基于主體功能區(qū)的寧夏生態(tài)保護修復路徑研究

楊麗艷 中共寧夏區(qū)委黨校經濟學部

黨的十九屆五中全會提出，要通過實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，構建國土空間開發(fā)保護新格局。生態(tài)保護修復是對退化和受損的國土空間的生態(tài)系統(tǒng)，從生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間的基本功能出發(fā)，通過科學的保護和治理，形成主體功能明顯的空間平衡格局。正是基于此，本文在分析寧夏區(qū)域生態(tài)空間特點及主體功能區(qū)定位的基礎上，針對寧夏四類不同的生態(tài)保護修復區(qū)，提出了相應的生態(tài)保護修復的路徑選擇。

一、寧夏區(qū)域生態(tài)空間特點及主體功能區(qū)定位

(一)寧夏區(qū)域生態(tài)空間的特點

寧夏的西、北、東三面被沙漠所環(huán)繞，然而黃河自西南向東北橫貫于大漠戈壁，使得寧夏平原沃野千里①，生態(tài)屏障作用十分顯著。一是賀蘭山捍衛(wèi)了寧夏平原綠洲的安全。據(jù)相關資料顯示，2020年3月25—26日的沙塵天氣中，處在上風的阿拉善盟PM10峰值濃度為3 781毫克／立方米，經過賀蘭山到達銀川后下降為1 885毫克／立方米，降幅達50%，賀蘭山的作用功不可沒。二是寧夏防沙治沙成效的顯現(xiàn)。近幾十年來，寧夏始終堅持“防沙、治沙、用沙”并重，通過大規(guī)模開展荒漠化治，全區(qū)共完成荒漠化治理面積45.84萬公頃，有效阻擋了周邊沙漠合縱包圍，在全國率先實現(xiàn)了荒漠化逆轉。三是林草帶作用充分發(fā)揮。寧夏回族自治區(qū)成立以來，全區(qū)大力推進植樹造林、封山禁牧等措施，森林覆蓋率從1977年的2.5%增加到2020年的15.8%，使得沙塵天氣經過寧夏林區(qū)時風速下降了27—40%，蒸發(fā)量也下降了14%，形成了防風固沙綠色長城，構筑起了西北乃至西部重要的生態(tài)屏障。四是六盤山水源涵養(yǎng)區(qū)功能凸顯。發(fā)源于六盤山的清水河、紅柳河是黃河的一級支流，涇河、茹河、葫蘆河是黃河二級支流，這些河流形成了放射狀水系，造就了寧夏多樣化的生態(tài)系統(tǒng)，為寧夏探索不同的生態(tài)保護修復模式提供了基礎條件。

(二)寧夏的主體功能區(qū)定位

從《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的具體內容來看，寧夏的主體功能區(qū)有三類，一類是城市化地區(qū)，寧夏的城市化地區(qū)是寧夏沿黃城市群，該區(qū)域也是全國19個主要的城市群之一。寧夏沿黃城市群是黃河主干流經寧夏的中衛(wèi)、吳忠、銀川和石嘴山四個地級市的主要城區(qū)所在范圍，其空間面積占全區(qū)國土總面積的14.7%。第二類是農產品主產區(qū)，寧夏的農產品主產區(qū)主要分布在黃河主干流流經寧夏的5個川區(qū)縣，其面積占國土面積的17.9%，主要功能是提供優(yōu)質小麥。第三類是重點生態(tài)功能區(qū)，主要包括南部山區(qū)和中部干旱帶的一區(qū)七縣，其面積占全區(qū)國土面積的57.3%，主要功能是提供優(yōu)質生態(tài)產品。

二、寧夏及不同主體功能區(qū)突出的生態(tài)環(huán)境問題

由于地理位置、氣候特征及土壤條件的特殊性，加之長期受到能源礦產資源開發(fā)和農業(yè)生產的影響形成了依重依能產業(yè)結構，寧夏的生態(tài)環(huán)境問題既有全區(qū)的共性問題，也有不同主體功能區(qū)的差異化問題。

