歐洲體育發展背景下的足球行業治理機制研究*

王 晶 鄭學增 孫 平

歐洲體育發展背景下的足球行業治理機制研究*

王 晶 鄭學增 孫 平

（華北理工大學 體育部，河北 唐山 063210）

在歐洲體育發展背景下，對歐洲足球行業治理機制進行了研究探討。歐洲足球行業治理機制是一種等級制的金字塔治理結構，包括國際足聯、歐足聯、國家足球組織到基層足球俱樂部這一垂直型治理結構，也可以說是一種自上而下的權力渠道，國際足聯在金字塔治理結構中占據壟斷地位，并試圖保住其在足球治理結構中的頂層地位。歐洲足球行業治理機制是“忠于國家身份”或“區域性身份”，這是基于社會文化層面上“公民有一種群體歸屬感”的政策考慮。歐洲足球行業治理機制是指不同國家之間的相互競爭，展現各國不同的民族文化，以此“維護歐洲的文化多樣性”這一原則。與此同時，歐洲足球行業治理機制也扎根基層實踐，設立了升降級制這一頂層與基層的互聯互通渠道，這意味著職業足球和業余足球之間存在密切的聯系。

歐洲體育發展；歐足聯；足球行業；治理機制

自1998年起，歐盟委員會（European Commission）與國際體育組織進行了反復磋商，并于2007年起草發布了名為《歐盟體育白皮書》這一重大體育政策文件，直接催生了歐洲體育議會制度，政策目標指向歐洲體育模式的改革和可持續發展。至此之后，歐洲體育模式的發展理念就一直出現在歐盟體育政策相關辯論中。時過境遷，在最新的歐洲體育政策考量中，歐盟委員會有意擺脫這種傳統的歐洲體育模式，主要的理由是：為歐洲定義一套統一的體育組織發展模式是不切實際的[1]。歐洲體育模式無疑是一項重大的社會化改革政策。文章將《歐盟體育白皮書》內容置于當前的全球體育治理背景下進行討論，旨在探討歐盟委員會揚棄傳統的歐洲體育模式背后的深層原因。歐盟委員會承認歐洲體育治理結構的復雜性，這種復雜性是過去20年經濟和社會結構轉型造成的，由此，歐盟委員會決定不支持任何監管的做法。歐洲職業足球的繁榮發展有力佐證了歐盟委員會放松體育領域監管的政策價值取向。

1 歐洲體育模式簡評

30多年來，歐盟各機構一直活躍于體育領域，其中歐盟委員會是最活躍的機構之一。這并不是出于歐盟自身的利益訴求，而是因為歐盟各機構對《歐共體條約》不同條款是否適用于體育領域爭執不下。歐盟在體育領域沒有直接管理的權限，但歐盟下屬機構卻不得不對體育領域做出干預，因為它們有義務制定《歐共體條約》關于自由流動和公平競爭的政策規定。體育的商業化促使利益相關者提起訴訟，援引《歐共體條約》關于自由流動和競爭法案來質疑治理機構做出的監管決定。1995年歐洲法院裁決的博斯曼案具有政治經濟示范效應[2]，隨后歐盟委員會有關體育競爭政策案件數量呈現爆發性的增長，使歐盟認為有必要對體育領域采取全面的監管措施。鑒于體育領域的活動日益增多，歐盟委員會需要考慮歐洲法院裁決帶來的后果，以及如何將歐盟法律運用于體育發展領域，才能踐行歐盟法律作為條約守護者的職責。《歐盟體育白皮書》的發布與實施是歐洲體育發展政策重大轉向的風向標，由蘇州大學王家宏教授領銜的課題組對該政策的主要內容進行了編譯，《歐共體體育一體化研究——<體育白皮書>及其附件編譯》課題成果由此進入了學界的研究視野[3]。

歐洲理事會（The European Council，即歐共體成員國首腦會議）通過采納不具有法律約束力的《阿姆斯特丹體育宣言》和《尼斯體育宣言》，來樹立權力機構在體育領域的政治影響力。歐盟在如何對待體育發展問題上存在兩種觀點：一是將體育視為一種需要監管的經濟活動，二是將體育視為一種需要法律保護的社會文化現象[4]。正是在這一政策價值導向下，歐盟委員會規劃了歐洲體育模式這一政策藍圖。這一政策主要采取社會網狀治理模式，可能會削弱歐盟的司法權力。1998年9月，歐盟委員會為回應《阿姆斯特丹體育宣言》的政策目標，起草了一份關于體育可持續發展的內部工作報告。歐盟委員會擬定一份咨詢文件，讓體育組織暢所欲言自身訴求。這份文件中有一節概述了歐洲體育的“特點和最新發展”[5]。正是在這一節內容中，歐盟委員會首次提出歐洲體育模式這一概念，即一攬子符合歐洲國家特點的歐洲體育模式，這是基于歐洲體育獨一無二的結構。為了歐洲體育未來發展著想，相關部門必須考慮到這些發展特征。值得一提的是，歐洲體育模式與北美體育模式的比較，對于歐盟委員會界定歐洲體育模式具有重要意義。

