特別提款權的歷史演變

文/熊愛宗 編輯/孫艷芳

2021年8月，國際貨幣基金組織（IMF）歷史上最大規模的特別提款權（SDR）分配方案生效。這對于解決部分國家，特別是發展中國家因疫情引發的國際流動性短缺問題發揮了重要作用。從歷史上看，SDR的產生就是為解決各國儲備資產不足的問題。SDR曾被寄予厚望，但其作用并未得到充分發揮，仍需在多方面進行完善。

SDR產生的歷史背景

創設SDR最原始的動力來自于國際社會面臨的儲備資產不足問題。20世紀50年代，受制于“美元荒”所造成的外匯儲備不足，國際社會出現國際清償力不足的困境，部分國家的進口能力受到嚴重限制。對此，國際社會要求IMF對貨幣儲備的充足性進行評估。1952年，聯合國經社理事會（ECOSO）通過決議，督促IMF支持其成員國應對經濟衰退引起的國際收支困難。

為解決儲備不足的困難，IMF首先采取了兩項應對措施。一是進行份額增資。1959年IMF進行了成立后的第一次份額增資，通過50%的份額普遍增資以及對部分國家的特別增資，IMF資源增長了51億美元。緊接著，1965年2月，IMF再次決定進行份額普遍增資和特別增資，使得IMF的可用資源規模在隨后兩年增長到接近210億美元。二是建立借款總安排（GAB）。1962年，IMF同11個成員國達成了60億美元的多邊借款安排，進一步補充了IMF幫助成員國應對國際收支危機的能力。

在IMF積極進行擴充資源的背景下，國際社會也逐漸意識到依賴美元滿足國際流動性供給是不穩定的。從20世紀60年代開始，美元危機不斷爆發。1960年，美國經濟學家羅伯特·特里芬提出“特里芬難題”，也即美國維持國際收支逆差對外提供美元流動性和保持美元幣值穩定與堅挺之間存有矛盾。1964年，IMF也認為，繼續依賴于美國收支逆差來滿足國際流動性供給既不可能也不穩定。也就是說，傳統的儲備資產手段已經難以為繼，必須尋求其他方法來進行新的儲備資產創造。

國際社會包括IMF在內，在20世紀60年代提出了各種各樣的儲備創造方案，最終逐步形成“儲備單位”和“提款權”兩種方案。其中“儲備單位”由IMF發行，并與黃金建立比價聯系；而“提款權”則是IMF融資便利的一種擴展。1967年2月，IMF首次在文件中提出“SDR”的概念。SDR是相對IMF的普通提款權來說的，其在IMF建立獨立賬戶，成員國可以在任何時間，無論該國黃金和信貸部分的頭寸如何都可使用。

1967年6月，“提款權”方案逐漸占據上風。1967年9月11日，IMF發布《國際貨幣基金組織SDR便利綱要》；9月29日，IMF理事會批準了綱要決議，標志著SDR進入實質階段。1968年4月到1969年7月，IMF執董會、理事會以及各成員國相繼批準《國際貨幣基金組織協定》的修改。1969年8月，IMF建立SDR賬戶，SDR正式誕生。

SDR的發展歷史

SDR是IMF創造的一種儲備資產。在布雷頓森林體系的大部分時期，SDR的價值被定義為1美元，通過美元與黃金比價，SDR與黃金也建立了直接的比價關系。1971年12月“史密森協議”之后，美元不斷貶值，SDR相對美元的價值不斷上升。為保證SDR作為儲備資產具有穩定的購買力，1974年7月，IMF決定以籃子貨幣作為SDR定價的基礎。最初的籃子由16種貨幣組成，并在1981年減少為5種（包括美元、馬克、法郎、日元、英鎊）。1999年馬克和法郎被歐元取代，SDR的籃子貨幣隨之于2001年進一步削減至4種。

2015年11月30日，IMF發布公告決定，從2016年10月1日起，人民幣被納入SDR貨幣籃子，與美元、歐元、日元、英鎊一道共同決定SDR價值。人民幣在貨幣籃子中的權重為10.92%，僅次于美元和歐元，高于日元和英鎊。人民幣的加入打破了SDR貨幣籃子自上世紀80年代開始一直由發達經濟體貨幣構成的局面，這不但是反映了人民幣在國際貨幣體系中不斷上升的地位，同時，人民幣的加入也有利于增加SDR作為儲備資產的吸引力，有利于推動國際儲備貨幣體系的多元化，從而在一定程度上增強國際貨幣體系的穩定性。

