“雙循環”下市場采購預包裝食品出口發展路徑探索

陳自猷 廖智勇 沈慶輝 郭晉翔 泉州海關

改革開放以來，中國經濟長期依靠出口導向取得快速的發展，形成前靠外部資源、后靠境外市場的“兩頭在外”經濟發展模式和經濟發展戰略。[1]進入新時代，我國正逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。[2]當前，國內新冠肺炎疫情已步入常態化防控階段，境外疫情形勢嚴峻，導致國際交流、貿易環境不確定性增強，經貿形勢進入新的階段。在此關鍵時期，黨中央審時度勢、統籌大局，提出了加快形成“雙循環”相互促進新發展格局的戰略思路。這一戰略轉變是我國破解當前國際環境困局，應對貿易爭端挑戰的前瞻性戰略。“雙循環”新發展格局需要在暢通國內大循環的基礎上，緩釋國際環境不穩定性和不確定性，為國內大循環重構秩序、穩步、穩健、穩定發展創造良好的外部市場條件。2021年上半年我國進出口規模達18.07萬億元人民幣，創歷史同期最好水平，意味著“雙循環”新發展格局正在構建。而此時通過市場采購貿易方式這一新型業態，創新試點預包裝食品出口恰逢其時，正契合“內外兼修”“以外補內”的發展要求。“免征不退”“多主體收匯”“內外同標”“簡化歸類”等試點政策使得泉州石獅服裝城市場采購貿易方式出口預包裝食品試點獲得快速發展，成為地方外貿發展的新增長點。

一、市場采購貿易方式出口預包裝食品試點發展情況

2019年9月，經批復同意在泉州石獅服裝城(以下簡稱石獅服裝城)開展出口預包裝食品市場采購貿易方式試點，使石獅服裝城成為全國首個市場采購貿易方式出口預包裝食品試點。

泉州是我國著名的僑鄉，許多華僑和港澳臺同胞的祖籍就在泉州。[3]當前，泉州已擁有紡織鞋服、食品飲料、石油化工等九大千億產業集群，更憑借“愛拼敢贏”的精神創造了全國矚目的“晉江經驗”。借著海洋文明的潮流，950萬泉州籍華僑、華人遍布到了世界各地，而其中更有90%主要僑居在菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞等東南亞海絲沿途國家。強大的華僑華人團體形成了對中國大陸食品需求巨大的市場，這是外部需求。泉州地方政府又有根據海外僑胞的需求和地方食品生產的特點，擴大食品生產和出口，助力食品飲料產業再提升的發展需求。兩方面因素刺激催生出市場采購所在地方政府、企業充分利用市場采購貿易試點平臺，通過制度創新做好、做大、做強本地預包裝食品出口，促進泉州地區食品飲料產業發展的意愿和期望。2019年，海關總署經實地調研、組織風險評估、研究制定工作方案、廣泛交流論證，于9月正式批復廈門海關，允許石獅服裝城作為全國首個市場采購試點，正式開展預包裝食品出口業務，開啟了我國預包裝食品出口的新模式。

石獅服裝城自獲批市場采購貿易方式出口預包裝食品試點以來，呈現高速增長態勢。期間，未出現因食品質量安全問題或標準問題收到國外不合格通報或貿易糾紛情況。預包裝食品出口試點已顯示巨大的生機活力，產生廣泛的海內外影響和市場示范帶動效應，對帶領國內食品賣出去、帶動國內食品標準走出去、帶來食品產業新發展，促進“雙循環”穩步建設，正發揮重要作用。

二、泉州海關對市場采購出口預包裝食品試點主要做法

以“風險可控，源頭可溯，責任可究”為基礎，為了更好地厘清地方政府、海關部門和出口商三方職責，強化監管安全，泉州海關牽頭構建了市場采購貿易方式出口預包裝食品監管的“4+1”制度體系，實現服裝城市場采購方式預包裝食品順利出口。

(一)以出口食品安全為要，確立“四特定”

