淺析公共部門(mén)人力資源過(guò)剩問(wèn)題

楊云鳳 永勝縣公共資源交易中心

一、公共部門(mén)人力資源總量

全國(guó)公共部門(mén)人力資源總量有多少?官方目前沒(méi)有公布確切的數(shù)據(jù)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，公共部門(mén)人力資源總量應(yīng)該包括所有的財(cái)政供養(yǎng)人員，包括黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位中的中由財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員、參公管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、事業(yè)單位管理人員以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工勤人員；通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)獲得，不列入編制，輔助機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編人員提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的公益類(lèi)崗位和勞務(wù)派遣人員等；不列入財(cái)政預(yù)算自己收費(fèi)供養(yǎng)的政府機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員；國(guó)有企業(yè)中有行政級(jí)別的公務(wù)員性質(zhì)的官員。據(jù)學(xué)者的保守估算，人員合計(jì)超過(guò)了7 000萬(wàn)人，這些人員無(wú)論是長(zhǎng)期還是短期在公共部門(mén)工作，其當(dāng)期所從事的工作是公共事務(wù)，所以這7 000萬(wàn)人構(gòu)成了中國(guó)公共部門(mén)人力資源總量。擁有7 000萬(wàn)的人力資源總量，可以說(shuō)中國(guó)是世界上公共部門(mén)人力資源數(shù)量最多的國(guó)家，比例達(dá)到總?cè)丝诘?%。

二、我國(guó)公共部門(mén)人力資源使用情況

我國(guó)龐大的公共部門(mén)人力資源，除為國(guó)家的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行、人民的生產(chǎn)和生活提供日常的公共服務(wù)外，公共部門(mén)的人力資源還會(huì)大量調(diào)劑使用在公共衛(wèi)生突發(fā)事件及自然災(zāi)害防控和應(yīng)對(duì)上。比如2020年的新冠疫情防控是我國(guó)公共部門(mén)人力資源應(yīng)用于于公共衛(wèi)生突發(fā)事件的典型事例。在疫情暴發(fā)后，迅速啟動(dòng)各級(jí)公共部門(mén)力量，對(duì)疫區(qū)人員流動(dòng)情況進(jìn)行網(wǎng)格式的排查和監(jiān)控，嚴(yán)防疫情因人員流動(dòng)發(fā)生擴(kuò)散，是我國(guó)的疫情防控有效的重要措施；在疫區(qū)醫(yī)務(wù)人員緊缺的情況下，快速實(shí)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員緊急調(diào)配，滿(mǎn)足疫區(qū)需求；在我國(guó)疫情得到有效控制，全世界疫情快速蔓延的當(dāng)口，中國(guó)在不封閉關(guān)口的情況下，組織大量的公共部門(mén)人力資源投入到疫情防控中，有效的阻止疫情向我國(guó)蔓延，在境外感染人員利用綿長(zhǎng)的邊境線(xiàn)偷渡到中國(guó)，給我國(guó)的疫情防控造成極大不利的情況下，中國(guó)公共部門(mén)也迅速作出反應(yīng)，提出對(duì)策，調(diào)配各地公共部門(mén)人員到邊境地區(qū)，守好防線(xiàn)，這是我國(guó)公共部門(mén)長(zhǎng)期供養(yǎng)龐大人力資源的優(yōu)勢(shì)。反觀(guān)西方某些國(guó)家，為最大化的減少行政成本，奉行“大市場(chǎng)”“小政府”，讓私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)大部分的公共服務(wù)職能，在疫情暴發(fā)的關(guān)鍵時(shí)刻，公共部門(mén)受人力資源限制，對(duì)疫情的防控產(chǎn)生極大的無(wú)力感，導(dǎo)致疫情火速蔓延，無(wú)法控制。又如2008年汶川地震，相關(guān)部門(mén)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案一級(jí)響應(yīng)，調(diào)集全國(guó)的物資和人力資源，搶修災(zāi)區(qū)交通、通訊，保障救災(zāi)救援物資快速調(diào)運(yùn)至災(zāi)區(qū)，調(diào)動(dòng)全國(guó)可調(diào)動(dòng)的公共部門(mén)人力資源趕赴災(zāi)區(qū)，加入搶險(xiǎn)救災(zāi)工作，在龐大的公共部門(mén)人資源支持下，救援和恢復(fù)重建工作在較短的時(shí)間內(nèi)快速完成。

