高校建設項目成本控制存在的問題與建議

曾雪芳

（廣東技術師范大學，廣州 510665）

0 引言

隨著我國高校教育從1978 年的“精英教育”向2002 年的“大眾化教育”再到2019 年的“普及化教育”發展，高校的建設項目進入了快速發展時期，全國各高校每年建設項目的面積都在2 萬m2左右。如何在建設項目管理人員缺少、管理人員技術水平不高、管理經驗不足等情況下做好成本控制，逐漸成為各高校亟待解決的問題。

1 高校建設項目成本控制存在的問題

高校建設項目工作系統性較強、內容較復雜、周期較長，包括詳細規劃（控制性詳細規劃和修建性詳細規劃）、項目建議書編制、項目可行性研究、項目勘察、項目設計、項目招標、項目施工、項目竣工結算、項目維修等各階段。建設項目成本控制貫穿于全過程，每個階段高校在成本控制方面都存在或多或少的問題，這些問題主要表現為：①前期準備不充分、考慮不周全；②對設計不夠重視，設計方案不符合要求；③工期要求緊迫，進度壓力大；④對合同管理不重視，監管力度不夠；⑤竣工結算不及時。

1.1 前期準備不充分、考慮不周全

1.1.1 詳細規劃重復申報，增加學校的費用支出

高校的詳細規劃經過相關主管部門審批并實施一段時間后，發現詳細規劃中規定的用地界線、建筑物布局、校園道路走向等與實際不一致。為此，高校必須向相關主管部門再次申報詳細規劃，再次申報詳細規劃產生的修編詳細規劃服務費、申報費等增加了學校的費用支出。例如，某高校為了加快新校區的建設進度，實現學校的發展目標，在用地面積雖然經過相關部門審批，但收地工作尚未全部完成時就開始進行項目建設，采用邊建設邊收地的方案［1］。因為各方面的原因，詳細規劃時的用地面積是83 萬m2，最后實際收地面積只有80 萬m2。用地面積變化導致建筑物布局、校園道路走向等改變，詳細規劃必須重新申報。

1.1.2 招標控制價超出項目可行性研究報告中的投資估算，迫使項目分階段實施

在進行項目可行性研究時，沒有詳細了解清楚項目的使用功能、概況、工期要求等情況，沒有充分考慮建設期間的材料價格上漲、工人工資上漲等因素，使可行性研究時的投資估算偏低，導致項目若按投資估算的金額無法正常實施，只能重新立項或使項目分階段實施，增加了建設項目的成本。例如，某高校學生宿舍工程，在項目可行性研究時的投資估算為5 100 萬元，但根據設計圖紙編制出來的招標控制價高達5 500 萬元。為了不突破投資估算，同時不影響學校的招生計劃，使學生宿舍如期開工，只能把學生宿舍的主體工程、電梯工程、園林綠化工程分開實施，主體工程按投資估算價格進行招標，電梯工程、園林綠化工程單獨立項招標。這樣不但增加了建設項目的成本，還增加了建設項目的管理風險和壓力。

1.2 對設計不夠重視，設計方案不符合要求

1.2.1 無法按設計圖紙施工，必須更改設計

設計方案沒有根據建設項目的地質勘察資料、建設項目的高度和承重、建設項目所在地的氣候環境等因素，沒有對建設項目的設計方案進行深入的研究分析、對比認證，導致設計方案不符合建設項目的要求，在建設過程中必須更改設計，不但增加了建設項目的成本，還延誤了建設項目的工期。例如，某高校建設學生宿舍，原設計方案的基礎形式是“旋挖灌注樁”，但準備施工時，通過地質勘察資料發現地下有較多的溶洞和土洞，用“旋挖灌注樁”的基礎形式除了存在較大的風險，溶洞和土洞的回填不但成本非常高，工期也無法預測。后來根據地質勘察資料、周邊相同高度和承重的建筑物的成功設計方案，改成“預應力靜壓樁”的基礎形式。因此，已經進場的施工單位提出了一系列費用索賠和工期索賠的要求。

1.2.2 設計方案存在明顯的漏項，需要補充設計

設計方案過渡濫用通用設計和復用設計，沒有充分考慮建設項目的使用功能要求、發展變化趨勢等，項目施工時才發現必須補充設計才能滿足使用要求，這樣通用設計和復用設計不但沒有起到節省設計成本和縮短設計工期的作用，反而增加了建設項目的成本。如某高校的學生宿舍工程，設計方案直接引用其他高校幾年前的設計方案，沒有考慮到當前高校校園內啟用了“數字校園一卡通系統”，每間學生宿舍都必須有“智能水表”和“智能電表”，項目施工過程中才發現設計漏項，需要補充“智能水表”和“智能電表”的設計，不但影響了成本控制，還影響了進度控制［2］。

