PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)管控重點(diǎn)思考

劉 宇 上海竑壹咨詢(xún)管理中心(有限合伙)

一、緒論

(一)研究背景

伴隨著全面深化改革的推進(jìn)，如何協(xié)調(diào)和平衡政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系成為改革的重點(diǎn)，一方面要發(fā)揮政府的調(diào)控作用，另一方面要凸顯市場(chǎng)的主體性地位，優(yōu)化資源配置。PPP項(xiàng)目是政府在公共基建項(xiàng)目中引入社會(huì)資本方，由政府和社會(huì)資本共同參與建設(shè)的重要體現(xiàn)，為在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，財(cái)政部先后成立了PPP領(lǐng)導(dǎo)小組、PPP中心，同時(shí)推進(jìn)了一批示范項(xiàng)目，這些都為公私合營(yíng)開(kāi)展項(xiàng)目奠定了基礎(chǔ)。PPP模式相較于以往的模式，在降低財(cái)政負(fù)擔(dān)和激發(fā)市場(chǎng)資本潛力方面發(fā)揮著重要作用，但是由于目前我國(guó)的PPP項(xiàng)目建設(shè)模式還處在探索階段，加之該模式涉及范圍大而廣，利益方眾多，建設(shè)周期較長(zhǎng)，因此加劇了PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性。

(二)研究意義

PPP模式在未來(lái)具有廣闊的發(fā)展前景，但是也具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，然資本市場(chǎng)具有趨利性，這使得社會(huì)資本方不愿放棄PPP市場(chǎng)，這對(duì)社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)管控水平提出了更高的要求。本文通過(guò)研究分析PPP項(xiàng)目，探討作為社會(huì)資本方如何防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，旨在更好地推進(jìn)PPP項(xiàng)目開(kāi)展，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本活力，為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目提供借鑒和指導(dǎo)。雖然PPP項(xiàng)目具有參與主體眾多的特點(diǎn)，但是政府和社會(huì)資本方是核心成員，因此社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和水平直接影響項(xiàng)目建設(shè)水平和效率，為此強(qiáng)化對(duì)社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)管控具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、PPP模式的必要性和可行性解析

(一)PPP模式的必要性分析

第一，可以平衡財(cái)政。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在公共服務(wù)領(lǐng)域的投資規(guī)模較大，這使得財(cái)政面臨較大壓力，如果在公共基建項(xiàng)目中由政府全資投入，則勢(shì)必會(huì)造成大量資金占用，政府在其他領(lǐng)域的投資就會(huì)被壓縮，同時(shí)政府部門(mén)負(fù)債也會(huì)增加，不平衡的投資，會(huì)大大削弱政府的應(yīng)應(yīng)急水平。通過(guò)應(yīng)用PPP模式，引入社會(huì)資本力量，可以實(shí)現(xiàn)在一定程度上分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移政府的償債壓力，能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會(huì)資本的雙贏[1]。

第二，可以借助先進(jìn)技術(shù)。社會(huì)資本方的引入可以激發(fā)市場(chǎng)活力，提升公共服務(wù)水平，通過(guò)采用PPP模式，可以在項(xiàng)目建設(shè)中引入社會(huì)資本方，政府和社會(huì)資本合作，可以借助社會(huì)資本方的先進(jìn)的技術(shù)、專(zhuān)業(yè)的設(shè)備和豐富的經(jīng)驗(yàn)，如此可以有效提升公共基建項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。

第三，可以降低風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式由政府和社會(huì)資本合作，遵循利益和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等的原則，雙方要分配風(fēng)險(xiǎn)，這降低了單一主體的風(fēng)險(xiǎn)損失；采用PPP模式后，社會(huì)資本方要將風(fēng)險(xiǎn)管控放在投融資風(fēng)險(xiǎn)控制、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范、建設(shè)施工風(fēng)險(xiǎn)等方面，如此可以降低商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而政府部門(mén)主要以監(jiān)督者和管理者的身份參與，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)督、考評(píng)，可以在一定程度上規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

(二)PPP模式實(shí)施的可行性分析

第一，符合國(guó)家政策要求。PPP模式的采用具有政策導(dǎo)向性，其不僅可以緩解政府部門(mén)的債務(wù)壓力，還能有效提升公共服務(wù)質(zhì)量，更有助于推動(dòng)投融資體系革新。為此，國(guó)家相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策，以引導(dǎo)PPP模式在基建項(xiàng)目，甚至是公共服務(wù)方面應(yīng)用。