三、公共部門(mén)人力資源過(guò)剩的原因分析

擁有龐大人力資源的公共部門(mén)，其所提供的公共服務(wù)難以量化和客觀(guān)評(píng)價(jià)，準(zhǔn)確確定其所需人力資源數(shù)量是一個(gè)大難題，各種不確定導(dǎo)致公共部門(mén)人力資源總量不斷增加。在公共部門(mén)內(nèi)部，工作效率低下，人浮于事，公共部門(mén)人力資源的行政成本支出過(guò)大嚴(yán)重影響了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共部門(mén)在公眾中的形象。

(一)公共服務(wù)總量難以計(jì)算

社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活變化迅速，有些公共服務(wù)隨著社會(huì)的發(fā)展逐漸消亡，新的服務(wù)事項(xiàng)又逐漸增加，公共衛(wèi)生突發(fā)事件、自然災(zāi)害的發(fā)生，都需及時(shí)調(diào)動(dòng)大量的公共部門(mén)人力資源去應(yīng)對(duì)，因此，全社會(huì)公共服務(wù)總量不是恒定的，導(dǎo)致難以準(zhǔn)確測(cè)定所需的人力資源總量。

(二)單位數(shù)量的公共服務(wù)所需的人力資源難以衡量

雖然基本的公共服務(wù)類(lèi)型可以確定，但地域之間的差別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，民眾文化水平的差異，地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距，會(huì)導(dǎo)致同一公共服務(wù)事項(xiàng)在不同地區(qū)、對(duì)不同的民眾提供所花費(fèi)的人力大不相同。比如在一線(xiàn)城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，民眾文化水平高，基礎(chǔ)設(shè)施完善，就政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)推行網(wǎng)上辦理，民眾接受度高，適應(yīng)性強(qiáng)，強(qiáng)大的物流也能支撐政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“網(wǎng)上辦”“指尖辦”，一個(gè)工作人員單位時(shí)間可辦理業(yè)務(wù)數(shù)量會(huì)很多；但對(duì)于西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，民眾文化水平低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，同樣的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)政府推行“網(wǎng)上辦”“指尖辦”，民眾可接受程度低，民眾自主操作能力弱，需要公共部門(mén)服務(wù)人員一遍又一遍的指導(dǎo)才能完成，并且民眾居住分散，交通等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，物流支持能力弱，提供單位數(shù)量的公共服務(wù)所需人力資源遠(yuǎn)大于一線(xiàn)城市。單位時(shí)間內(nèi)一線(xiàn)城市公共服務(wù)人員提供了有效服務(wù)，而在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共部門(mén)尚未提供完服務(wù)，不能簡(jiǎn)單地評(píng)價(jià)說(shuō)一線(xiàn)城市公共部門(mén)人力資源使用效益高，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資源使用效益低，因?yàn)樵诓煌牡貐^(qū)、面對(duì)不同的人，對(duì)同一服務(wù)事項(xiàng)，提供服務(wù)的量并不是恒定的。