1.3 工期要求緊迫，進度壓力大

1.3.1 總進度計劃經過非正常壓縮后，給建設項目的管理帶來了很多制約

很多高校只要確定建設項目的投資，就希望項目盡快開工、盡快完工并交付使用，總進度計劃沒有根據建設項目各階段需要的實際時間進行編制，都經過了非正常壓縮，給建設項目的管理帶來不少困難，增加了建設成本。例如：某高校為了加快建設項目進度，使項目的設計階段、招標階段、施工階段等各階段本應該按先后順序進行的，卻變成穿插進行，采取了邊設計邊進行招標階段的招標控制價編制，最后發現設計方案多次修改，招標控制價卻沒有跟隨著方案的修改進行修編，導致招標控制價出現了清單漏項、項目特征描述不符、綜合單價與市場不一致等一系列問題，給建設項目的成本控制帶來非常不利的影響。又如，某高校建設學生宿舍和食堂，設計方案中的儲水水箱采用的是新型“裝配式SMC 水箱”，項目施工時，受外部環境影響，市場上購買“裝配式SMC 水箱”的周期比購買其他普通水箱的周期長，為了不影響趕工，保證學生宿舍如期竣工交付使用，只能選擇變更設計圖紙，把“裝配式SMC 水箱”變更為普通的“不銹鋼水箱”，產生了變更費用的索賠問題。

1.3.2 規定的施工工期少于定額工期，增加了趕工措施費

很多高校在進行建設項目施工總承包招標時，約定的施工工期遠遠小于定額工期①，根據相關文件規定，施工工期少于定額工期，招標時公布的招標控制價必須增加趕工措施費。

1.4 對合同管理不重視，監管力度不夠

1.4.1 合同簽訂時考慮不周，需要簽訂補充協議

合同簽訂時，學校的發展戰略目標還沒有考慮清楚，建設項目的規劃還沒有最終確定下來，致使已經簽訂的合同中約定的工作內容、工作數量等與學校建設項目的最終規劃不一致，需要簽訂補充協議，才能完成建設項目預定目標，增加了建設項目成本。例如：某高校進行新校區建設，初步規劃建設項目的一期工程是10 棟建筑物，這10 棟建筑物進行了監理單位的招標并簽訂了監理合同，但學校最終確定下來的建設規劃一期工程只有8 棟建筑物，初步規劃一期工程的另外2 棟建筑物被規劃到二期工程，這種情況下，無論監理的工作內容變更為8 棟建筑物，還是把另外2 棟建筑物的監理工作延期到二期工程，學校都要補償監理公司提出的索賠金額。

1.4.2 簽訂的合同條款與招標文件中規定的合同條款不一致

高校經常因為招標文件表達存在歧義或者合同簽訂時的疏忽，在簽訂合同時更改了招標文件中規定的合同條款，導致合同條款前后不一致，有時甚至出現互相矛盾的現象，不但增加了建設項目成本，也給合同管理添加了不少麻煩。例如。某高校建設綜合水泵房，考慮到基礎設施綜合水泵房工程的總金額比較小，只有200 多萬元，為了加快項目的建設進度，減少竣工結算時的麻煩，決定用總價包干的形式進行施工招標。招標時，招標文件要求投標人在招標人提供的設計圖紙和工程量清單的基礎上，綜合考慮水泵房使用功能需求和驗收規范要求，進行總價包干報價。招標文件中的合同條款明確規定“工程量清單漏列項目、工程量偏差、施工圖設計深度不能滿足工程實施的偏差及合同履行期間不可預見事件等在完成單項工程中可能發生的一切風險由承包人承擔，由此產生的風險費用包含在合同價款內，發包人不追加任何合同價款”，但在簽訂合同時，合同條款增加了“經發包人批準的設計變更屬于合同風險外因素”。因此，此建設項目產生了一系列設計變更，增加了本應該由承包人承擔的費用［3］。

1.4.3 監管力度不夠，合同履行過程中產生的變更過多

高校往往在合同管理方面監管不夠，特別是施工總承包合同方面，施工單位不斷以各種理由提出各種變更，學校對于施工單位提出的變更卻沒有按合同和規范的要求認真審核變更產生的原因是否合規、變更產生的費用是否合理，最后產生了一筆多余的變更費用。例如：某高校建設教學樓，設計方案中的天面磚為300×300 的防滑磚，但市場上無法馬上購買到300×300 的防滑磚，施工單位以趕工期為由更改設計，最后學校同意變更為600×600 的釉面磚，這種變更不但產生了變更費用，設計方案中預期需要的防滑和抗裂效果也有所下降。

