基于委員會制的民辦高校內部治理模式探索
——以西安歐亞學院為例

2021-11-22 15:05:04西安歐亞學院學校辦公室趙軍鏡姚川予李勤

辦公室業務 2021年5期

文/西安歐亞學院學校辦公室趙軍鏡姚川予李勤

任何系統都是一個有機整體而非各個部分機械組合或簡單相加。高等學校作為學術權力與行政權力、學生與教師等諸多要素構成的復雜學術組織，其功能不僅取決于高校內部個體要素的基本素質，也取決于這些要素間的相互關聯，這決定了大學內部治理結構的復雜性。西安歐亞學院委員會制內部治理模式的實踐，使各委員會圍繞學校發展重點、難點、熱點問題深入調研論證、橫向協同落實，為學校重大決策提供專業化、可落地的高水平建議，推進了學校決策科學化、民主化，增強決策透明度和公眾參與度，提升了多元主體參與決策的效率和效果。

一、高校委員會制與內部治理

（一）高校內部治理的概念。基于已有的國內外研究，本文把“高校內部治理”界定為高等學校法人治理結構中，“為實現其目標和理念而進行的內部制度安排。通過內部權力配置和運作機制來平衡各利益相關者的相互關系，明確各權力主體權利范圍，協調各權力主體間關系，使權力主體能夠合力服務于高校的教育教學質量提升”。與企業不同,大部分高校作為一種非營利性組織,是一個由多方利益相關者構成的組織，決策需要兼顧多方利益。高校內部治理應是各利益相關者參與的“共治”。

（二）高校委員制的理解。委員會制，也稱合議制，這種決策機制首創于英國，發端于立法機關。1882年，英國議會設置了法律和商業兩個常設委員會，其后，被各國立法機關參考，也設立常設委員會和臨時委員會。委員會制由于適合于“決定方針政策性的、長遠規劃性的、立法性的、顧問性的、協調性的、學術性的問題”，被廣泛應用于高校內部治理中。不少國家、地方高校均實行委員會制，采取集體決策。高校委員會制指高等學校內部委員會設立運行的制度。由學校設立或自行申請成立委員會，委員集體行使行政或學術權力的高校內部組織形式，包括委員會的組織程序、職權范圍、委員任免及監督運行等。在高校建立“委員會制”，可以加強部門之間橫向交流與協作，彌補了直線職能制的弊端。同時，委員所在部門的各種管理資源在委員會中可以共享，提高資源利用率。委員的各種能力可以得到長足提高，知識從“專”向“廣”擴展。

二、國內外高校委員會的設置情況

（一）國外高校委員會設置情況。1.美國。以委員會制為特征，多元主體參與共治，利益相關者共同參與大學重要事務決策和相互制衡。多元治理主體，多方溝通互助、強調民主協商，較好地形成大學內外部動態的、微妙的價值與利益平衡。以哈佛大學為例，實行董（理）事會領導下的校長負責制，主要治理機構為董事會、校務委員會和教授評議會。2.英國。龐大的委員會組織使得英國高校的決策更加民主化和多元化，同時也保證了決策從制定到執行的聯動。委員會制對于聯結上下級起到了很好的潤滑作用。一是通過各類委員會進行治理協調。二是通過主要負責人身兼數職起到溝通作用。例如牛津大學，實行董（理）事會領導下的校長負責制，主要治理機構為全體教職員大會、校務委員會、總務委員會。3.日本。日本高校內部治理中，關注校長主持下的各種咨詢、審議或監督。負責學校戰略規劃、章程制定、人事師資管理的行政委員會和負責學術事務的學術委員會各司其職。主要通過校長身兼數職、控制委員會成員的構成等方式實現內部治理的協調。以早稻田大學為例，實行理事會下的校長負責制，內部治理主要治理機構為評議會、教授會和監事會，其中教授會主要發揮咨詢作用。

（二）國內高校委員會設置情況。1.公辦高校。我國公辦高校中，內部治理以學術委員會作用發揮為主導，特點為：“黨委領導、校長負責，教授治學、民主管理、社會參與”。黨委作為高校最高政治領導核心，審議學校戰略規劃，支持校長依法獨立負責地行使職權；校長辦公會或校務委員會在高校行政事務決策中發揮著主要作用。建立教職工大會、學生代表大會制度，賦予師生參與權和監督權，保證其參與學校重要事務的管理與監督。委員會設置方面，學術委員會是教學、學術研究以及學術評價的最高權力機構。2.民辦高校。除設置學術委員會外，另設專門委員會，在學術委員會授權下發揮學術決策功能。國內民辦高校委員會設置也以學術決策機構為主：共同設置的學術機構有學術委員會、教學指導委員會、專業技術職務評審委員會和學位評定委員會。此外，各個學校還能根據需要設置各種專門委員會，如師資隊伍建設委員會、學術道德委員會等。