2 歐洲體育模式的組織結構

歐洲體育模式組織結構的第一個顯著特征，呈現出一個等級制的金字塔結構。體育是依據國家聯盟制進行組織的，這些國家聯盟隸屬于歐洲和國際體育組織，這種金字塔結構自下而上分別包括俱樂部、區域體育聯盟、國家體育聯盟和歐洲體育聯盟[6]。值得注意的是，歐盟委員會不僅承認該組織結構的垂直維度，而且承認其等級性質，承認從金字塔頂端到底端（即俱樂部層面）的權力渠道。歐盟委員會解釋稱，歐洲和國家體育聯盟處于壟斷地位，利用監管權確保自身在金字塔結構中的頂層地位。歐洲體育模式組織結構的第二個顯著特征是升降級制度。金字塔結構意味著各層級之間不僅在組織結構上，且在賽事層級上形成良性互動的關系。換言之，歐洲體育是一個開放的競爭體系，低層級的俱樂部可以通過在所屬體育單項聯盟中晉升到頂級俱樂部[7]。與此不同的是，美國體育模式采用的是“準入制職業聯賽+單項體育聯合會的發展模式”。

人們越來越難以接受“職業球賽與業余或基層存在密切聯系”這一觀點[8]。雖然過去治理機構（歐洲足聯和國際足聯）曾通過歐洲體育模式證實其政策和決定是正確的，但其他足球治理利益相關者，如球員和俱樂部，卻對聯盟合法性提出質疑。通過《歐盟體育白皮書》，歐盟委員會重申了自己在職業體育治理方面的作用，但這種作用并不是強有力、規范化和均質化的，歐盟委員會囿于在職業體育發展領域有限的法律權力，進而表現為一種價值引領的作用。歐盟委員會對體育組織或職業體育聯盟授予一定程度上的“受監督的自主權”。

3 歐洲足球行業治理機制研究

歐盟委員會提出了歐洲足球發展的三個基本特征，分別為扎根基層實踐、忠于國家身份、國際間競爭。歐洲足球模式最重要的特征之一是“扎根基層實踐”，歐盟委員會認為，足球的發展源于基層足球俱樂部，可以毫不夸張的說，基層足球俱樂部就是歐洲足球發展的“細胞”，如果“細胞”不夠發達，就無法支撐“肌體”的健康發展[9]。歐洲體育模式不同于美國體育模式，主要區別在于商業化的介入問題，歐洲體育模式偏向于社會民主化價值，美國體育模式偏向于商業化驅動價值。在“扎根基層實踐”的理念引領下，歐洲足球模式創造了基層制和升降級制相結合的制度安排，足球金字塔結構的頂層和底層實現互聯互通[10]，從而將基層足球和職業足球緊密聯系在一起。基于此，歐洲足球模式從本質上來看具有社會團結的價值取向。從這一價值取向來看，職業足球不僅旨在追求最大利潤[11]，而且可以在很大程度上反哺基層足球的發展。歐洲足球模式呈現出的“扎根基層實踐”基本特征，符合歐盟委員會關于社會團結和社會融合的價值訴求，這是“扎根基層實踐”得到歐盟委員會推崇的主要原因。

歐洲足球模式的第二個基本特征是“忠于國家身份”或“區域性身份”，這是基于社會文化層面上“公民有一種群體歸屬感”的政策考慮[12]。歐洲足球模式的第三個基本特征是“國際間競爭”，指的是不同國家之間的相互競爭，展現各國不同的民族文化，以此“維護歐洲的文化多樣性”這一原則，由此可知，社會性和文化性無疑是歐洲足球模式的重要特征。一方面，足球運動是讓個體融入集體與社會的媒介，這種身份的歸屬感既可以在基層足球中產生，例如親身參與基層足球俱樂部的活動，也可以在職業足球中產生，例如以球迷的身份追隨和支持某一職業足球俱樂部。另一方面，國家足球也是國家身份的象征，國家足球隊的民族文化認同是最典型的例證，例如巴塞羅那足球俱樂部代表的是加泰羅尼亞文化身份，而非西班牙國家認同。

3.1 歐洲足球行業治理的發展走向研究

歐足聯之所以愿意承認新利益相關者在歐洲足球行業治理中的重要性，一方面，和上述其治理網絡有關。在治理網絡中，權力和權威分散于整個網絡中，而不是集中在某個主體手中。這一分析明顯對聯盟和其他治理機構的監管權提出質疑。另一方面，羅茨將治理稱為“善治”，需要有效、透明和民主的管理原則。歐足聯也注意到了民主、代表和對話等問題在歐洲足球行業治理中的重要性[13]。這不僅對網絡中每位利益相關者有重要影響，而且對治理機構具有特殊意義，因為委員會承認應當尊重某些善治原則。雖然這些原則可能降低聯盟相對于其他利益相關者的獨立性，但這些原則的實施可以提高治理機構的合法性。值得注意的是，善治和治理網絡的概念是互為補充的，人們期待治理網絡里面的主體能夠遵循善治原則[14]。之所以制定有效善治原則，是出于遵循法律規范，平衡賽事不同利益的需要。