SDR主要用來補充成員國的儲備資產。IMF規定，每隔5年評估全球對于儲備資產的長期需求情況以決定是否進行SDR分配，這被稱為普遍分配。除此之外，IMF還會進行SDR的特別分配。SDR從創立到現在，總共進行過四次普遍分配和一次特別分配：第一次普遍分配是在1970—1972年；第二次普遍分配在1979—1981年；第三次普遍分配是在2009年，與此同時還完成了一次特別分配；最近一次普遍分配是在2021年。其中，最近兩次的分配都是在全球面臨嚴重危機沖擊的背景下完成的。特別是新冠肺炎疫情暴發之初，國際社會就紛紛呼吁IMF進行大規模的SDR分配以增強全球流動性。最終在2021年8月，IMF理事會批準規模6500億美元的SDR普遍分配。這是IMF歷史上規模最大的一次SDR分配。在當前全球風險不斷加大的背景下，SDR分配有利于滿足全球對儲備資產的長期需求，有助于鞏固經濟信心，提升全球經濟的抗風險能力和穩健性。通過歷次分配，SDR的累積總額達到6607億SDR。

SDR的作用未能得到充分發揮

SDR在建立之初曾被寄予厚望。1974年，國際貨幣體系改革委員會建議應將SDR發展成為國際貨幣體系主要的儲備資產，IMF接受了這一建議，并最終在1976年4月IMF理事會批準的《國際貨幣基金協定第二次修訂案》中進行了法律上的確認。不過，SDR的發展并不順利。SDR作用沒有得到應有的發揮，至少有以下幾個原因：

其一，SDR的分配規模太小。據IMF統計，在SDR第一次分配之后，SDR占全球非黃金儲備資產的比例曾一度超過8%，此后快速下降；在第二次分配之后最高比例曾達到6.5%（1982年），不過2008年一度下降至0.4%；2009年的分配再度使SDR占非黃金儲備的比例上升至3.7%，但2020年再次下降至2.2%。相對外匯儲備資產規模的有限性，極大限制了SDR作用的發揮。

其二，SDR機制設計上存在內在缺陷。IMF規定，SDR只能由各國政府以及IMF指定的參加者持有和使用，私人實體和個人不能持有SDR。這使得SDR的使用主要集中在官方領域，在私人領域SDR曾用來進行發展中國家的債務標價，但其規模和影響十分有限。IMF為SDR設立了單獨賬戶，這使得那些分配但未使用的SDR被不斷“沉淀”，無法通過IMF再貸給有需求的國家使用。

其三，來自美國政治上的反對。SDR最初是用來降低黃金的作用，布雷頓森林體系崩潰后，則有削弱美元的意味，所以任何提升SDR地位與作用的行動自然都會遭到美國的反對。比如1997年9月IMF理事會批準的SDR的特別分配，美國直到2009年6月才批準通過。美國在特朗普時期也一直反對進行SDR的分配。2020年4月，在國際社會大力呼吁通過SDR分配幫助發展中國家應對疫情的背景下，美國前財政部長姆努欽以低收入國家獲得SDR分配額度較低為由拒絕進行SDR分配；直到拜登政府上臺之后的2021年2月，美國財政部長耶倫才表示支持IMF進行新一輪SDR分配。

如何進一步發揮特別提款權的作用

IMF也一直在探索如何進一步擴大SDR的作用。2018年4月，IMF發表一篇政策論文，考慮了當前SDR的作用。論文提出了三個SDR概念：一是官方SDR（O-SDR），即SDR是由IMF管理的儲備資產；二是市場SDR（M-SDR），也即由官方或私人發行的SDR標價的金融工具；三是計價提款權（U-SDR），也即SDR被用作計價單位和數據統計單位。SDR要進一步發揮作用仍需在以上方面進行努力。

為促進官方特別提款權的作用，應進一步完善特別提款權分配供給機制，既要滿足各國對于儲備資產的長期需求，同時又要避免特別提款權這種無條件流動性供給所帶來的道德風險問題。從長期來看，應進一步擴大特別提款權的分配規模，并確保其在全球儲備資產中的比例維持不變，甚至有所上升。

市場特別提款權作用的發揮，有賴于市場規模和流動性的提高，同時也需要完善的金融市場基礎設施、結算與套期保值工具。鑒此，應積極推動基金組織等國際金融機構發行特別提款權計價金融產品，各國央行也應設計相關的流動性便利，以便于投資者通過市場特別提款權工具進行流動性置換。

為擴大計價特別提款權的使用，應積極推動國際貿易、大宗商品等以特別提款權計價，推動國際組織、政府部門以特別提款權作為統計單位，同時建立低價高效的特別提款權清算與支付體系，使其能成為國際貿易和金融交易公認的支付手段。