一是預包裝食品產地必須在特定區域。通過對服裝城市場集聚區范圍內經營食品商鋪的調研分析，結合廈門關區預包裝食品加工產業現狀、出口貿易情況、出口預包裝食品檢驗監管情況進行風險評估，初步放開預包裝食品產地為廈門、泉州、漳州、龍巖等地區，且在泉州石獅服裝城市場采購聚集區范圍內達成交易的，可通過市場采購貿易方式申報出口。

二是預包裝食品出口的經營主體必須是特定主體。食品安全責任重于泰山，預包裝食品出口經營者的主體責任必須得到有效落實。為此，相關經營主體必須在服裝城市場聚集區范圍內注冊，并經過所在地商務主管部門核準同意后辦理市場采購貿易經營者備案登記，同時提交預包裝食品供貨商清單。石獅市市場監管部門建立《市場采購貿易方式出口預包裝食品合格供貨商名錄》，相關供貨商必須為名錄內企業。經營過程中，供貨商必須持續保持良好狀況，各項指標符合市場采購貿易方式監督管理各項要求。預包裝食品出口經營者出口的食品必須采購自名錄內供貨商經營的食品。

三是出口的預包裝食品必須是特定的食品種類。服裝城市場集聚區范圍內銷售的食品種類繁多，產品質量參差不齊，根據對出口商對出口需求的調研和對產品質量風險分析結果，選擇以泉州地區安全監管體系較為成熟的膨化食品和糕點餅干類，食品安全風險較低的糖果和巧克力制品類，國外食品質量不合格通報較少的方便面(不含肉類成分)、預包裝飲料、啤酒和調味品等已獲得國內食品生產安全流通資質的深加工預包裝食品作為市場采購方式出口的食品品種。

四是預包裝食品的出口目的地必須是特定的目標市場。每個國家或地區對食品安全都有自己的標準，以保障本國民眾的生命健康安全。出口食品必須以符合輸入目標市場國家或地區的食品安全標準為最基本要求。在目標市場進口商的配合下，通過對目標市場國家或地區的食品安全法規和標準比對研究，確定以東南亞國家緬甸、泰國、柬埔寨、菲律賓、老撾、越南和中東國家伊拉克、阿聯酋、伊朗等國家為試點的目標市場。

(二)以出口食品溯源管理為干，搭建監管“一個平臺”

作為新興貿易方式，市場采購貿易方式試點業務的管理主體是市場所在地的地方政府。為實現管理的現代化，石獅市政府牽頭搭建市場采購貿易聯網信息平臺，以信息化手段實現對市場商戶、出口經營者、供貨商的備案登記及管理，出口產品的申報、溯源，產品信息的統計、查詢以及監管部門間信息反饋、共享等功能，為市場采購貿易方式出口產品監管一體化、信息化提供強力的支撐。

(三)以高效監管服務為本，嚴密管理制度

一是以地方政府為主體，出臺《泉州石獅服裝城市場采購貿易方式出口食品質量安全管理實施辦法》。明確地方政府對服裝城市場采購方式出口食品安全負總責，完善監督管理協作機制，加強對試點工作的組織、指導、督查和監管；明確商務、市場監管、海關等部門的職責和分工，多方同頻共振，同向發力，共同創造出口預包裝食品高效監管的良好局面。

二是海關作為出口環節監管者制定《廈門海關出口食品風險評估工作指南》。從規范行政權力運用、提升風險評估工作效率、保護經營企業的角度，對預包裝食品出口風險分析工作進行規范，提升風險分析針對性和有效性，為安全監管提供目標導向。

三是市場平臺作為管理者制定《泉州石獅服裝城市場采購貿易方式出口預包裝食品監管實施細則(試行)》。規范和明確以市場采購方式出口食品的作業流程，從出口商、供貨商的備案和管理、產品驗收和溯源、出口申報和查驗、異常處置、監督管理五個方面細化監管要求。