自歐盟委員會在1998年的文件中提到了歐洲體育模式后，這個概念似乎就因為歐盟體育政策的不同參與者所采取的行動而有了自己的生命力。事后看來，恰當地說，歐盟委員會在1998年并沒有預料到歐洲體育模式后來會成為圍繞歐盟體育政策中的一個如此重要的概念。然而利益相關者所帶來的法律挑戰和委員會的干預使得環境變得不穩定，聯合會的合法性受到嚴重挑戰。在那種情況下，理事機構迎合任何可能鞏固其立場的觀點也就不足為奇了。歐洲足球行業治理把重點放在縱向團結和聯合會的中心作用上，所以歐足聯決定將歐洲足球行業治理作為他們把法律和政治的挑戰降至最低點的戰略的關鍵論據之一。許多體育聯合會認為歐洲法院和委員會的干預是干擾歐洲足球行業治理的行為。但他們在歐洲體育模式中發現了一個論據，這個論據可以預防來自歐盟機構的法律干預[15]，即在管理機構看來，歐洲足球行業治理的特點應該視為所謂的“體育例外”的一部分，所以歐洲體育模式并不適用于歐盟的法律。

歐足聯對歐洲的體育模式和足球金字塔進行了有力的辯護。就像歐盟委員會在1998年所做的那樣，歐足聯將其與美國體育模式進行了對比。歐足聯是管理機構采納歐洲足球行業治理模式的最好體現。一旦歐足聯采納了歐洲足球行業治理模式的想法他們就會熱衷于將其在政策社區內存在。這點在《體育白皮書》發表前就已經體現地十分明顯了。在起草《白皮書》之前，歐洲委員會與“歐洲體育運動”建立了對話和磋商機制，邀請歐洲足球行業治理的基層組織與歐洲委員會討論他們的觀點。在協商過程中，國際奧林匹克委員會與國際奧林匹克體育聯合會向委員在立場相同的前提下提交了一項維護和保護現有結構的主張(即金字塔模式和聯合會的角色)，即體育在社會中的責任和自我管理的自主性促成了體育的可信度和合法性建構。因此，歐洲足球行業治理模式意味著對維護體育的價值、在歐洲發展的現有結構（即足球聯合會和俱樂部、比賽的完整性、志愿者的角色、年輕運動員的教育）以及對所有年齡段的公共健康所做出的貢獻。

從實踐邏輯上講，歐足聯熱衷于支持金字塔作為足球的組織結構，對這種結構的有力捍衛是其哲學和經濟戰略的核心。歐足聯不僅提到了其作為管理機構有責任維系起金字塔治理體系，而且還提到了職業足球和業余足球之間的內在聯系。總體上他們也認為分離式比賽對這項運動是不利的。盡管歐足聯意識到足球理事機構不能濫用權力，但在治理體系方面，歐足聯還是處于權力的中心位置，“歐足聯和各國足協在管理足球方面有著自然而然的權力，但是不能濫用權力[16]。”這一哲學顯然與支撐歐洲足球行業治理模式的概念相似，歐足聯的戰略對歐洲足球行業治理模式的支持起到了決定性作用，這在《展望歐洲》的戰略部分得到了體現。歐足聯和歐洲足球應該繼續與所有級別的足球（精英足球、職業足球、半職業足球和業余足球）作為同一金字塔結構的一部分緊密地聯系在一起，不應該存在特許經營，也不應該侵犯金字塔自上而下的聯系的基本原則。美國體育模式的確適用于美國的背景，但是在歐洲，歐足聯在確保從娛樂到頂級運動的各個層級的體育實踐之間的基本團結方面發揮著核心作用。不僅包括財政上的團結也包括體育、道德、結構性和其他形式的團結。為了最有效地實現這種基本的團結金字塔本身就必須保持團結。

4 結語

綜上所述，歐洲足球行業治理機制是一種等級制的金字塔治理結構，包括國際足聯、歐足聯、國家足球組織到基層足球俱樂部這一垂直型治理結構，也可以說是一種自上而下的權力渠道，國際足聯在金字塔治理結構中占據壟斷地位，并試圖保住其在足球治理結構中的頂層地位。同時，歐洲足球行業治理機制也扎根基層實踐，設立了升降級制這一頂層與基層的互聯互通渠道，這意味著職業足球和業余足球之間存在密切的聯系。歐盟委員會也承認時代和社會變遷對歐洲足球模式產生的重要影響，主要包括體育全球化和商業化的沖擊，國際奧委會取消關于職業體育和業余體育的區別，并允許職業運動員參加奧運會比賽就是最有力的佐證。歐盟委員會已經洞悉了時代和社會變遷可能產生的深刻影響，由此在歐洲足球戰略布局上發生了指導理念的轉變，從而進一步突出歐洲足球模式關于社會團結和社會融合的價值理念。

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Research on the Governance Mechanism of the Football Industry under European Sports Development

WANG Jing, etal.

(North China University of Science and Technology, Tangshan 063210, Hebei, China)

河北省社會科學發展項目（20200503141）。

王晶（1989—），碩士，講師，研究方向：足球教學與訓練。