（三）對國內外高校委員會制的分析與思考。1.推進行政與學術雙軌并行治理，增設不同屬性的委員會。國外委員會是基于職能的不同，屬性可能是學術組織，行使學術權利，也可能是行政組織，行使行政權力，各委員會基于屬性的不同，下設在董事會、校長辦公會、或教授評議會/學術委員會。與國外高校委員會不同的是，國內無論是公辦高校還是民辦高校，專門委員會的屬性定位為學術組織或學術評議機構，在學術委員會下設指導、評議各類學術和教學事務。因此，筆者認為，高校委員會的性質應該為多種類型，一類是以學術事務為主導的，緊密圍繞學術、教學、科研工作的，可界定為學術組織，接受校級學術委員會或二級學院學術委員會的指導和監督；一類是與學校改革發展密切相關，是高校在戰略發展的特定階段需要而設立的委員會，以專門職能相關，比如戰略規劃、校園投資建設、國際化發展、產學合作等，其性質界定不能單一定性為學術組織，涉及學校學科發展、教育教學事務的議事內容可提交學術委員會最終審議，或邀請學術委員會代表列席咨詢。2.建立基于不同類型委員特長的權力、決策和責任分工。委員會的委員基于不同的立場，在決策中由于角度不同，較難達成一致，對決策效率影響較大。因此，要界定不同類型委員的決策范圍，明確不同類型委員參與決策的內容、參與程度以及參與權力該如何界定和通過怎樣的制度安排來實現。只有明確了這些問題才能確保委員會制在共同治理中的有效性。根據委員會的職能，合理確定委員名額，例如具有教授、副教授、講師等職稱的教師占比，行政領導不得超過四分之一，具有一定比例的青年教師、學生等。

三、民辦高校內部治理的中普遍存在的問題

（一）決策機制一元化，教職工等其他利益相關者參與學校決策較少。目前，我國絕大多數民辦高校實行董事會領導下的校長負責制，權力高度集中于少數高層領導者，教師、輔導員、基層行政員工、學生等關鍵利益相關群體參與學校內部治理的機制還未建立起來，利益相關者參與決策的通道尚未完全打通，決策的科學性、民主性還有待提升。

（二）決策機構議事規則不完善，治理關系未能有效理順。部分民辦高校董事會、校長辦公會（或校務委員會）、黨委會、學術委員會、教職工代表大會等主要決策機構決策范圍、會議召開頻次、議事規則等帶有很大隨意性，還未走上正規化道路，或執行不到位。在內部治理實踐中，往往會出現權力“越位”和“缺位”問題，各級決策機構關系不順，會造成沖突和矛盾。

（三）民辦高校中行政權力與學術權力尚難達到平衡。首先，行政權力泛化，民辦高校在辦學初期，資金少、硬件差，師資缺，需要更強有力的行政管理來驅動學校運轉。雖然高校內部管理體制幾經變化，但行政管理思維慣性沒有根本改變，行政權力過多介入學術事務。其次，民辦高校學術權力相對薄弱。民辦高校自身培養的教師都是青年教師，學術造詣有限，教學經驗不足，不具備主導學術事務的能力。民辦高校外部聘任的具有學術權威和影響力的專家、教授數量較少，也缺乏參與學術治理的精力和意愿。同時，教師代表大會與學術委員會機制不健全，在學術事務決策與執行方面，缺乏有關規章制度來保障學術權力；行政領導通常以“雙肩挑”的形式作為教師參與到學術機構中，使學術權力基本處于從屬地位，沒有影響力，更無決策權。

四、西安歐亞學院委員會制的探索與實踐

為提高組織效率，在學校戰略發展和教育教學改革的重點領域促成有效變化，打破科層制度、不同部門之間的“隔墻”，減少溝通成本，聚焦學校不同階段重點工作，集體發力，西安歐亞學院自2011年起探索實踐委員會制內部治理模式，保障了校級委員會制的執行力和可操作性，充分發揮了校級委員會的作用，使決策與執行聯動。

