公共衛生事件中社區防控法律問題探析

文/常青

2020年初，新冠肺炎疫情在武漢暴發，并迅速席卷全國，沖擊了整個社會，給人民群眾的生活帶來了嚴重影響。作為風險防控第一道防線的社區能夠快速有效地開展防控工作，保護了人民群眾的生命安全和財產安全。但是因為新冠肺炎疫情是一個突發不可預見的公共衛生事件，在緊急情況下社區采取的措施中有一些違法違規的行為，急需遏制，這也是為以后公共衛生事件的突然發生奠定堅實的基礎。

一、公共衛生事件中社區防控的法律地位和優勢體現

在突發公共衛生事件中，社區在其中發揮的作用具有獨特性和不可替代性，不僅如此，社區既是政府實施源頭防治的主戰場，也是服務居民群眾的最重要的陣地。在新冠肺炎疫情暴發期間，以社區為基本單位的網格化管理模式有效控制了疫情的傳播。

（一）公共衛生事件中社區的法律職責

社區是社會建設的基礎單元，具有區域管理和綜合性的特征，在疫情防控階段，組織進行具有針對性的主題教育，加強疫情知識宣傳覆蓋面[1]。社區作為城市的組成細胞，是此次暴發新冠肺炎疫情的直接承受區域[2]。社區作為疫情防控的重要堡壘，應注重激發社區能動性，為疫情防控提供堅實支撐。

按照我國《傳染病防治法》以及與突發公共衛生事件相關的應急處理條例等規定，在出現傳染病嚴重流行時，街道、鄉鎮等各基層單位需充分發揮主導作用，組織落實各項活動，在聯動防治的基礎上，協助當地衛健委以及醫療衛生單位加強疫情收集、匯報和分析，貫徹與傳染病防治相關的各項規定，組織開展人員分散、隔離等工作，同時通過宣傳手冊、海報、微信公眾號等方式擴大傳染病防治知識覆蓋面。在疫情防控過程中，人民政府是疫情防控的主體，社區等基層單位需貫徹防控命令，確保防控措施有序實施。

（二）公共衛生事件中社區防控的重要優勢

從整體角度而言，在突發公共衛生事件出現之后，加強社區管理能夠展現出三項優勢，具體如下。

第一，社區詳細掌握著居民資料。社區負責每十年一次的人口普查以及其他經濟普查、農業普查、人口抽查等工作，因此，社區詳細掌握著所轄區域范圍內包括人員構成、外出務工情況、家庭人員健康情況等各項資料[3]。在突發公共衛生事件出現之后，社區能夠迅速布置、落實防控措施。

第二，社區具備出色的資源配置整合能力。社區管理涉及民政、綜合治理、衛生、婦聯、計生等多個部門，與各級政府、企事業單位有較為密切的聯系，當突發公共衛生事件發生時，社區能夠快速與各級部門展開聯系，及時有效開展防疫防控工作。

第三，社區具有網格化的管理優勢。在社區治理過程中強調網格化管理，即將城市管理轄區根據相應規定劃分為多個單元網格，建立起了一種監督和處置相互分離的管理形式。社區網格化管理模式在一定程度上優化了突發事件應急管理機制，能夠及時預警，問責主體更明確[4]。

二、公共衛生事件中社區防控凸顯的法律問題

（一）公共衛生事件中社區主體職責的不規范

新冠肺炎疫情期間，城鄉社區工作任務量繁重，社區黨組織人員站在抗擊疫情第一線的最前沿，但在疫情防控工作中，存在個別社區工作人員在疫情防控中出現不擔當的行為。四川省巴中市紀委監委于2020年2月15日通報了5起疫情防控工作中形式主義、官僚主義典型問題。山東省青島市紀檢監察機關在2020年2月28日通報了10起疫情防控中不擔當、不作為、亂作為典型問題。例如2020年1月29日至2月6日，青島市市南區中山路街道太平路社區工作人員馬丕顯、閆姍姍在負責轄區住戶疫情防控排查工作中，未落實逐家逐戶進行排查登記的規定，在工作過程中出現形式主義思想，將并未進行排查的相關住戶上報成已排查完成，上報情況與實際居住情況不符。還出現泄漏社區居民隱私、一律禁止外地租戶返回小區居住、粗暴封閉單元門等違法現象。

在新冠肺炎疫情最嚴峻復雜的勢態下，在公共衛生防控工作最艱巨的關鍵階段，部分社區工作人員存在麻痹思想、厭戰情緒、僥幸心理、松勁心態，對各項防控要求有所放松。在疫情防控工作中，部分政府官員和社區工作人員有不到崗履職、搞形式走過場、履職不力等諸多問題，嚴重影響了社會穩定。