1.5 竣工結算不及時

竣工結算拖后了幾年，施工期間的材料單價無法追溯。施工單位通過竣工驗收且拿到最后一筆進度款后，經常因為各種原因推遲竣工結算送審時間，使學校在竣工結算審核時追溯施工期間的材料單價產生了不少困難，甚至出現無法追溯現象，最后造成不必要的損失。例如：某高校建設二期工程，施工總承包造價是3.2億元，竣工驗收通過時間為2013 年，但竣工結算送審時間在2017年，學校在竣工結算審核時，因為材料單價存在爭議而不能統一意見的金額約1 000 萬元，給學校造成了不必要的損失。

2 高校建設項目成本控制建議

2.1 前期準備工作做足，做好充分的調研學習交流工作

高校在準備進行建設項目投資前，特別是進行大規模建設項目投資前，學校領導和建設項目管理人員都要做好充分的調研學習交流工作。首先，要積極到有項目建設經驗的兄弟學校進行交流學習，學習兄弟學校成本控制的成功經驗，吸取兄弟學校在成本控制中失敗的經驗教訓。其次，要到大型成熟的房地產企業進行學習，學習大型成熟房地產企業在建設項目成本控制上的方法和措施［4］。最后，在調研學習交流的基礎上，根據學校自身特點，制定建設項目成本控制的相關制度、方法、措施。

2.2 充分利用市場資源

除了設有建設項目相關學科專業的高校，其他高校普遍存在建設項目管理人員不足、管理人員技術水平不高、管理經驗不足等情況。在這種情況下，臨時招聘有管理經驗的技術水平較高的專業技術人員是難以實現也不太合理的，需要充分利用市場上的資源，委托相關單位為高校的建設項目成本控制提供專業的服務，如前期規劃研究服務、設計方案審圖服務、造價咨詢服務、招標代理服務等。若市場上的資源能被合理充分利用，雖然表面上多了一項服務費用支出，實際上不但可以為建設項目投資節省大量的資金，還可以為建設項目縮短工期。

2.3 合理安排好工期

建設項目中的項目建議書編制、項目可行性研究、項目設計、項目招標、項目施工等任何階段都需要有合理的工期，不能過分壓縮工期，特別是項目設計階段、項目招標的招標控制價編制階段、項目施工階段，必須給予其合理的工作時間。①項目設計階段的工期合理，高校才可以要求設計單位在研究分析建設項目的周邊環境、氣候變化、地質情況、使用功能、概況要求的前提下，提供節約成本的最佳設計方案。②項目招標的招標控制價編制階段既是成本控制的直接體現，也是設計方案的再一次審核，時間充足，才不會因為清單漏項、項目特征描述不符、工程量不準確等現象導致招標控制價不合理，才可以實現再一次審核設計方案的目標。③施工階段是建設項目實施階段，是成本控制的重點和難點，工期合理才能更好地控制施工單位提出的變更費用和變更工期的索賠。

2.4 加強合同管理

建設項目各階段的合同是成本控制的依據，合同管理是成本控制的關鍵。建設項目的合同必須具有規范性、嚴謹性、完整性、可行性、可操作性，合同中必須規定預付款、進度款、變更索賠款、結算款、保修款支付的條件，必須明確變更費用索賠和工期索賠的前提條件，明確規定變更索賠款、竣工結算款送審的時間期限，不得無限期延長。合同的簽訂工作至關重要，高校建設項目合同談判和合同簽訂隊伍應該由專業水平較高、語言表達較好、邏輯思維強以及談判經驗豐富、應變能力強的基建專業人員、財務專業人員、法律專業人員等人員組成［5］。合同簽訂人員必須對合同內容認真研究分析，對合同內容做到逐條逐句逐字理解，在合同履行過程中，無條件按合同的相關規定執行。

3 結語

高校建設項目投資的根本任務和目標是實現預期的社會效益，社會效益的實現必須以經濟效益為基礎，經濟效益必須以成本控制為保障。要做好成本控制，唯有高校建設項目全體參與人員增強責任感和使命感，拓寬思維領域，創新成本控制方法，嚴格落實建設項目每個階段、每個過程都必須執行合同條款和工作規程，在成本控制的實踐中不斷分析研究和歸納總結，這樣才能真正做好高校建設項目的成本控制，才能獲得最大的投資效益，從而實現社會效益最大化。

注釋

①定額工期是在一定的經濟和社會條件下，在一定時間內由建設行政主管部門制訂并發布項目建設所消耗的時間標準。定額工期對具體建設項目的建設工期確定具有指導意義，體現了合理的建設工期，反映了一定時期國家、地區或部門不同建設項目的建設和管理水平。