三、市場采購貿易方式出口預包裝食品試點對促進“雙循環”的意義

(一)打通貨物流通“雙循環”壁壘

在貨物流通方面，傳統的“一般貿易”方式貨物主要直接來源于生產企業。而“市場采購”貿易方式出口的貨物，特別是預包裝食品大部分是從市場流通領域采購的，尤其是專業市場。在此模式下，境外的采購商不直接與商品生產企業進行業務交流，而是借助市場采購平臺，與經營商戶洽談協商并訂立合同，商戶再與生產企業或上級代理商建立業務聯系，借助相關的便利政策，把外貿操作簡化成外商直接采購行為。由此，國內消費大循環的商品通過“市場采購貿易方式”這一平臺簡便的以內貿商品形式進入國際大循環領域，促進商品、貨物在國內國際“雙循環”之間的自由流轉，打造一條全新的貿易通路。

(二)構建資金結算高效安全環境

市場采購貿易方式一大便利政策，就是無論是市場經營商戶或者境外個人，只要符合市場采購貿易相關條件，就可以開立外匯結算賬戶，進行資金結算。該政策極大提高了市場采購貿易方式參與方之間資金往來的效率和便捷性。同時，在市場采購貿易過程中，境外采購商出于采購商品種類多、采購量小需等待組貨拼柜等考慮，一般直接將貨物交付地點定于所在市場，一定程度上可以實現“一手交錢、一手交貨”，有效降低了對貨物余款的資金安全風險。在支付形式上，允許市場采購貿易經營者、境外個人等參與主體當面采用人民幣結算，也有效避免了匯率風險。

(三)有效推動產品國際化

試點之初，對市場采購出口預包裝食品構建“四特定”要求，其核心就是將符合國內食品安全生產標準的商品銷往國外。特定產地、特定主體、特定食品類別和特定目標國家的要求都是為了保障出口食品的安全性，減少因標準問題導致的國外不合格通報和貿易糾紛，以及出現問題后的可追溯、可追責。石獅服裝城市場采購正式開啟試點出口預包裝食品至今已經將近兩年，經過不斷推進風險管理，允許以市場采購方式出口的食品種類由最初的8類增加至18類，可出口國別也增加了馬來西亞和新加坡等東南亞國家，均未出現食品質量安全問題或被國外官方通報或貿易糾紛情況。我國來自于市場流通環節的預包裝食品經受住了相關目標市場國家監管體系的考驗，獲得了認可。同時通過市場采購途徑，豐富了我國預包裝食品出口的路徑，特別是一些小額、小批量的產品，增加了銷往境外市場的機會，在一定程度上可以補充我國食品國際市場覆蓋面和占有率，提高國際化水平。

四、存在的主要風險因素

(一)質量控制風險

以“多品種、多批次、小批量”為特征的市場采購貿易方式盡管在方式上更為靈活，但由于并非與廠家直接對接，采購的商品來源不一，質量較難以保證。試點地方政府及海關等監管部門雖然通過經營者備案和建設相關監管信息系統等手段建立了出口預包裝食品監管制，但無法改變市場采購出口預包裝食品生產企業游離于出口食品生產企業安全衛生質量管理體系之外的實質。

(二)進口國的通報風險

被境外通報質量安全問題，可能集中在三個方面：未隨附證書、不符合食品安全標準、標簽不合格。另外，部分進口國要求產品應經我國官方按其認可的食品安全(或動植物檢疫)體系實施控制，市場采購方式不符合出口目的國的要求，容易造成產品未獲準入的情況。

(三)夾藏食品出口風險

雖然目前石獅試點出口預包裝食品品種由8個擴大到18個，但現有這些品種仍無法滿足市場需求，國外市場對國內預包裝食品需求旺盛。出口預包裝食品需要多部門共同監管，經過備案、抽樣等多個環節，為了節約時間成本及金錢成本，某些企業可能通過雜貨夾藏食品的方式出口。

(四)申報不實的風險

基于預包裝食品的商品特性和監管現實要求，市場采購出口預包裝食品無法使用市場采購貿易方式“簡化歸類”的便利政策，出口的預包裝食品需按照不同品種、規格、型號等逐項申報。這與市場采購貿易出口商品“多品種、多批次、小批量”的特點存在一定矛盾，客觀上容易產生“申報不實”的現象。