（一）界定委員會職權，厘清交叉業務審議層級。通過制定校級委員會職權界定原則、厘清交叉業務審議層級的方式，明確了校內各級各類行政決策機構職權邊界，完善了校級行政決策機構章程和議事規則，確保校級委員會等內部治理機構根據法律法規、上級設立單位（董事會/校長辦公會）的授權以及各自章程開展工作，定期向上級設立單位報告工作，接受上級設立單位指導和監督。

為使校級委員會職責從學校發展戰略及年度重點工作出發，充分發揮其橫向協同功能，梳理了委員會與上級主管單位、下級專門委員會/分委員會的關系。確保校級委員會職責在最大限度上發揮作用，西安歐亞學院對委員會職責權限提出了界定原則：一是戰略導向原則。委員會職責需與學校戰略發展目標及重點工作保持一致，并有效銜接，為學校戰略相關重大決策提供專業化、可落地的高水平建議，充分發揮輔助決策功能。二是職責銜接原則。委員會在確認職責時，須明確每項工作的責任部門，避免將委員會工作分解到執行單位后造成職責斷裂局面，或委員會工作出現未能承接學校戰略的空白地帶。

在學校發展階段，各二級學院、職能部門都在制定自身的發展規劃。學校層面，各二級學院內部需要國際化、產學、科研等專項子規劃，同時科研業務、就業業務涉及教學工作、管理服務工作，也不僅僅是一個委員會就能討論明確的。針對以上委員會間部分業務交叉的實際情況，西安歐亞學院提出了建議實施委員會列席制度，如：戰略規劃業務方面：學校總體戰略規劃、學科專業、教育教學、學生發展、國際化、人力資源、財務、信息化相關專項子規劃由戰略規劃委員會審議；各二級學院發展規劃由學術委員會審議，可邀請戰略規劃委員會列席并咨詢意見；各二級學院專項子規劃由業務相關職能部門依據分院總體發展規劃進行審議，可邀請戰略規劃委員會、學術委員會列席并咨詢意見。其他方面也明確了相應的審議層級，在這里就不一一列舉了。

（二）優化委員組成，堅持學術與行政既適度分離，又相互配合的導向。西安歐亞學院通過設定委員選聘原則及人數的方式，保障學術與行政充分溝通，學術權力和行政權力相互支持，充分發揮職權范圍內的作用。

在優化委員組成方面，為使委員會能夠聽到來自不同部門及職級的意見，按照委員是否選舉產生，將委員分為以下兩類：

一是當然委員。指業務對口的主管校領導、職能單元負責人、與委員會工作職責相關度較大的分院負責人代表。當然委員代表成員單位對委員會工作相關內容提供職能和業務領域的建議，并對委員會交付的工作組織研究和落地執行。二是非當然委員。對委員會工作領域有熱心，有專業見解的副職、助理或基層組織負責人、一線教師代表、學生代表、校外專家成為委員。非當然委員代表個人或所在群體的意見，對委員會工作領域相關內容提供專業見解或指導性意見。選聘學科代表擔任委員時，優先遴選分院領導，而非校長助理，保持角色的相對唯一；也可適當吸納學科基層組織負責人參與到委員會工作當中。

為提高運行效率，把委員重復性控制在適當范圍，西安歐亞學院對校級委員會委員人數提出如下建議：每個校級委員會設主任1名，副主任1-3名，委員總數原則上控制在15人以內。校級領導不同時在4個以上委員會擔任委員，擔任職務≤3。可受邀列席參加委員會會議。中層干部不同時在3個以上委員會擔任委員，擔任職務≤2。同一部門中層干部原則上不在同一委員會任職，可受邀列席參加委員會會議或項目小組。

（三）規范委員會運行，保障委員會制度的執行力和可操作性。為助力校級委員會規范高效運行，西安歐亞學院在陜西民辦高校領域首創《委員會工作實務手冊》，內容共七章五十三條，分為基本概念、組織、成員、管理機制、全體委員會會議、常用文檔及附錄相關內容。站在使用者角度，簡要介紹了委員會從設立、委員選聘、運行到撤銷各個環節涉及的原則和方法，提供了章程、議事規則、委員會工作計劃及預算編制、會議通知、議程、紀要、督辦、大事記的詳細模板，可操作性強，在規范校級委員會設置的同時為二級單位委員會運行提供指導和借鑒。《委員會工作實務手冊》內含《西安歐亞學院議事協調機構組織管理辦法》，涵蓋委員會、工作小組等議事協調機構的設立、調整與更名、撤銷、合并和改變隸屬關系、運行管理和監督等內容。以制度建設為抓手，全面完善民辦高校校級委員會相關工作制度，規范了學校議事協調機構設置，加強管理，提高了行政效能。

五、結語