(一)寧夏生態(tài)環(huán)境的共性問題

1.水資源總量不足，用水結構不盡合理

寧夏3/4的國土面積處于干旱地帶，氣候干燥，降水稀少，蒸發(fā)強烈，經常遭受干旱等自然災害的影響。除北部引黃灌區(qū)受益于黃河，中南部地區(qū)常年飽受干旱之苦。據(jù)相關資源顯示，寧夏的干旱指數(shù)高達4.3，屬于嚴重的資源型缺水地區(qū)。據(jù)自治區(qū)相關部門測算，目前寧夏的缺水量是4.3億立方米，預計到2025年缺水4.71億立方米，到2035年缺水量將達到12.84億立方米。同時，寧夏的用水結構也不盡合理，農業(yè)生產用水量占比較大，占全區(qū)用水量的83.5%；生態(tài)用水量占比偏小，僅占5.2%。同時，寧夏用水效率不高，2020年，寧夏萬元國內生產總值用水量為199.6立方米，遠高于全國57.2立方米的平均水平，其中耕地灌溉畝均實際用水量為591立方米，也遠高于全國356立方米的平均水平。同時，寧夏的城市生活用水節(jié)水型產品普及率僅為30%，用水結構、用水效率與現(xiàn)代化建設的需要不相適應。

2.水土流失依然嚴重

目前，寧夏依然是全國水土流失比較嚴重的省區(qū)之一，全區(qū)尚未治理的水土流失面積仍占全區(qū)總面積的24%，大量泥沙被帶入黃河，水沙關系矛盾依然突出。土地荒漠化和草原退化等是造成寧夏水土流失的主要原因，許多河流是“一碗水半碗沙”，同心縣境內的清水河支流折死溝，“一碗水全是沙”。這些泥沙有一部分直接進入黃河干流、沉積在河道河灘、輸向黃河下游。

3.水質污染依然面臨壓力

從黃河全流域看,從上到下水量在減少、水質在降低,水質污染又加劇水量短缺,層層超用、層層污染,形成了惡性循環(huán)。隨著寧夏的人口增長和經濟的快速發(fā)展，對煤炭、石膏等能源礦產資源的持續(xù)開發(fā)利用，形成的依重依能的產業(yè)結構，給生態(tài)保護和環(huán)境綜合治理帶來了巨大的壓力，生活污水、工業(yè)廢水排放量有增加的趨勢。

4.水生環(huán)境及改善難度大

水環(huán)境惡化必然導致水生物衰退,水生物衰退直接影響水資源自凈能力,加速水質惡化,水上的鳥類、岸上的動植物也會隨之減少甚至絕跡,河湖濕地就會失去生機活力。近20年來,隨著黃河流域生態(tài)環(huán)境的持續(xù)好轉,但是與全國其他大江大河相比，黃河寧夏段水生環(huán)境改善難度大。由于歷史欠賬多，寧夏水利基礎設施網絡還不完善，尚有30%的干渠未砌護，水資源調控保障能力還不夠高，豐枯補給的調控手段較弱，供水保證率有待提高，現(xiàn)有的量水、節(jié)水和預警等設備配套尚不完善，與高質量發(fā)展要求仍不匹配。

(二)寧夏不同主體功能區(qū)的差異化生態(tài)環(huán)境問題

1.城市化地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題

寧夏的城市化地區(qū)主要是寧夏沿黃城市群，寧夏沿黃城市群也是寧夏能源礦產資源豐富的地區(qū)，其主要的生態(tài)環(huán)境問題突出表現(xiàn)在兩個方面，一方面是破壞了土地資源，由于大規(guī)模的能源礦產資源的開采集約化程度低、開采方法落后、采選技術及設備落后、綜合利用水平低，造成了嚴重的環(huán)境破壞，同時，部分的資源開發(fā)占用了可作為耕地的土地和生態(tài)用地，影響了土地的合理使用；另一方面加劇了局部地區(qū)的沙化，大規(guī)模的能源礦產資源的開發(fā)，使本就脆弱的生態(tài)環(huán)境，出現(xiàn)了局部地區(qū)荒漠沙化加劇的情況，嚴重影響了周邊城市的生態(tài)環(huán)境。