五、“雙循環”下創新市場采購貿易方式出口預包裝食品試點發展建議

預包裝食品出口在石獅率先試點，已顯示巨大的生機活力，產生廣泛的海內外影響和市場示范帶動效應，為試點初步形成“買全國、賣全球”外貿新格局奠定堅實基礎。為有利于市場采購貿易新業態新模式發展，就創新市場采購貿易方式出口預包裝食品試點發展提出以下政策建議。

(一)固本清源，打造內外循環流動接口

一是切實發揮地方政府規范治理主體作用和專業市場引流作用，大力宣傳市場采購出口預包裝食品政策利好及便利措施，引導符合國內食品安全標準的商品通過市場采購渠道出口，提升渠道食品出口占比，逐步建立品牌效應。二是優化預包裝食品查驗管理。嚴厲打擊其他貿易方式非法夾藏食品出口的行為，把食品的出口需求引導到合規渠道上來。同時根據預包裝食品與其他市場采購商品申報要求的區別，不斷加強出口預包裝食品標準及合規性查驗，有效打擊食品夾藏和申報不實等違法違規行為，保障出口產品質量。三是加強信用監管。通過市場采購信息平臺等多渠道完善信用信息采集，對被查發問題的企業及時調整企業信用等級，并實行相關處罰措施，確立參與企業“守法便利、違規懲戒”的經營導向，強化企業誠信經營意識，提升市場采購出口預包裝食品的品牌質量。

(二)因勢利導，動態調整“四特定”范圍

一是優化監管模式。引導預包裝食品的供貨商、外貿商戶、境外采購商等向出口食品備案生產企業采購食品，并在產地申請提前監管。對取得通關電子底賬，并經市場采購商品認定體系確認的預包裝食品，不受“四項特定”限制，直接在采購地海關申報通關驗放手續。二是放寬產地限制。在泉州石獅服裝城市場集聚區范圍內確認交易、商品經市場采購聯網信息平臺及商品認定體系確認、符合國內安全生產標準的預包裝食品，產地可以拓展到全國范圍。三是增加目標市場。在原有的東南亞國家緬甸、泰國、柬埔寨、菲律賓、老撾、越南和中東國家伊拉克、阿聯酋、伊朗等基礎上，增加馬來西亞、新加坡、加納、喀麥隆、阿爾及利亞、摩洛哥等東南亞和非洲國家。四是增加試點品種。在原有的膨化食品和糕點餅干類、糖果和巧克力制品類、方便面(不含肉類成分)、預包裝飲料、啤酒和調味品等試點品種基礎上，增加果蔬罐頭、熟制堅果炒貨類(花生制品除外)、茶葉、米面制品(速凍食品除外)、食用植物油、淀粉制品、豆制品、蜜餞、酒類等低風險，且來自合法生產企業的預包裝食品試點出口。四是強化溯源管理。在將產地限制放寬至全國后，應加強采購渠道的監控和商品溯源管理。加強生產企業、采購商戶、組貨公司、境外貨商等參與者在市場采購聯網信息平臺的備案，建立關聯信息，實現對預包裝食品、生產企業、采購商戶、境外貨商等的追溯聯動。

(三)深根固柢，加強推動監管平臺規范化建設

積極指導地方政府和轄區企業用好海關監管作業場所(場地)政策，建設與預包裝食品出口向適應的食品貿易市場，吸引更多相關企業進駐，完善提升滿足海關需求的監管作業軟硬件條件，以適應快速查驗、快速通關“綠色通道”等監管需要。石獅市政府已獲準將石獅市石獅國際食品城納入經認定的市場采購集聚區范圍，并進一步明確地方政府履行食品安全主體責任，建立滿足出口預包裝食品質量安全管理的相關制度機制，主導實施出口預包裝食品入區監管，保障出口預包裝食品質量安全和高質量發展。■