(三)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)困難

目前，通常利用“好差評(píng)”系統(tǒng)來(lái)評(píng)價(jià)政府部門(mén)提供的政務(wù)服務(wù)質(zhì)量，但由于政務(wù)系統(tǒng)本身并不完善，導(dǎo)致民眾并不能對(duì)每一次政務(wù)服務(wù)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，加之在縣、鄉(xiāng)，公共部門(mén)服務(wù)人員與民眾的熟識(shí)度比較高，民眾對(duì)為自己提供服務(wù)的服務(wù)者，一般情況下并不會(huì)提供比較中肯的評(píng)價(jià)，而會(huì)盡量向好的方面評(píng)價(jià)，除非是服務(wù)態(tài)度非常惡劣，引發(fā)辦事群眾極大的憤怒，才會(huì)對(duì)公共服務(wù)提供者給予“差評(píng)”；并且對(duì)于大多數(shù)民眾來(lái)說(shuō)，對(duì)政府部門(mén)提供的服務(wù)，根本無(wú)法判斷其辦事流程設(shè)置是否合理，要求提供的材料是否必要，辦理期限是否合理，從而無(wú)法從根本上判斷其質(zhì)量的好壞，本著其對(duì)政府部門(mén)的信賴(lài)，僅僅只是根據(jù)服務(wù)者提供的服務(wù)態(tài)度來(lái)判斷公共服務(wù)質(zhì)量，這種評(píng)價(jià)是不科學(xué)的、片面的，無(wú)法窺探政務(wù)服務(wù)質(zhì)量全貌。

(四)公共部門(mén)績(jī)效考核脫離實(shí)際，員工作積極性不高

公共部門(mén)普遍存在著工作實(shí)績(jī)與績(jī)效評(píng)價(jià)不相符的情況，“干多干少一個(gè)樣”“干與不干一個(gè)樣”“能者多勞”，年終考評(píng)并不與工作實(shí)績(jī)掛鉤，“優(yōu)秀”與職務(wù)晉升要么輪著來(lái)，要么靠“跑”“要”，在這種體制下，工作人員的工作積極性大打折扣，工作推諉扯皮，工作效率低下，一個(gè)人可以干好的事，三、四個(gè)人也干不好。

(五)公共部門(mén)人力資源更新困難

“鐵飯碗”是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)公共部門(mén)工作人員職業(yè)的統(tǒng)稱(chēng)，或通過(guò)統(tǒng)一招錄，或大中專(zhuān)院校畢業(yè)后統(tǒng)一分配、或部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)進(jìn)入公共部門(mén)，這些人進(jìn)入公共部門(mén)，只要不是觸犯法律一般均會(huì)在體制內(nèi)工作完一生，對(duì)其能否勝任工作、能否認(rèn)真履行工作職責(zé)并不作為其退出體制的要件，因此，公共部門(mén)存在部分只拿薪酬不干活或薪酬與付出嚴(yán)重不對(duì)等的人員，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》及公共部門(mén)人力資源管理慣例，對(duì)公共部門(mén)工作人員退出體制有極大的限制，公共部門(mén)人力資源更新遠(yuǎn)沒(méi)有私營(yíng)部門(mén)那樣容易，無(wú)效的人力資源長(zhǎng)期存在于體制內(nèi)，并不斷的累積，公共部門(mén)對(duì)有效人力資源的需求致使公共部門(mén)不斷的擴(kuò)充人力資源數(shù)量，形成了龐大的公共部門(mén)人力資源隊(duì)伍。早在上世紀(jì)九十年代，我國(guó)行政成本偏高的問(wèn)題便已顯現(xiàn)，政府開(kāi)始正視這個(gè)問(wèn)題，從國(guó)有企業(yè)改革入手，改革國(guó)有企業(yè)體制，減少公共財(cái)政供養(yǎng)人員，嚴(yán)控機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員編制，盡力縮減機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員。經(jīng)過(guò)20多年的改革，公共部門(mén)人員精簡(jiǎn)似乎進(jìn)入了一個(gè)怪圈，越減越多，在行政事業(yè)編制嚴(yán)控的情況下，一個(gè)新的團(tuán)體——公共部門(mén)編外行政輔助人員興起，滋生出新的機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹等問(wèn)題。各地對(duì)編外人員的數(shù)量及規(guī)模沒(méi)有做出明確的要求，并且，公共部門(mén)的編外人員與編內(nèi)人員一樣存在一種共性，就是更注重入口，對(duì)退出機(jī)制并未做細(xì)致的規(guī)定，一些短期性、臨時(shí)性的任務(wù)完成后，聘用人員并未隨任務(wù)完成而退出，這又一定程度上造成了人員的積壓。