2.農產品主產區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題

寧夏的農產品主產區(qū)集中在北部川區(qū)的平羅、賀蘭等5個縣，突出的生態(tài)環(huán)境問題是土壤環(huán)境問題。由于農產品主產區(qū)同時也是主要的城市化地區(qū)所在的寧夏沿黃城市群，長期的能源礦產資源的開發(fā)也給周邊地區(qū)造成了局部土壤重金屬污染的問題。同時，該區(qū)域也是全區(qū)乃至全國重要的商品糧基地，長期過度使用化肥農藥，在一定程度上加速了土壤板結、地力下降、有益生物減少，影響了該區(qū)域產出的農產品的品質。

3.重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題

先天生態(tài)環(huán)境極為脆弱是寧夏的重點生態(tài)功能區(qū)的基本特征。進入新世紀以后，經過多年的持續(xù)的努力，生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，但水土流失問題和水源涵養(yǎng)功能不足的問題在中南部地區(qū)依然突出。中部干旱帶長期形成的富鉀富硒土地具有固土固沙的作用，但近年來大規(guī)模不合理的開發(fā)，破壞了沙地表面穩(wěn)定的硬殼層，增加了水分的蒸發(fā)，加速了沙化。寧夏南部山區(qū)還有很多25度以上的坡耕地，耕種糧食靠天吃飯，遇到大旱連種子都收不回來，還引發(fā)了水土流失，降低了水源涵養(yǎng)功能。

三、基于主體功能區(qū)的寧夏生態(tài)保護修復的對策建議

以主體功能區(qū)的空間管控為基本前提，將全區(qū)劃分為以黃河干流寧夏段397公里為主的水環(huán)境綜合保護治理區(qū)，以賀蘭山、六盤山、羅山“三山”為主的山石生態(tài)修復區(qū)，寧夏沿黃城市群為主的生態(tài)發(fā)展區(qū)，以中南部重點生態(tài)功能區(qū)為主的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)四類生態(tài)保護修復區(qū)，分類進行保護修復，在體制機制上率先探索實現(xiàn)路徑。

(一)分析不同生態(tài)保護修復區(qū)生態(tài)要素的差異機制

根據(jù)不同主體功能區(qū)的生態(tài)要素的差異性，科學界定四類生態(tài)保護修復區(qū)的保護修復的重點，按照整體性修復、全域化保護的基本要求，突出水環(huán)境綜合保護治理區(qū)要素密集、資源富集、人口聚集的特點，統(tǒng)籌流域生態(tài)修復、城市建設、產業(yè)發(fā)展、交通物流、文化旅游，重點建設人水和諧、美麗宜居的生態(tài)城市經濟帶；突出山石生態(tài)修復區(qū)生態(tài)脆弱的基本特點，以“三山”自然保護區(qū)為抓手，采取生物措施與工程措施相結合的保護修復方式，穩(wěn)步提升防風固沙能力；突出生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)黃土高原生態(tài)綠島功能，加強小流域綜合治理，加大植樹造林力度，持續(xù)提升水土保持功能；突出生態(tài)發(fā)展區(qū)生態(tài)屏障的特點，以銀川平原、衛(wèi)寧平原為重點區(qū)域，大力實施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，提升防洪保障能，協(xié)同推進森林生態(tài)、濕地生態(tài)、流域生態(tài)、城市生態(tài)、農田生態(tài)等建設，形成結構合理、系統(tǒng)穩(wěn)定、功能互補的完整生態(tài)系統(tǒng)，鞏固提升“塞上江南”的自然美景。