第二，享有優(yōu)惠政策，對(duì)于PPP項(xiàng)目，政府會(huì)給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)，對(duì)于項(xiàng)目之外的基建費(fèi)，將由政府承擔(dān)。此外，在稅收方面，對(duì)于符合相關(guān)要求的社會(huì)資本方，可以享受、增值稅、所得稅、土增稅等稅收優(yōu)惠政策。

第三，投資環(huán)境成熟。在國(guó)內(nèi)日益成熟的市場(chǎng)環(huán)境下，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)發(fā)展迅速，投資人市場(chǎng)也逐漸壯大，通過(guò)選擇經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)先進(jìn)的投資人和施工單位，能夠?qū)崿F(xiàn)公私資本的高效結(jié)合，進(jìn)而達(dá)到雙贏的目標(biāo)[2]。

三、PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)管控的有效策略分析

(一)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控重點(diǎn)

1.項(xiàng)目?jī)?chǔ)備環(huán)節(jié)

作為政府部門(mén)，在PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段，不僅要考慮地區(qū)建設(shè)情況，還要考慮財(cái)政支付水平，在此基礎(chǔ)上制定科學(xué)的項(xiàng)目規(guī)劃，并將項(xiàng)目規(guī)劃納入專(zhuān)門(mén)的管理體系中。地方政府還應(yīng)做好本地區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目的篩選工作，通過(guò)分析梳理，選擇出符合PPP要求的項(xiàng)目，做好項(xiàng)目培育工作。此外，對(duì)于儲(chǔ)備項(xiàng)目，政府部門(mén)要定期考察，篩選出成熟項(xiàng)目，并制定審查報(bào)告，明確經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并選擇合理的運(yùn)營(yíng)方式[3]。

2.社會(huì)資本的選擇

在項(xiàng)目發(fā)起后，政府要做好社會(huì)資本方的選擇，可以通過(guò)談判的方式，也可以采取招標(biāo)的方式，確保社會(huì)資本方具備參與PPP項(xiàng)目的資質(zhì)和能力。在社會(huì)資本方選擇時(shí)，要考慮到其投融資水平，核查是否具有建設(shè)同類(lèi)項(xiàng)目的豐富經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)能力，在以往的PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中是否存在違規(guī)行為。作為社會(huì)資本方，要就風(fēng)險(xiǎn)和利益的分配問(wèn)題和政府部門(mén)進(jìn)行談判，為合同的順利簽署做好鋪墊工作。

3.合同管理環(huán)節(jié)

合同管理是PPP項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，政府和社會(huì)資本方簽訂的合同是所有PPP合同的核心，除了該合同之外，還要注意融資、建設(shè)、保險(xiǎn)等合同的規(guī)范簽訂。在雙方簽訂合同時(shí)，可以以國(guó)家發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)合同指南為依據(jù)，并結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目情況進(jìn)行針對(duì)性完善，確保規(guī)范、合理，避免引發(fā)合同風(fēng)險(xiǎn)。

4.項(xiàng)目考評(píng)環(huán)節(jié)

在PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府部門(mén)要扮演好“監(jiān)督者”的角色，強(qiáng)化全面監(jiān)管，不管是項(xiàng)目的投融資環(huán)節(jié)，還是建設(shè)施工過(guò)程或者運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，都必須確保合法合規(guī)。此外，政府部門(mén)要定期對(duì)社會(huì)資本方展開(kāi)考核評(píng)估，并輔之以獎(jiǎng)懲制度，根據(jù)考評(píng)結(jié)果判定社會(huì)資本方的優(yōu)劣，對(duì)于在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，出現(xiàn)重大損失的社會(huì)資本方，可以考慮取消其特許經(jīng)營(yíng)資格。

5.社會(huì)資本方?jīng)Q策環(huán)節(jié)

作為社會(huì)資本方，在面對(duì)政府部門(mén)的PPP項(xiàng)目招標(biāo)前，要結(jié)合自身實(shí)際情況，做好可行性分析和調(diào)查研究，預(yù)測(cè)項(xiàng)目未來(lái)取得的收益情況，分析識(shí)別可能存在的風(fēng)險(xiǎn)情況，評(píng)估自身是否具備相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，在綜合考量的基礎(chǔ)上決定是否參與PPP項(xiàng)目。同時(shí)，還應(yīng)與政府部門(mén)展開(kāi)全面的交流協(xié)商，就風(fēng)險(xiǎn)劃分問(wèn)題進(jìn)行討論，提前界定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)范圍。結(jié)合以往來(lái)看，部分地區(qū)政府部門(mén)在談判環(huán)節(jié)會(huì)依托其優(yōu)勢(shì)地位，讓社會(huì)資本方承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，作為社會(huì)資本方，要合理評(píng)估自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力，若風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)無(wú)法管控，則應(yīng)要求政府部門(mén)進(jìn)行采取相應(yīng)的補(bǔ)貼措施，將風(fēng)險(xiǎn)損失降至最低。

