方面，由于財政部只是從宏觀層面進行了指導，而各省市、各行業的實際情況各不相同，因此需要各地根據當地實際設置不同的考核指標和權重，并根據不同的行業特點設置二級、三級、四級評價指標；在績效評價方法方面，目前較為常用的有投入產出法和最低成本法，當然，還可根據項目特點采用不同的比較法、公眾評判法和因素分析法等。評價方法多樣，在績效評價時可靈活組合，同一個項目可以同時采用多種評價方法。

(五)強化評價結果應用

之所以要對預算績效進行評價，其最終目的并不僅僅是要得到評價結果，而是要對評價結果的應用，也就是說，要對績效評價結果與否財政資金的撥付額度直接掛鉤，不同的評價結果享受不同的財政政策，比如，對評價結果為優的項目，那么在財政資金撥付時，就可以得到優化權，而對于評價結果不佳或在評價中暴露的問題較多，那么在財政資金撥付時就要采取限制措施，并對其提出限期整改意見，如果未按要求整改或整改不達標的項目，就需要財政部門與同級人民政府對項目進行會診，找到問題的原因所在，如果項目確定為無效或決策有誤，那么就要及時止損，采取停建或緩建的措施。

四、結語

預算績效管理涉及到各行業、各領域的責任主體，也需要人大、審計機構的共同參與，才能有效提高財政資金使用績效。因此，在事業單位預算資金管理中，需要從全方位監督格局、項目績效目標編制質量、績效運行監控力度、項目績效評價質量、評價結果應用等五個層面入手，切實提高財政資源配置效率。