機(jī)構(gòu)改革背景下縣級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位混編混崗探析
——以X縣G局為例

文/重慶秀山土家族苗族自治縣規(guī)劃和自然資源局 陳垚

如何高質(zhì)量做好機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”，妥善解決混編混崗問題成為縣級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位普遍關(guān)注的問題。縣級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員主要由公務(wù)員、事業(yè)人員（含參公人員）、借調(diào)人員、臨聘人員組成。本文所研究的混編混崗是指不同編制、不同崗位、不同身份的人員在具體崗位中混雜使用的現(xiàn)象。

一、X縣G局混編混崗情況分析

（一）基本情況。X縣G局為正科級(jí)政府工作部門，管理下屬正科級(jí)參公事業(yè)單位1個(gè)、本部事業(yè)單位6個(gè)、基層所27個(gè)。在2019年“三定”方案中，規(guī)定行政編制17名，設(shè)局長1名，副局長3名；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)10名。機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員事業(yè)編制2名。下屬參公事業(yè)單位編制48名，下屬事業(yè)單位編制112名。共計(jì)編制179名。目前在編在崗149人。其中，行政17人，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員2人，參公人員29人，本部事業(yè)人員64人，基層所事業(yè)人員37人。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，該局17個(gè)行政人員中，50周歲及以上的11人，占64%；本科及以上學(xué)歷15人，占88%，副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)6人，占35%。29個(gè)參公人員中，40周歲及以下的18人，占62%，本科及以上學(xué)歷27人，占93%。64個(gè)本部事業(yè)人員中，40周歲及以下的39人，占61%，本科及以上學(xué)歷的62人，占97%，取得中級(jí)職稱（含技師）的21人，占33%。37個(gè)基層所人員中，40歲以上人員27人，占73%，本科以上學(xué)歷14人，占38%，取得中級(jí)職稱（含技師）的11人，占30%。全局事業(yè)副高級(jí)及以上職稱的僅2人。該局58個(gè)非行政人員（20個(gè)參公人員、26個(gè)本部事業(yè)人員、6個(gè)基層所人員、6個(gè)臨聘人員）在行政科室崗位工作；53個(gè)非參公人員（5個(gè)本部事業(yè)人員、1個(gè)基層所人員、47個(gè)臨聘人員）在參公單位崗位工作；7個(gè)非本部事業(yè)單位人員（1個(gè)機(jī)關(guān)工勤人員、6個(gè)基層所人員）在本部事業(yè)單位崗位工作；17個(gè)非基層所人員（1個(gè)本部事業(yè)單位人員、16個(gè)臨聘人員）在基層所崗位工作。

（二）X縣G局混編混崗原因分析。1.行政編制總量不足。行政編制17名，而周邊區(qū)縣（FL區(qū)、Z縣、DJ縣、FJ縣等）的G局行政編制數(shù)均在20名以上，橫向比較顯得不足。該局因機(jī)構(gòu)改革目前實(shí)際配置領(lǐng)導(dǎo)班子8人，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)占行政編制人員的比重為47%。再剔除3個(gè)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的調(diào)研員和副調(diào)研員后，平均每個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政編制人數(shù)為0.6人，10個(gè)內(nèi)設(shè)科室9個(gè)科長為參公人員，官多兵少甚至無兵可用，不符合金字塔式的組織架構(gòu)，導(dǎo)致為保障正常工作開展，不得不借用事業(yè)單位人員和臨聘人員。2.專業(yè)技能人才匱乏。雖然近80%的人員有本科及以上學(xué)歷，但該局高技能人才少，沒有取得所涉行業(yè)相關(guān)資格證書的專業(yè)人才。2016年以來，通過遴選等方式進(jìn)入本單位22人，與該局主責(zé)主業(yè)專業(yè)相關(guān)的僅6人，對(duì)口專業(yè)人才引進(jìn)力度不夠。特別是基層所人員綜合素質(zhì)不高，現(xiàn)代化辦公能力不強(qiáng)，目前實(shí)際在編在崗24人中，有18人為退伍安置人員，身份為工勤，均40歲以上，學(xué)歷水平較低。為了推動(dòng)工作，不得不選用綜合素質(zhì)較高、能夠勝任崗位的事業(yè)單位人員和臨聘人員到行政科室工作，最終形成參公人員補(bǔ)充行政崗位、臨時(shí)人員補(bǔ)充參公執(zhí)法崗位、事業(yè)人員應(yīng)需要流動(dòng)、基層所力量不足的惡性循環(huán)。3.年齡結(jié)構(gòu)不合理。該局149人中，年齡超過40歲以上的干部職工82人，占55%，未來15年，40%多的干部將陸續(xù)退休。機(jī)構(gòu)改革后，系統(tǒng)內(nèi)人少事多，對(duì)于人員的需求較大，而該局近年來通過公開招聘補(bǔ)充新鮮血液數(shù)量很少，同時(shí)，系統(tǒng)內(nèi)又存在大量空缺編制，未能及時(shí)有效使用，矛盾較為突出，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)仍需繼續(xù)優(yōu)化。年齡結(jié)構(gòu)的不合理加劇了混編混崗的發(fā)生。4.基層所力量不足。該局27個(gè)基層所，僅40個(gè)編制數(shù)，其中，13個(gè)所編制各2人，14個(gè)所編制各1人。該局按“站管所”方式運(yùn)行管理，即劃片設(shè)8個(gè)站，管理27個(gè)所，統(tǒng)籌履行片區(qū)工作職能。目前基層所在編37人，局機(jī)關(guān)抽調(diào)后實(shí)際在編在崗24人，平均每個(gè)所不足1名正式職工，“頭重腳輕”，不利于服務(wù)群眾“最后一公里”工作的有效推進(jìn)。