6.項(xiàng)目實(shí)施階段

在雙方簽訂合同之后，就開(kāi)展履行合同內(nèi)容。作為社會(huì)資本方，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)是要做好實(shí)地調(diào)研考察，確保設(shè)計(jì)符合實(shí)際環(huán)境，具有可操作性，避免設(shè)計(jì)不合理，給企業(yè)帶來(lái)?yè)p失；在建造工程中，要注重做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估工作，并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，如對(duì)地質(zhì)條件風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)、完成風(fēng)險(xiǎn)、成本超概算風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等要提前識(shí)別，以增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，防患于未然；在項(xiàng)目移交階段，要做好移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，以確保項(xiàng)目順利完成。

(二)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)管控建議

1.強(qiáng)化PPP項(xiàng)目管控

政府和社會(huì)資本方開(kāi)展項(xiàng)目合作，雖然能夠發(fā)揮合力作用，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置，但是PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中也存在一定風(fēng)險(xiǎn)性，因此必須提升PPP項(xiàng)目管理的科學(xué)性和規(guī)范性。在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)要評(píng)估項(xiàng)目的可行性、成本效益性、風(fēng)險(xiǎn)性，社會(huì)資本方要確保自身具備風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，或者評(píng)估其收益大于風(fēng)險(xiǎn)，才能參與PPP項(xiàng)目，同時(shí)，對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施方案要進(jìn)行全面的評(píng)估和分析，把好項(xiàng)目入庫(kù)關(guān)口，禁止缺乏資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方參與。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要做好全過(guò)程動(dòng)態(tài)跟蹤，定期開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施情況考評(píng)，堅(jiān)決取締以項(xiàng)目之名行舉債之實(shí)的違規(guī)現(xiàn)象，激發(fā)社會(huì)資本潛力，為基建籌資提供多元化的渠道，促使資源的高效配置。

2.搭建完善的全環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

首先，作為社會(huì)資本方，必須認(rèn)識(shí)到強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控的必要性和重要性，在思想上要轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，變以往的事后處理風(fēng)險(xiǎn)模式為事前防范和事中規(guī)避，將風(fēng)險(xiǎn)管理關(guān)口前移。其次，還應(yīng)重視建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，提升風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和分析能力，可以從項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、跨項(xiàng)目等風(fēng)險(xiǎn)階段出發(fā)編制風(fēng)險(xiǎn)清單，如地質(zhì)條件風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、超預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、收入與預(yù)期不符、收費(fèi)變更、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)、法律法規(guī)變更、不可坑力、信用風(fēng)險(xiǎn)、組織結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)等，并將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)清單納入風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，定期更新風(fēng)險(xiǎn)信息，同時(shí)，建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析模型，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)分析對(duì)PPP項(xiàng)目全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，以增強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判能力。最后，作為社會(huì)資本方，應(yīng)借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)，搭建集風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)因素判定、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分、風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)急方案設(shè)計(jì)等功能于一體的系統(tǒng)管控平臺(tái)，提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判精準(zhǔn)度。

3.細(xì)分權(quán)責(zé)邊界

在PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，要重點(diǎn)防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)[4]。一方面，應(yīng)制定完善的PPP合作協(xié)議，在協(xié)議中細(xì)分雙方權(quán)責(zé)，明確界定責(zé)任邊界，避免合作協(xié)議存在模糊條款，以盡可能的降低違約或者失信的情況；另一方面，應(yīng)健全監(jiān)督體系，強(qiáng)化內(nèi)部約束力，增加腐敗成本，以保證權(quán)力在合法、合規(guī)范圍內(nèi)行使。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，伴隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，PPP模式在未來(lái)的公共基建和服務(wù)中的作用也將日益增強(qiáng)，社會(huì)資本方管控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維模式，搭建閉環(huán)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，以推動(dòng)PPP項(xiàng)目穩(wěn)步實(shí)施。■