（二）公共衛生事件中個人私權與公共利益的沖突

個人私權與公共利益是一對永恒的矛盾，它們的沖突存在于社會生活的方方面面，這次在公共衛生事件中尤其突出。在疫情防控過程中，陳女士所處的九江市某小區按規定進行封閉管理，要求小區民眾進出需持出入證，且配合工作人員測量體溫和登記信息，對外市返回的民眾，需主動聯系社區并進行居家隔離十四天。同時，該小區不允許外賣、快遞進出。但陳女士并不支持和配合社區工作，并且覺得社區沒有權力對其進行隔離，指出社區對其出行、生活形成較多影響。

不僅如此，在疫情防控的關鍵階段，居民委員會對社區采取網格化的封閉式管理，但也有一些居民群眾消極對待，社區疫情防控工作居民不配合。還有報道稱：某些小區里面的菜價高的離譜，業主自發組織愛心菜請求社區放行被拒絕，由于菜品價格問題，社區的公共利益和居民的個人權利產生沖突。在這疫情期間，個人私權與公共利益的沖突表現最多的就是對居民個人信息的采取和人身自由的限制。

（三）公共衛生事件中社區應急管理體制不完善

突發公共衛生事件的發生給經濟發展不同城市的社區治理帶來極大挑戰，既是對各自社區內部管理體制的一次大考，又是對社區工作人員履職的一次考驗。在抗擊新冠肺炎疫情當中，社區應急管理體制出現短板和弱項。

第一，統籌協調工作機制不健全。公共危機管理是典型的跨部門公共事務，社區防疫需要發揮社區內各組織之間的協同作用。但是，協同意思的形成是在日常的工作中形成的，而非自然形成的。協同機制不完善以及聯動防治規章欠缺，造成社區各主體在日常防控工作中存在配合不力的現象，危機發生之時難以迅速形成合力，這是制約基層防疫工作的一大短板。疫情期間，上級部門工作全部集中在基層落實，社區管理人員陷入“表格抗疫”誤區，工作精力被大幅稀釋，工作壓力極其龐大。

第二，社區現有的突發公共事件應急預案滯后。在這次席卷全國的新冠肺炎疫情中，北京、上海、浙江等一線城市的社區根據國家要求制定了突發公共事件應急預案，除了這些城市外，其他城市的社區還沒有完善的系統性、可執行、針對性的應急預案。

第三，社區具有突發公共事件處理經驗的人員較少。新冠肺炎疫情的突發，社區防控力量不足，社區人員明顯短缺。因為社區工作人員多是采用聘任制的方式且工資待遇低，普遍是一些學歷不高、年齡偏大、缺少專業管理知識的人員。即使有通過國家公益性考試進入到社區工作的大學生，工作一段時間后，大多也會參加公務員或事業單位考試，尋找更好的就業發展。這次新冠肺炎疫情暴發后，社區人員隊伍建設不足的短板暴露得更加明顯。

三、公共衛生事件中完善社區防控的對策建議

（一）明晰社區的職責，實現社區治理法治化

城鄉社區擔負起了外防輸入、內防擴散的重擔，社區工作人員實行的措施主要是街巷，小區設卡24小時輪流值班，為居民發放出入證，開展出入人員排查登記及體溫監測；打電話，入戶排摸，對外來人員進行信息登記上報；社區為外出人員出具健康證明；聯合相關執法部門，關閉轄區內人員密集型場所，限制人員聚集動員，聯合社會組織人員開展防疫工作；對存在發熱情況的民眾，對接社區配備的衛生服務中心，較為嚴重者送至觀察點或指定醫院進行進一步檢查和治療。社區實施的這些措施或多或少地限制了公民的人身自由和個人信息權，一定程度上擴大了社區的職權。為了保證社區職權不會濫用，就必須制定明確的社區職權法規。

我國按照《傳染病防治法》以及與突發公共衛生事件相關的應急處理條例等，出臺與提高新冠病毒肺炎疫情社區防控效果相關文件，要求社區切實貫徹防控命令、采取積極有效的防控措施，科學有序地開展疫情防控工作[5]。《傳染病防治法2013》規定：在傳染病流行的過程中，可根據實際情況，在必要時可通過封閉的方式控制暴發場所。新冠肺炎疫情期間，社區的居民委員會對小區執行封閉管理是有法律依據的，法律也明晰了公共衛生事件中社區的職責。健全法規條文、明確政策管理文件，確定社區疫情防控標準，為社區進行賦權賦能，能夠有助于形成規范、有效的疫情防控機制。

針對社區工作人員在新冠肺炎疫情期間出現的諸多違法違規問題，首先，需要廣大黨員干部端正自己的態度和思想，規避懈怠、放松思想，減少僥幸心理，全面貫徹防控規定，提高防控措施落實效果；其次，需要對社區工作人員做好監督工作，各級紀檢監察機關要立足職能定位，科學精準、穩妥有效做好疫情防控監督工作，依規依紀依法查處有令不行、有禁不止以及敷衍塞責、推諉扯皮、消極應付、弄虛作假等形式主義、官僚主義等；最后，廣大群眾也要積極參與到其中，監督社區工作人員的工作，共同度過疫情難關。