(二)完善水、能源、土地重點資源的空間配置機制

始終將節(jié)約用水放在優(yōu)先位置，推動全方位全領域全時空節(jié)水，在產業(yè)布局、政策制定中全面體現(xiàn)節(jié)水的價值取向，堅決抑制不合理的用水需求。全面建立水資源承載能力預警機制，嚴格落實水資源超載地區(qū)新增用水項目和取水許可“雙限批”制度，以水資源節(jié)約集約利用倒逼產業(yè)集約高效發(fā)展，改變高耗水、高耗能的發(fā)展模式。持續(xù)優(yōu)化調整生產生活生態(tài)三大空間用水，嚴格實行用途管制、定額管理，形成適水發(fā)展的新格局。依據(jù)不同地區(qū)水資源承載力的具體情況，建立分類分區(qū)管控體系，構建覆蓋取、輸、配、用、節(jié)、排等各涉水環(huán)節(jié)的全鏈條水資源管理體系。推進節(jié)能降耗，嚴格能耗準入門檻，根據(jù)國家下達的能源消費總量控制目標，結合各地經濟社會發(fā)展水平和階段、產業(yè)結構和布局、節(jié)能潛力和資源稟賦等因素，合理確定各地市能源消費總量控制目標。科學設計用能權有償使用制度，兼顧公平和效益，平衡現(xiàn)有產能和新增產能的利益，既有利于鼓勵先進，推進結構調整，推動能源要素高效配置，又不大幅增加現(xiàn)有企業(yè)負擔。配額內的用能權以免費為主，超限額用能有償使用。用能權有償使用的收入專款專用，主要用于本地區(qū)節(jié)能減排的投入以及相關工作。堅持節(jié)約用地，嚴守永久基本農田，嚴管城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，鼓勵工礦廠區(qū)土地復墾復用，推行緊湊型用地模式，在輕工業(yè)等行業(yè)大力推廣多層廠房，進一步減少辦公樓、園區(qū)道路用地占比，穩(wěn)步提高工業(yè)園區(qū)的用地效率。

(三)深化市場化、多元化的生態(tài)保護補償制度改革

探索從黃河全流域生態(tài)保護視角完善生態(tài)補償制度，在國家原來對森林、耕地、濕地、水土保持等領域的生態(tài)補償基礎上，探索適當擴大外延并提高補償標準，可考慮將水污染處理、河流治理、泥沙治理等納入生態(tài)補償范圍。探索統(tǒng)籌整合中央不同領域、不同類型的生態(tài)保護修復資金在寧夏的綜合使用，建立以生態(tài)環(huán)境考核指標為主要依據(jù)、獎懲相結合的綜合性生態(tài)保護修復補償政策等。探索建立以國家為主導，明確黃河流域各省區(qū)在各行政交界處的水質要求和考核方法，建立和完善黃河流域森林、濕地、農業(yè)、礦產、水資源等生態(tài)保護機制，制定黃河流域生態(tài)補償原則、標準、市場化和多元化的生態(tài)補償辦法。

(四)探索新型生態(tài)保護修復管理和運行新模式

生態(tài)保護修復是一項極其復雜的工作，從縱向層面來看，涉及到中央、省(自治區(qū))、各市、縣(區(qū))，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，從橫向層面來看，涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、財政、住建、農業(yè)、交通等相關部門，需要探索管理運行的新機制。可以在省(區(qū))一級的生態(tài)環(huán)境部門設立聯(lián)席會議辦公室，負責具體的統(tǒng)籌工作的生態(tài)保護修復工程工作聯(lián)席機制；成立以具體項目團隊為支撐的項目管理專家團隊，提供具體項目管理咨詢與顧問服務；同時開展重點項目管理的相關專業(yè)技能培訓。探索新型生態(tài)保護修復資金投入機制，優(yōu)化區(qū)(市、縣)生態(tài)保護修復的事權及支出責任，建立財政投入保障機制，完善生態(tài)環(huán)境保護成效與資金分配掛鉤機制。同時，運用市場機制，鼓勵生態(tài)保護修復項目采取PPP模式建設等多種方式，運用直接投資、運營補貼等辦法，推動形成多元生態(tài)環(huán)保投入機制。

注釋：

①許凌，拓兆兵.寧夏：建設黃河生態(tài)治理“先行區(qū)”，《經濟日報》，2020-11-14.