四、降低公共部門(mén)人力資源總量的幾點(diǎn)建議

公共部門(mén)畢竟與私營(yíng)部門(mén)存在很大的區(qū)別，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民安居樂(lè)業(yè)究竟需要多少公共部門(mén)人力資源才能滿(mǎn)足需求，本身很難估量，再加上各種自然災(zāi)害、疫情防控等的不確定因素的存在，對(duì)公共部門(mén)人力資源配置的“必須”和最小化量就更加難以估量。但我們不得不正視的一個(gè)問(wèn)題是，我國(guó)用于公共部門(mén)人力資源方面的行政支出過(guò)大，給公共財(cái)政造成了極大的負(fù)擔(dān)，減少公共部門(mén)人力資源數(shù)量，提高人力資源使用效益勢(shì)在必行。

(一)把部分公共服務(wù)職能推向市場(chǎng)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是把公共服務(wù)推向市場(chǎng)的一次嘗試，把不必須由公共部門(mén)完成的公共服務(wù)職能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式交由市場(chǎng)主體來(lái)做，利用市場(chǎng)的高效率來(lái)用最少的人、財(cái)、物來(lái)完成最多的公共服務(wù)。

(二)理順公共部門(mén)管理體制

私營(yíng)部門(mén)追求利潤(rùn)的最大化，能用最少的人辦最多的事，對(duì)人力資源的利用率高到極致，公共部門(mén)可以借鑒私營(yíng)部門(mén)的管理模式，從人員招錄、崗位設(shè)置，人崗匹配、績(jī)效考核、薪酬發(fā)放等多個(gè)方面著手，理順公共部門(mén)管理體制。

(三)控制編外行政輔助人員的總量

各級(jí)政府以財(cái)政預(yù)算作為聘雇人員的基礎(chǔ)，嚴(yán)控編外人員的總量和規(guī)模，提高人力資源使用效益，而不是無(wú)限制的增加編外行政輔助人員的規(guī)模。

(四)公共部門(mén)人力資源配置區(qū)別化

不搞人力資源配置一刀切，適當(dāng)加重基層公共部門(mén)人力資源配置比重，中上層的公共部門(mén)主要負(fù)責(zé)政策的制定，人力資源配置要求少而精，而所有的政策最終都是通過(guò)基層來(lái)完成，它直接服務(wù)于廣大民眾，因此，形成正三角形的人力資源配置模式，這樣即能控制公共部門(mén)人力資源總量，又能保障公共部門(mén)的公共服務(wù)能力；從地區(qū)間人力資源配置上看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)單位數(shù)量的公共服務(wù)所需的人力資源遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)地區(qū)，因此適當(dāng)增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共部門(mén)人力資源數(shù)量非常有必要。

從行政成本的控制角度來(lái)講，無(wú)限地?cái)U(kuò)大公共部門(mén)人力資源會(huì)給國(guó)家的公共財(cái)政造成極大的負(fù)擔(dān)。我國(guó)7 000萬(wàn)的公共部門(mén)人力資源財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模，無(wú)論是從“官民比”還是“每百萬(wàn)美元供養(yǎng)公共部門(mén)人力數(shù)量”指標(biāo)來(lái)看，都是偏高的。國(guó)家每年公共財(cái)政收入一定，公共財(cái)政用于支出行政成本過(guò)大，相應(yīng)的投入到教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的財(cái)政支出便會(huì)減少，公共部門(mén)人力資源配置的“必須”和最小化量是當(dāng)前體制改革的重要任務(wù)。