（二）平衡個人私權與公共利益的關系

個人私權與公共利益兩者是相互制衡的關系，不存在脫離公共利益的個人權利，同樣也不存在沒有個人私權的公共利益。在社會生活中，利益主體存在偏私性特征，且具有追逐最大利益的心態，因此，會造成違背公德、破壞環境等有損公益的行為，這就需要對個人權利作出限制，但同時公共利益也可能會對個人權利形成約束，尤其是基本權利[6]。學者博登海默在其著作中指出，公共利益是具有一定獨立性特征的利益形態，在形成過程中并不一定為全部成員利益的整合，同時成員利益和社會公益之間也可能存在沖突，且成員之間也可能出現利益矛盾[7]。新冠肺炎疫情的暴發是不可預見、不可抵抗、不可避免的偶然性事件，為了公共衛生防控的需要，我國政府、醫療機構和城鄉社區對公民的自由權和個人信息權等個人權利采取了一系列的強制管理。由于社會公共利益的需要，采取的強制措施和管理是必要的，是為了防止公民的人身權、財產權、健康權進一步受到新冠肺炎疫情的危害。但強制管理權的使用必須受到一定的限制，否則其進一步的擴張很可能會侵害到公民個人的基本權利，因此，新冠肺炎疫情期間對個人基本權利的正當保護是不容忽視的。為了保障公共衛生安全、防止疫情擴散，一定程度上個人權利的限縮和讓位于公共利益具有一定的正當性。

個人私權和公共利益的內在一致性也決定了兩者的均衡是解決利益沖突的關鍵。當個人私權和公共利益發生沖突時，對個人私權進行限制來保護公共利益，這是我國作為社會主義國家的應盡的義務，也迎合了法治中國的建設需要[8]。這次新冠肺炎疫情的發生不僅是所有人不想遇見的，國家和政府同樣不想遇見，所以為了能夠快速有效遏制疫情，就必須要強調個人利益在一定程度上服從于公共利益，這同時也是能夠為個人利益的實現提供保障。居民應調整自我心態，積極配合社區防疫防控員的工作，保護好自己的生命健康和財產安全，也不給國家和社區造成負擔。

（三）完善公共衛生事件中社區的應急管理體制

從我國新冠肺炎疫情防控的現有結果來看，社區在突發公共衛生事件應急處置中扮演著重要的角色，具有前置防控和有效切斷疫情擴散蔓延的作用。對于在疫情期間，社區應急管理體制出現的短板問題，社區防疫應急管理在功能、設施、機制等方面應該加以完善，為后階段可能發生的新公共衛生事件提前做好準備工作。

第一，統籌健全協調工作機制。為進一步推動構建多元共治社區共同體，應從這兩方面著手：首先，有效發揮基層政府主導作用。根據地方實際情況，由政府部門進行主導，在社區治理過程中明確權責界限，并為社區治理工作開展提供政策保障和資金保障，定期組織開展指導工作，提高社區人員工作能力。其次，積極構建具有多元主體參與特征的聯動治理平臺。

第二，多元主體協同編制應急預案。在編制公共應急預案時，要注重多元主體的參與，在參與中相互促進，達成共識；針對多元場景，定期開展預案演練。疫情期間可廣泛發動多渠道力量，加強物資供需對接，如組織餐飲店等市場資源、社區食堂等公益資源建立餐飲配送網絡；聯合快遞物流、社區志愿者等人力資源，建立“無接觸到家”的應急物資配送網絡[9]。在應急預案的制定過程中，應詳細列明具體流程、實施辦法、采取措施等內容，將每項工作落實到具體的人身上，使工作人員明確自己的責任分工。

第三，加強社區人員配備和管理。結合實際工作合理配備社區居委會隊伍，特別是在人才錄用和招聘中，應優先安排或選擇優秀人員進入社區，提高社區管理人員的能力和水平。此外還需要切實提升社區人員薪資待遇，定期組織在職培訓，為社區人員豐富業務知識、提升崗位技能創造條件。針對專業應急管理隊伍的缺少，可以設置一個專業應急管理小組，應急管理小組的成員可以采取兼職等形式，確保突發公共事件發生時能夠及時得到控制。

四、結語

新冠肺炎疫情這一突發公共衛生事件的發生，是對社區治理體系和治理能力的一次重大考驗，而社區作為風險防控體系環節中的末梢，充分展現其獨有的防控作用。在我國依法治國、依法行政的大背景下，社區的職權和職能需要法律明文規定，也需構建黨建引領的城鄉社區法制化、標準化、長效化應急防疫機制。為此，完善社區防控在公共衛生事件中法律地位及法律保障等方面的問題，可以為突發公共衛生事件的發生打下法制基礎，從而更好地提高社區治理的成果。