二、混編混崗的影響

類似X縣G局這樣的混編混崗，在客觀上滿足了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作正常開展的需要，彌補(bǔ)了業(yè)務(wù)人員的不足，緩和了行政編制短缺的局面。同時(shí)，事業(yè)單位人員在上級(jí)行政機(jī)關(guān)工作，為事業(yè)編制人員提供了鍛煉和成長的機(jī)會(huì)，也加強(qiáng)了機(jī)關(guān)和下屬事業(yè)單位的溝通聯(lián)系。但是，長期混編混崗帶來的弊端也日益凸顯。

（一）制約了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職能發(fā)揮。一方面，雖然混編混崗人員具備一定勝任崗位的能力水平，但其身份不具備行政執(zhí)法主體資格，履職效果大打折扣，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)部分職能無法充分履行。另一方面，事業(yè)人員長期混崗到行政機(jī)關(guān)，編制未能騰退出來，人員不能得到補(bǔ)充，導(dǎo)致事業(yè)單位人手緊缺，限制事業(yè)單位履職能力發(fā)揮。

（二）限制了混編混崗人員個(gè)性發(fā)展。與公務(wù)員晉升主要依賴提拔和年限不同，事業(yè)專業(yè)技術(shù)人員特別依賴專業(yè)技術(shù)能力的提升，而混編混崗脫離了原崗位，不能在專業(yè)崗位磨煉鍛煉，限制了自身專業(yè)錘煉，勢(shì)必影響職稱評(píng)聘，進(jìn)而影響專業(yè)技術(shù)等級(jí)晉升和待遇提升，降低工作的積極性。

（三）增加了機(jī)關(guān)事業(yè)單位管理難度。在同一單位和崗位中多種編制、身份的人員同崗共事，必然引發(fā)認(rèn)知的不平衡和個(gè)人工作態(tài)度差異?；炀幓鞃徣藛T素質(zhì)的高低、責(zé)任心的強(qiáng)弱，都會(huì)影響到機(jī)關(guān)單位職能職責(zé)履行的效果。在工作的分工部署、督察考核方面也不能簡(jiǎn)單按照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，需要花費(fèi)更多的時(shí)間精力去平衡和協(xié)調(diào)。

三、縣級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位混編混崗問題的解決措施

積極穩(wěn)妥推進(jìn)混編混崗問題解決，需要充分考慮混編混崗問題歷史遺留的長期性和現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，全面深化行政體制改革，在用人單位、組織人事等相關(guān)部門分工配合、通力合作、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、穩(wěn)步推進(jìn)下有效解決，最終打造機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員精簡(jiǎn)管理規(guī)范、政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效的雙贏局面。

（一）做好機(jī)構(gòu)改革“后邊篇”文章。一要制定明確的機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制管理法律法規(guī)。進(jìn)一步維護(hù)機(jī)構(gòu)編制法定化，嚴(yán)格落實(shí)“三定”規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范人員編制管理，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制制度約束。二是堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制“瘦身”與“健身”相結(jié)合，創(chuàng)新管理，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，盤活用好各類編制資源，將解決混編混崗問題作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在科學(xué)核定編制的前提下，加大對(duì)外公開招聘和干部遴選力度，吸收年輕專業(yè)人才，及時(shí)填補(bǔ)編制空缺，緩解人少事多局面。三是構(gòu)建參公和行政的交流渠道，在局部范圍內(nèi)允許參公人員和公務(wù)員之間自由流動(dòng)。

（二）多舉措釋減機(jī)關(guān)單位人力壓力。一是通過搭建縣級(jí)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推進(jìn)“數(shù)字政府”“智慧城市”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)部門間的數(shù)據(jù)共享和政務(wù)協(xié)同，讓數(shù)據(jù)多跑路，減少線下協(xié)調(diào)，提高人力資源效用，從而降低對(duì)人力數(shù)量的需求；二是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)中心職責(zé)，深化審批服務(wù)流程再造，創(chuàng)新開展并聯(lián)審批、聯(lián)合會(huì)審和一枚公章管審批，釋放各行政審批服務(wù)機(jī)關(guān)人力壓力。

（三）深化綜合行政執(zhí)法體制改革。雖然X縣G局參公單位“三定”方案已制定，但其機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)未明確，被混崗人員多，僅有9人在崗，機(jī)構(gòu)職責(zé)職能無法得到充分發(fā)揮。推動(dòng)解決混編混崗問題，必須選拔配好領(lǐng)導(dǎo)干部，增強(qiáng)執(zhí)法在編隊(duì)伍力量，嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，建立健全職責(zé)明晰的監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任體系和責(zé)任追究機(jī)制。

（四）深化事業(yè)單位分類改革。短期來看，可以對(duì)事業(yè)單位全員簽訂聘用合同，落實(shí)“按需設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、按崗聘用、合同管理”的要求，變身份管理為崗位管理，實(shí)現(xiàn)“人編對(duì)應(yīng)、人崗相適、人人有責(zé)”，以消除混編混崗存在的土壤，有效避免事業(yè)單位因人多事少而被抽調(diào)。長期來說，要徹底解決混編混崗問題，必須要建立起政事職責(zé)分開、單位自主用人的分類管理體制，也就是合理劃分行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職責(zé)權(quán)限，減少行政機(jī)關(guān)對(duì)事業(yè)單位的干預(yù)，進(jìn)一步擴(kuò)大事業(yè)單位人事和財(cái)務(wù)管理的自主權(quán)，使其逐步不再隸屬、依附于任何行政機(jī)關(guān)。

（五）規(guī)范臨時(shí)聘用人員管理?？茖W(xué)核定臨時(shí)用工數(shù)量，積極穩(wěn)妥分類推進(jìn)臨聘人員清退工作，嚴(yán)格控制臨時(shí)聘用人員規(guī)模，切實(shí)規(guī)范臨時(shí)聘用人員管理，明確使用范圍、崗位、期限，實(shí)行崗位聘用和統(tǒng)一管理。

（六）打造高素質(zhì)專業(yè)化的人才隊(duì)伍。組織人事部門和用人單位要分類推進(jìn)黨政管理人才、專業(yè)技術(shù)人才和高技能人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，優(yōu)化干部隊(duì)伍的年齡、學(xué)歷和專業(yè)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持好干部標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持科學(xué)選配、專業(yè)培訓(xùn)、從嚴(yán)管理、輪崗交流，最終實(shí)現(xiàn)“在編能在崗、在崗能履職”。

四、結(jié)語

探索推進(jìn)混編混崗問題的解決，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政機(jī)關(guān)和“人盡其才、才適其職”的事業(yè)單位，意義重大。要實(shí)現(xiàn)這些，離不開地方政府的堅(jiān)決態(tài)度，離不開組織人事部門的協(xié)同發(fā)力，離不開用人單位的落地落實(shí)。